核心提示： 在“城中村”改造中，社區治理實施目標要由“靜態標準”向“動態實施”轉變，治理理念要由“空間上的城市化”向“人的城市化”轉變，治理模式要由“政府主導”單一模式向“自主推動型、企業實施型、政府主導型”多樣化模式轉變，治理策略要由“統一安排”向“一村一策”轉變。
【摘要】“城中村”社區兼具鄉村社會和城市社會雙重特質，作為特殊的“物質—經濟—社會—文化”的空間形態，社區治理呈現高度的復雜性、敏感性和探索性。目前，對“城中村”改造中的社區治理，存在理念上認識不到位、體制上改革不徹底、機制上設計不協調的問題。“城中村”改造中的社區治理，需要進行理念再造、體制改革與機制創新，需要把握法治化、民主化與科學化三條主線。
【關鍵詞】“城中村” 社區治理 制度創新 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A
“城中村”是我國城市化變遷中的一種特有現象，其實質是城鄉二元結構下農村被動城市化的產物。作為“都市里的鄉村”，“城中村”已經嚴重影響到城市整體功能的發揮，影響到新型城鎮化的深入推進，對“城中村”進行改造已是當務之急。在“城中村”改造中，“城中村”社區的有效治理是社會轉型的現實要求，是城市治理的重要任務，是社會治理的重大課題，關系到國家治理體系與治理能力現代化的發展進程。作為“過渡型社區”“發展型社區”，“城中村”社區治理相較于一般城市社區治理或農村社區治理，其牽涉的利益更加多元，面臨的矛盾更加復雜。要有序推進“城中村”改造中的社區治理創新，需要對其進行“理念—體制—機制”多重視角的理論審視，需要對其進行“政府—市場—社會”多重邏輯的制度創新。
“城中村”社區治理呈現出高度的復雜性、敏感性和探索性
要推進“城中村”改造中的社區治理創新，必須準確把握“城中村”改造中社區治理的特點。“城中村”社區兼具鄉村社會和城市社會雙重特質，作為特殊的“物質—經濟—社會—文化”的空間形態，社區治理呈現出高度的復雜性、敏感性和探索性。
“城中村”改造中社區治理的復雜性。“城中村”社區治理的復雜性源于“城中村”社區本身的復雜性，體現在人員構成的“混雜性”、社會形態的“過渡性”以及管理體制的“二重性”等方面。人員構成的“混雜性”是指“城中村”居住人口主要包括具有村籍的原住民和大批外來的暫住人口，而且往往暫住人口規模大幅超過原住居民的規模；同時不同層次、不同職業、不同學歷、不同技能的各種人混雜在其中生活。社會形態的“過渡性”，是指“城中村”社區的生活方式和生活水平都已經基本城市化了，但由于“城中村”社區的相對封閉性，帶有明顯的“村落社區”特征，與“街道社區”或者“單位社區”都有較大的不同，仍然是以血緣、親緣、宗緣和地緣關系為紐帶結成的互識社會。管理體制的“二重性”是指“城中村”社區是我國在城市化進程中出現的特殊社區，既是城市社區組成的一部分，在城市政府治理體制中運行，同時又屬于農村社區，在社保制度、土地制度、戶籍制度等方面受農村社會治理體制的規范。因此，“城中村”社區在管理體制上存在雙重體制的交叉，其社區復雜性帶來了一系列的社會治理難題。
“城中村”改造中社區治理的敏感性。當前的社會背景下，“城中村”改造中社區治理具有極大敏感性，這種敏感性在于“城中村”改造中的社區實質上成為了我國社會矛盾最突出、最集中、最復雜的區域。一方面，由于地方政府管理與村民自治之間存在一定的沖突，導致“城中村”已成為“問題村”的代名詞。社會問題形式多樣，主要有居住環境惡劣、公共服務滯后、社會治安惡化、賄選現象盛行、村官違紀犯罪較多等。另一方面，“城中村”改造意味著巨大的利益調整，在巨大的利益調整中極易誘發激烈的社會沖突，在“城中村”改造中，往往征地拆遷矛盾突出、村民上訪不斷乃至群體性事件頻現，可見，“城中村”改造中的社區治理極具敏感性。
