黨的十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求，其中非常重要的一條就是要加快提高戶籍人口城鎮化率。戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，到2020年，我國戶籍人口城鎮化率將達到45%左右。按2013年我國戶籍人口城鎮化率35.9%計算，年均將提高1.3個百分點，年均需轉戶1600多萬人。目前，按照城鎮常住人口計算，我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口將近7.5億，其中包括2.5億以農民工為主體的外來常住人口，他們雖然常年居住在城鎮，但并不能平等享受教育、就業、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，由此帶來了一系列的經濟社會問題。
一、黨的十八屆五中全會為何強調要加快提高我國戶籍人口城鎮化率？
1.充分體現了我國新型城鎮化以人為本的本質特征 。我國新型城鎮化的特征是什么？2013年12月召開的中央城鎮化工作會議指出，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。應該說，新型城鎮化的本質特征就是以人為本。
目前，我國有2.5億多農民工工作、生活在城鎮，但由于戶籍制度的限制，這些人卻沒有享受到城鎮的各項社會福利與公共服務。因此，我國長期以來處于“半城鎮化”的狀態，即農村勞動者流動到了城鎮，但卻仍然保持著農民的戶籍身份。因而，我們在制度安排上要充分體現新型城鎮化以人為本的本質特征，需要充分尊重城鄉居民自主定居的意愿，切實保障農業轉移人口的合法權益，加快推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。黨的十八屆五中全會強調加快提高戶籍人口城鎮化率，其重要意義也在于此。
2.明確了我國新型城鎮化的核心任務是人的城鎮化。城鎮化到底“化”什么？是“化”地，還是“化”人？這是我國城鎮化中一個既簡單又復雜的問題。我國房地產業的快速發展，使很多人把城鎮化簡單地理解為把部分農村土地變為城鎮用地。黨的十八屆五中全會強調加快提高戶籍人口城鎮化率，從根本上回答了這一問題：城鎮化的本質是實現農村人口從“農民”到“市民”的徹底轉變。
與傳統的土地城鎮化相比，新型城鎮化的核心任務就是人的城鎮化。城鎮化的真正標志是進城農民有充分的就業和完整的城鎮居民權益。農民工在城鎮落戶后，只有消除他們在就業、養老、醫療、教育、住房等方面的顧慮，他們才會更好地融入城市，才能為城市建設貢獻更大的力量。研究顯示，農民工在城鎮落戶后的消費意愿會增強，消費總支出會增加，尤其是在文化娛樂、教育、交通通信、住房等方面的消費需求將會逐漸增加。同時，以人為核心的城鎮化進程會有效增加城市的勞動力供給，緩解部分地區勞動力短缺問題?？梢姡涌鞈艏丝诔擎偦?，既能促進社會公平正義與和諧穩定，也有利于提高經濟效率、促進經濟增長。
3.明確了衡量我國新型城鎮化發展水平的重要標準是戶籍人口城鎮化率。中央城鎮化工作會議提出：“要緊緊圍繞提高城鎮化發展質量，穩步提高戶籍人口城鎮化水平?！蹦敲矗滦统擎偦l展的質量標準到底是什么？一直以來，我們對質量標準的要求比較模糊，這次黨的十八屆五中全會提出加快提高戶籍人口城鎮化率，這為我們推進城鎮化發展確定了明確的質量標準——戶籍人口城鎮化率。
20世紀80年代以來，我國戶籍管理的職能從國家劃歸地方，地方政府可以在其管理權限內制定當地的戶籍政策。在通常情況下，各省制定省內戶籍政策的指導思想和基本原則，各地區依據總的指導方針制定各地的戶籍政策。因此，地方政府往往從當地的經濟利益出發，把戶口指標更多地分配給那些高學歷、高收入、高資產的群體，而忽視了農民工群體。黨的十八屆五中全會明確提出加快提高戶籍人口城鎮化率，是對新型城鎮化建設的頂層設計，也對地方政府的城鎮化工作提出了明確的發展質量標準。此外，全會所提出的健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，也將為提高戶籍人口城鎮化率提供更多的財力保障。
二、制約戶籍人口城鎮化率提高的主要因素
1.經濟因素。目前，我國經濟發展已進入新常態，由經濟的高速增長轉變為中高速增長。在這種背景下，城鎮吸納就業的能力有所減弱，加上近年來農村地區實施了一系列惠農政策，使得城鎮化的速度有放緩趨勢。
據統計，我國每年農民工外出的增長速度從2005年至2010年間的年均4%下降至2014年的1.3%，2015上半年僅有0.1%。同時，40歲以上的農民工所占比重從2008年的30%提高到了2014年的43.5%。農民工回鄉意愿有所增強，“逆城鎮化”現象開始出現。
此外，人口的市民化需要巨大的財政投入，這對各級政府的財力是一個巨大的挑戰，可能會抑制我國戶籍人口城鎮化率提高的速度。國務院發展研究中心課題組在重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市進行實地調研后發現，一個農民工（包括相應的撫養人口）市民化所需的公共支出成本約8萬元，就我國目前的經濟發展水平來說，這一負擔是相當重的。
2.文化因素。大量農業轉移人口在城市中缺少生存保障和情感寄托，難以融入城市社會。目前農民工已成為我國產業工人的主體，受城鄉分割的戶籍制度影響，2.5億左右的農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部的二元矛盾突出。此外，長期以來的城鄉二元分割結構導致了農民工進城后仍然受到各種歧視，如勞動力市場的就業歧視，文化歧視等等。這些歧視因素會進一步阻礙我國的新型城鎮化進程。
