到2017年為止，中央連續(xù)十四年的一號(hào)文件都關(guān)注三農(nóng)問題，可以看出黨和國家對三農(nóng)問題的高度重視，也說明了我國三農(nóng)問題的嚴(yán)重程度。客觀地說，十四個(gè)中央一號(hào)文件對我國三農(nóng)問題的解決起了很大的作用，但同時(shí)有也存在一定的問題，離三農(nóng)的實(shí)際需求和人們對一號(hào)文件的期望還存在著較大的差距。
一、三農(nóng)問題需要一號(hào)行動(dòng)
三農(nóng)問題的重要性眾所周知無需多說，但是解決三農(nóng)問題需要什么是一個(gè)值得我們深思的問題。國家十四年連續(xù)針對三農(nóng)問題下發(fā)一號(hào)文件，這是我國哪個(gè)產(chǎn)業(yè)、哪個(gè)行業(yè)和哪個(gè)問題都絕無僅有的事情。但是連續(xù)十四個(gè)一號(hào)文件下發(fā)了，每年都熱熱鬧鬧的，專家學(xué)者們滿懷信心寫文章研究、接受媒體采訪進(jìn)行深度解讀；各級(jí)政府大會(huì)小會(huì)宣傳強(qiáng)調(diào)，紛紛出臺(tái)本級(jí)的“一號(hào)文件”實(shí)施辦法或方案，但是最終效果怎樣，三農(nóng)問題的現(xiàn)實(shí)還擺在這里不言自明。當(dāng)然，三農(nóng)問題是一個(gè)發(fā)展的問題，解決誒了老問題永遠(yuǎn)會(huì)出現(xiàn)新的三農(nóng)問題，解決三農(nóng)題也應(yīng)該永遠(yuǎn)“在路上”。但是，為什么我們現(xiàn)在還存在一號(hào)文件中經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的一些三農(nóng)老問題呢？因此，我們不得不思考，解決三農(nóng)問題光下發(fā)一號(hào)文件行嗎？
三農(nóng)問題既是一系列復(fù)雜的歷史原因造成的，又是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中多種因素交錯(cuò)的結(jié)果，既有體制機(jī)制的問題，也有發(fā)展不足的問題，解決三農(nóng)問題，需要我們把一號(hào)文件落到實(shí)處。我們只有推動(dòng)一號(hào)文件的實(shí)施，把一號(hào)文件的精神落實(shí)為三農(nóng)行動(dòng)，逐漸推動(dòng)三農(nóng)問題的解決，才能不浪費(fèi)國家一號(hào)文件的行政資源，真正發(fā)揮一號(hào)文件的政策作用。
當(dāng)前，我國十分重視三農(nóng)問題，整個(gè)社會(huì)都關(guān)注三農(nóng)問題，中央一號(hào)文件提供了解決三農(nóng)問題的政策和措施，如果各級(jí)政府要把一號(hào)文件化為實(shí)際行動(dòng)，實(shí)施到位，中國的三農(nóng)問題比現(xiàn)在的局面就要好得多。如2014年至2017年四個(gè)一號(hào)文件，每年針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)方面提出了很好的政策措施，如果真的按著文件內(nèi)容逐步落實(shí)，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就會(huì)不斷推進(jìn)和逐步實(shí)現(xiàn)。
二、一號(hào)文件成為一號(hào)行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)困境
一號(hào)文件為什么難以成為一號(hào)行動(dòng)，其原因是多方面的，主要是：
一是文件實(shí)施程序復(fù)雜。我國現(xiàn)行的行政體制是開會(huì)和發(fā)文件，中央頒布一號(hào)文件后，每個(gè)省都要出臺(tái)一個(gè)實(shí)施方案或一個(gè)類似的一號(hào)文件，這個(gè)文件要經(jīng)過省里的各種會(huì)議才能確定基本精神，出臺(tái)域一號(hào)文件有關(guān)的實(shí)施方案，這個(gè)過程中一號(hào)文件是躺在紙上睡大覺。省市自治區(qū)耽擱一陣后，一號(hào)文件推進(jìn)到了各個(gè)市州，市州同樣要出臺(tái)自己的實(shí)施方案，又要耽擱一陣，市州出臺(tái)實(shí)施意見或方案后，縣市區(qū)還要折騰一段時(shí)間才能真正實(shí)施，等到縣市區(qū)真正實(shí)施一號(hào)文件時(shí)，一年已經(jīng)過了大半。等到縣鄉(xiāng)基層剛啟動(dòng)實(shí)施一號(hào)文件，各種半年會(huì)議和總結(jié)等中心工作又來了，一號(hào)文件的三農(nóng)工作畢竟只是基層工作的一個(gè)方面，一旦中心工作到來就經(jīng)常被擠占，這樣繁瑣的貫徹執(zhí)行程序，是造成一號(hào)文件難以成為一號(hào)行動(dòng)的主因。
二是執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督。一號(hào)文件作為中央一年的重點(diǎn)工作，經(jīng)過各地層層出臺(tái)自己的“文件”推向基層后，具體怎樣落實(shí)，落實(shí)到了什么程度卻缺乏檢查監(jiān)督機(jī)制。往往專家學(xué)者在媒體上解釋一通，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在大會(huì)小會(huì)上貫徹一通以后，具體怎么落實(shí)和怎樣監(jiān)督落實(shí)卻沒有科學(xué)的反饋機(jī)制，有的基層就不了了之，等著下一年的一號(hào)文件了。這樣一來，一號(hào)文件年年發(fā)，但是效果并不理想。