“城中村”改造中社區治理的探索性。中國社會的轉型是綜合性、整體性和系統性的結構型社會變遷，這種社會變遷覆蓋了政治制度、經濟方式、社會生活與文化習俗等諸多領域，是一種全面的社會變革。我國“城中村”改造中的社區治理正是這種全面社會變遷的縮影。“城中村”改造中社區治理在秉承“鄉政村治”的前提下，存在著一定的“非正規性”特征。這種“非正規性”體現為治理理念的表意性、治理制度的臨時性、治理措施的隨意性。在治理理念層面，沒有形成能夠有效整合社區居民的價值認同；在治理制度層面，目前的制度安排無法有效提供滿足社區居民需求的公共產品；在治理措施層面，既有的措施設計都無法解決“城中村”的拆遷補償、企業改制、資產處置、村務管理中的利益之爭。正是這種“非正規性”，給未來社區治理主體多元化、制度多樣化、機制多重化的探索提供了最豐富的沃土。
“城中村”社區治理存在理念上認識不到位、體制上改革不徹底、機制上設計不協調的問題
“城中村”改造中社區治理問題出現，是在我國經濟社會發展階段中產生的國情性矛盾、城市體制與農村體制二元的結構性矛盾、公共需要與個人需要的利益性矛盾的必然產物。目前，對“城中村”改造中社區治理，存在理念上認識不到位、體制上改革不徹底、機制上設計不協調的問題。
“城中村”改造中社區治理的理念闕如問題。針對“城中村”改造中社區治理，目前存在四個方面的認識偏差。第一，將“城中村”改造簡單理解成為“景觀城市化”，采取簡單的“推倒重建”，掉入了“見物不見人”窠臼，沒有“綜合治理”思維；第二，認為“城中村”改造就是“化鄉為城”，堅持單線性發展道路，忽略了城鄉雙向互動共融，沒有“統籌城鄉”思維；第三，在“城中村”改造治理中，走“外延發展”發展道路，單純以外在終結“城中村”為使命，沒有“內涵發展”思維；第四，過于注重“經濟效益”和“社會穩定”，突出所謂的“經濟社會優先”，忽略居民的思想觀念問題，沒有“全面發展”的思維。
“城中村”改造中社區治理的體制不適問題。這種體制問題主要體現在“城中村”社區治理中缺少專門性法律依據、地方政府管理進退兩難、村民自治流于形式等幾個方面。在“城中村”改造中，目前我國還沒有出臺一部全面系統的規范“城中村”社區治理工作的法律法規，已有的《土地管理法》《城市規劃法》和《城鎮房地產管理法》等法律法規對此項工作都僅僅提供原則上的指導，無法為“城中村”改造中社區治理提供清晰、系統、有力的法律支撐。地方政府在“城中村”改造的問題上，陷于“壓力極大、能力有限、責任無限”的困境之中。“城中村”社區的面貌確實與城市環境不協調，極大地影響城市發展質量，同時在上級的政績考核中，“城中村”改造往往是考核體系中的重要內容，一部分“城中村”社區居民對開展“城中村”改造有急迫的要求，地方政府被置于這樣的壓力下，也希望能夠努力搞好“城中村”改造。但是地方政府的經濟實力又不足以應對村民的拆遷補償與安置善后。在“城中村”改造中，出現的一切問題最終都需要地方政府承擔責任。在社區自治中，“城中村”的共產黨基層組織、居民自治組織和股份合作制經濟組織三種力量往往都不能發揮應有的作用，協商民主得不到很好落實，部分“城中村”社區還在依靠村落傳統和家族紐帶進行一些最基本的治理。這些問題導致“城中村”社區治理績效走向衰微。
“城中村”改造中社區治理的機制不暢問題。創新社會治理需要建立“調節、限制、疏導人們利益行為的一套機制”，“城中村”改造中不同區域、不同群體、不同階層之間的利益協調機制對于社會治理質量有直接的影響。就“城中村”改造這一活動而言，涉及廣泛的利益，地方政府、開發商、村民作為利益相關者之間存在復雜的博弈關系。由于城市化、工業化的快速發展，“城中村”土地快速升值，土地具有較高的級差地租，“城中村”居民往往能夠獲取較高土地利益。對“城中村”進行改造，涉及到利益的重大調整。政府是“城中村”改造的主要推動者，有追求政績的強勁動力，同時也期望通過“城中村”改造獲得收益；開發商擁有雄厚資本，期望通過“城中村”改造盡可能牟取利益；村民也希望獲得集體土地增值的全部收益。成功的“城中村”改造需要平衡的利益分配，地方政府、開發商、村民之間的利益如何分配是下一步工作的重點。