3.社會因素。當前，城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配。東部一些城鎮密集地區資源環境約束趨緊，而中西部資源環境承載能力較強地區的基礎設施薄弱、公共服務設施建設普遍滯后，這成為制約城鎮化進一步發展的社會因素。這種區域發展不平衡導致的結果是中西部小城鎮就業機會少，公共服務水平較低，吸引農村勞動力的能力有限。另一方面，東部大中城市不僅就業機會多,而且公共福利質量高,是農民工主要的遷移去向。然而，我國大多數大城市的環境承載能力已經相對飽和，有的甚至已經超過極限。如果外來人口大量涌入，必然會進一步加劇城市環境的惡化和交通的擁堵。這就導致大城市政府在戶籍制度改革問題上有了更多的顧慮，在戶籍制度改革問題上采取非常審慎的態度。這種反差導致的結果是農民愈想落戶的城市,愈難落戶;農民愈不想落戶的城市,愈容易落戶。
4.政策因素。除了上述因素，政策因素也是阻礙城鎮化進程的重要原因之一。政策性因素主要表現在以下方面：一是戶籍制度的障礙；二是社會保障體系的缺乏和勞動就業權益保護不足，使農民在城市缺乏安全感而不愿意進城定居；三是土地制度的障礙。目前農民市民化的主要途徑是城郊土地征用和撤村建居，除此以外的農村地區，農民很少有主動轉移進城鎮入戶的，其主要原因是缺少能讓農民兌現農村耕地和宅基地價值的有效途徑，農民沒有理由放棄具有潛在價值的土地而選擇沒有多少現實利益的小城鎮戶口。
三、加快提高我國戶籍人口城鎮化率的主要對策
1.推進城鄉一體化建設。改革開放30多年來，我國城鎮化步伐不斷加快，常住人口城鎮化率已經超過五成，但城鎮化水平與世界發達國家相比還有很大差距，城鎮化發展中存在一些誤區和隱患，如有的地方農民“被城鎮化”，沒有真正享受城市居民的權利。只有積極推進城鄉一體化建設、新農村建設、農村基礎設施和公共服務建設，才能真正實現人的城鎮化，使更多已經完成了“土地城鎮化”的農民盡快實現“戶籍城鎮化”。
2.就地城鎮化。推進城鎮化必然受到資源環境約束，把所有農民集中到大中城市，是不現實的。當前大中城市凸現的“城市病”也證明了這一點。不單如此，一系列諸如留守人群、農村土地資源浪費等問題也考驗著我國新型城鎮化邁進的步伐。在這種情況下，就地城鎮化是我國新型城鎮化的一個重要選擇。所謂就地城鎮化，就是農村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮為依托，通過發展生產、增加收入，過上和城市人一樣的生活。要實施就地城鎮化，讓進入小城鎮生活的農民長遠生計有保障、能致富，產業支撐是關鍵。因為，農民對土地的依賴性較高，如果沒有足夠的產業吸納大量農民就業，就地城鎮化是不可能實現的。沒有產業作為支撐，盲目推動就地城鎮化，肯定難以為繼。因此，發展勞動密集型產業是重要方向。
3.走產城融合之路。新型城鎮化建設必須優化產業發展布局，實現產城融合。“產城融合”是指產業與城市融合發展，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，以達到產業、城市、人之間持續健康發展的模式。產業發展是推進城鎮化發展的前提和基礎，沒有產業支撐的城鎮是“沙漠上的大廈”，不可能持續健康發展。從一些地區的情況看，要實行“產城融合”的城鎮化發展方針，需逐步實現“三個一體化”：一是新型城鎮化建設要與相對集中的工業園區形成“產城融合”的共同體；二是新城鎮規劃的產業園區與各中心城區產業轉移及其重大項目建設產業布局一體化；三是新城鎮的建設要與本地資源的綜合開發利用一體化。
4.堅持新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的協同發展。城鎮化是新型工業化、信息化和農業現代化的實現載體。城鎮化對要素的聚集過程為工業化提供了發展條件，而新型城鎮化所催生的城鎮規模擴大和層次提升、技術創新軟硬環境的改善以及人力資源發展體系的完善等更為新型工業化創造了需求、提供了載體。以信息技術應用和信息產業發展為代表的信息化，需要穩定的平臺和巨大的空間，而城鎮化推動的要素聚集以及城鎮內部生產、生活等方面對信息技術和產品產生的巨大需求，都為信息化提供了發展空間。城鎮化所帶來的農村人口持續轉移、新技術不斷應用為農業現代化創造了發展條件。同時城鎮地區對農產品的多品種、高質量的市場需求，也進一步促進了農業產業和產品結構的優化調整，推動了傳統農業向現代農業轉變。四化同步，統籌城鄉，能夠形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。
5.推進戶籍制度、就業制度、社會保障等體制機制的同步改革。要加快提高戶籍人口城鎮化率，就要從制度設計上下功夫。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利和義務。實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。要使得更多的農民進城、落戶，單純的戶籍制度改革是不夠的，需要將與戶籍制度相聯系的城鄉土地、社會保障、公共服務、就業制度等聯動配套開展改革。如果想讓農民自愿轉戶口，多方面的建設和改革需要同步推進，否則，戶籍制度改革將無法實現。
（作者：中國城鎮化促進會副會長兼秘書長）
來源：《紅旗文稿》2015/23
中國鄉村發現網轉自：求是網 2015年12月09日
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