三是地方政府存在目標(biāo)差異。一號(hào)文件針對三農(nóng)，對于國家來說，三農(nóng)是治國之本和穩(wěn)定國家的基礎(chǔ)，的確重視解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的問題。但是，對于地方政府來說，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的效益低，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP的增長，農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)不大，而農(nóng)村面貌的改變和農(nóng)民的發(fā)展，也難以出政績。因此，對于地方政府來說貫徹落實(shí)一號(hào)文件再好也是費(fèi)力不討好。因而，地方各級(jí)政府落實(shí)一號(hào)文件的積極性并不大，沒有外部的壓力，地方政府根本不會(huì)死心塌地行動(dòng)。
四是內(nèi)容高大上與時(shí)間短暫。一方面，一號(hào)文件選題太大，其文件精神不是一年能夠完成的任務(wù)，比如我國2014年至2016年的三個(gè)一號(hào)文件，都是針對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，其內(nèi)容體系很完整但是任務(wù)太多，中心工作不突出，讓人覺得面面俱到很完美但是難以做到或不知從何處做起，如2017年的一號(hào)文件，要完成農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，一年兩年肯定不行，必須可持續(xù)延續(xù)下去。另一方面，每年一個(gè)一號(hào)文件，就像猴子掰苞谷，掰一個(gè)丟一個(gè)，最后也就是剩下手中的一個(gè)而已。如2017年的一號(hào)文件是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而2018年又有新的一號(hào)文件，如果沒有一個(gè)很好的延續(xù)機(jī)制，肯定是沒有好的效果的。
三、推進(jìn)一號(hào)文件成為一號(hào)行動(dòng)
那么，如何充分發(fā)揮一號(hào)文件的政策效應(yīng)，使一號(hào)文件成為一號(hào)行動(dòng)呢？
首先，一號(hào)文件的內(nèi)容要突出重點(diǎn)讓農(nóng)民可以操作。比如，針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，每年重點(diǎn)解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)或幾個(gè)突出問題，不要面面俱到，使一號(hào)文件的內(nèi)容本身就具有行動(dòng)性，而不是寫在紙上的理論。同時(shí)，一號(hào)文件要用農(nóng)民的語言，要讓農(nóng)民看得懂、能夠用，給農(nóng)民實(shí)實(shí)在在的政策優(yōu)惠，能夠看得見、莫得著的好處，只有調(diào)動(dòng)農(nóng)民的實(shí)施積極性，才能真正見到實(shí)效。
其次，一號(hào)文件要形成連續(xù)的系列政策。要注意一號(hào)文件的連續(xù)性，使歷年的一號(hào)文件能夠形成一個(gè)完整的體系，成為國家一系列的可持續(xù)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，而不是一年一度的政策。地方各級(jí)政府在推進(jìn)一號(hào)文件實(shí)施時(shí)要做好承前啟后的工作，要注意歷年一號(hào)文件的銜接，做到歷年一號(hào)文件的滾動(dòng)推進(jìn)而不是到年尾就終結(jié)。
再次，加強(qiáng)對一號(hào)文件執(zhí)行的監(jiān)督和問責(zé)。把一號(hào)文件作為國家的一號(hào)工程推進(jìn)落實(shí)，側(cè)重一號(hào)文件的實(shí)施效果，建立一號(hào)文件的監(jiān)督檢查和問責(zé)體系，要讓抓三農(nóng)工作的地方政府有政績，要讓農(nóng)民滿意成為評(píng)價(jià)一號(hào)文件的重要指標(biāo)，防止一號(hào)文件停留在紙上和會(huì)議上。
最后，完善一號(hào)文件的社會(huì)評(píng)估機(jī)制。要建立一號(hào)文件實(shí)施的社會(huì)評(píng)估機(jī)制，讓農(nóng)民和社會(huì)機(jī)構(gòu)參與一號(hào)文件的評(píng)估監(jiān)督，防止上級(jí)檢查走形式。為此，地方各級(jí)政府落實(shí)一號(hào)文件的措施和成效都應(yīng)該公開透明，必要時(shí)讓社會(huì)第三方參與一號(hào)文件的評(píng)估，充分發(fā)揮社會(huì)對一號(hào)文件落實(shí)的監(jiān)督作用。
（作者系湖南省社會(huì)科學(xué)院研究員，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號(hào)文件回顧與展望”研討會(huì)上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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