“城中村”社區治理要以法治化、民主化與科學化為主線
作為一項十分復雜的系統工程，“城中村”改造中社區治理需要進行理念再造、體制改革與機制創新。在“城中村”改造社區治理創新中，需要把握時代特征，體現時代精神，符合時代潮流，要從全局性和戰略性的高度充分認識問題的重要性；要進一步加強黨的領導，要堅持認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，切實改善民生，提升社區治理水平，把法治化、民主化與科學化作為“城中村”改造中社區治理創新的三條主線。
推進“城中村”改造中社區治理的法治化。要實現“城中村”改造中社區治理的“善治”，保證社會治理質量，必須用法治的理念去統領社會治理制度構建、機制設計與行為實施，在社會治理的立法、執法與司法等基本環節積極轉變，提升“城中村”改造中社區治理的法治品格。“城中村”改造中社區治理問題，涉及戶籍管理制度、土地利用制度、財政金融制度、城市管理體制、行政管理體制等復雜問題。國家應在充分調研基礎上，廣泛征求各方人士，特別是“城中村”社區居民意見，出臺專門的法律法規，明確各方的權利義務，規范“城中村”改造中社區治理政府的治理行為、市場的投資行為、居民的參與行為。要加強執法，保障“城中村”居民的合法權益不受侵犯，保護“城中村”集體資產不受損害。同時通過公正司法，確保地方政府的治理行為合法。
推進“城中村”改造中社區治理的民主化。首先，要加強“城中村”社區的黨組織建設，使之成為凝聚、整合社區的政治核心。“城中村”社區黨組織要擔負起組織、教育、管理黨員的功能，要努力組織社區黨員參與社區治理；支持社區居委會依法履行自治功能；要積極宣傳黨的路線方針政策，幫助社區居民樹立正確的價值觀念，引導居民群眾參與社區建設；大力培育和發展社會組織。其次，要推動“城中村”社區的多元治理，使之成為解決“城中村”社區治理問題的核心思路。要擺脫完全依賴政府的管理機制，同時也不能過于依賴市場機制以及自治機制，而應將“自上而下”的管理和“自下而上”的參與相結合，致力于多元主體之間的合作，實現治理主體的多樣性。最后，要擴大“城中村”社區的基層民主，大力推進協商民主，全面加強民主管理、民主決策和民主監督，提升“城中村”社區治理的民主品質。
推進“城中村”改造中社區治理的科學化。為提升“城中村”改造中社區治理績效，需要提升“城中村”改造中社區治理的科學品位。在“城中村”改造中，社區治理實施目標要由“靜態標準”向“動態實施”轉變，治理理念要由“空間上的城市化”向“人的城市化”轉變，治理模式要由“政府主導”單一模式向“自主推動型、企業實施型、政府主導型”多樣化模式轉變，治理策略要由“統一安排”向“一村一策”轉變。
（作者為四川大學公共管理學院教授，行政管理系主任）
【注：本文系國家社科基金項目“縣域社會治理質量差異及其影響因素的實證研究”（項目編號：16BZZ061）階段性研究成果】
【參考文獻】
①田莉：《“都市里的鄉村”現象評析——兼論鄉村—城市轉型期的矛盾與協調發展》，《城市規劃學刊》，1998年第5期。
②盧俊秀：《從“鄉政村治”到“雙軌政治”：城中村社區治理轉型——基于廣州市一個城中村的研究》，《西北師大學報（社會科學版）》，2013年第6期。
③陳嫈郁：《治理理論與國家職能的辯證：英國觀點》，《政治科學論叢》，2012年第3期。
④李培林：《巨變村落的終結》，《中國社會科學》，2002年第1期。
中國鄉村發現網轉自：人民論壇5月特
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