到2017年為止，中央連續十四年的一號文件都關注三農問題，可以看出黨和國家對三農問題的高度重視，也說明了我國三農問題的嚴重程度。客觀地說，十四個中央一號文件對我國三農問題的解決起了很大的作用，但同時有也存在一定的問題，離三農的實際需求和人們對一號文件的期望還存在著較大的差距。
一、三農問題需要一號行動
三農問題的重要性眾所周知無需多說，但是解決三農問題需要什么是一個值得我們深思的問題。國家十四年連續針對三農問題下發一號文件，這是我國哪個產業、哪個行業和哪個問題都絕無僅有的事情。但是連續十四個一號文件下發了，每年都熱熱鬧鬧的，專家學者們滿懷信心寫文章研究、接受媒體采訪進行深度解讀；各級政府大會小會宣傳強調，紛紛出臺本級的“一號文件”實施辦法或方案，但是最終效果怎樣，三農問題的現實還擺在這里不言自明。當然，三農問題是一個發展的問題，解決誒了老問題永遠會出現新的三農問題，解決三農題也應該永遠“在路上”。但是，為什么我們現在還存在一號文件中經常強調的一些三農老問題呢？因此，我們不得不思考，解決三農問題光下發一號文件行嗎？
三農問題既是一系列復雜的歷史原因造成的，又是工業化、城鎮化進程中多種因素交錯的結果，既有體制機制的問題，也有發展不足的問題，解決三農問題，需要我們把一號文件落到實處。我們只有推動一號文件的實施，把一號文件的精神落實為三農行動，逐漸推動三農問題的解決，才能不浪費國家一號文件的行政資源，真正發揮一號文件的政策作用。
當前，我國十分重視三農問題，整個社會都關注三農問題，中央一號文件提供了解決三農問題的政策和措施，如果各級政府要把一號文件化為實際行動，實施到位，中國的三農問題比現在的局面就要好得多。如2014年至2017年四個一號文件，每年針對現代農業或是農業現代化的一個方面提出了很好的政策措施，如果真的按著文件內容逐步落實，我國的農業現代化就會不斷推進和逐步實現。
二、一號文件成為一號行動的現實困境
一號文件為什么難以成為一號行動，其原因是多方面的，主要是：
一是文件實施程序復雜。我國現行的行政體制是開會和發文件，中央頒布一號文件后，每個省都要出臺一個實施方案或一個類似的一號文件，這個文件要經過省里的各種會議才能確定基本精神，出臺域一號文件有關的實施方案，這個過程中一號文件是躺在紙上睡大覺。省市自治區耽擱一陣后，一號文件推進到了各個市州，市州同樣要出臺自己的實施方案，又要耽擱一陣，市州出臺實施意見或方案后，縣市區還要折騰一段時間才能真正實施，等到縣市區真正實施一號文件時，一年已經過了大半。等到縣鄉基層剛啟動實施一號文件，各種半年會議和總結等中心工作又來了，一號文件的三農工作畢竟只是基層工作的一個方面，一旦中心工作到來就經常被擠占，這樣繁瑣的貫徹執行程序，是造成一號文件難以成為一號行動的主因。
二是執行缺乏有效監督。一號文件作為中央一年的重點工作，經過各地層層出臺自己的“文件”推向基層后，具體怎樣落實，落實到了什么程度卻缺乏檢查監督機制。往往專家學者在媒體上解釋一通，各級領導在大會小會上貫徹一通以后，具體怎么落實和怎樣監督落實卻沒有科學的反饋機制，有的基層就不了了之，等著下一年的一號文件了。這樣一來，一號文件年年發，但是效果并不理想。
三是地方政府存在目標差異。一號文件針對三農，對于國家來說，三農是治國之本和穩定國家的基礎，的確重視解決農業農村農民的問題。但是，對于地方政府來說，農業是弱勢產業，農業的效益低，地方的經濟發展和GDP的增長，農業的貢獻不大，而農村面貌的改變和農民的發展，也難以出政績。因此，對于地方政府來說貫徹落實一號文件再好也是費力不討好。因而，地方各級政府落實一號文件的積極性并不大，沒有外部的壓力，地方政府根本不會死心塌地行動。
四是內容高大上與時間短暫。一方面，一號文件選題太大，其文件精神不是一年能夠完成的任務，比如我國2014年至2016年的三個一號文件，都是針對農業現代化，其內容體系很完整但是任務太多，中心工作不突出，讓人覺得面面俱到很完美但是難以做到或不知從何處做起，如2017年的一號文件，要完成農業的供給側結構性改革任務，一年兩年肯定不行，必須可持續延續下去。另一方面，每年一個一號文件，就像猴子掰苞谷，掰一個丟一個，最后也就是剩下手中的一個而已。如2017年的一號文件是農業供給側結構性改革，而2018年又有新的一號文件，如果沒有一個很好的延續機制，肯定是沒有好的效果的。
三、推進一號文件成為一號行動
那么，如何充分發揮一號文件的政策效應，使一號文件成為一號行動呢？
首先，一號文件的內容要突出重點讓農民可以操作。比如，針對現代農業，每年重點解決現代農業的一個或幾個突出問題，不要面面俱到，使一號文件的內容本身就具有行動性，而不是寫在紙上的理論。同時，一號文件要用農民的語言，要讓農民看得懂、能夠用，給農民實實在在的政策優惠，能夠看得見、莫得著的好處，只有調動農民的實施積極性，才能真正見到實效。
其次，一號文件要形成連續的系列政策。要注意一號文件的連續性，使歷年的一號文件能夠形成一個完整的體系，成為國家一系列的可持續的農業農村政策，而不是一年一度的政策。地方各級政府在推進一號文件實施時要做好承前啟后的工作，要注意歷年一號文件的銜接，做到歷年一號文件的滾動推進而不是到年尾就終結。
再次，加強對一號文件執行的監督和問責。把一號文件作為國家的一號工程推進落實，側重一號文件的實施效果，建立一號文件的監督檢查和問責體系，要讓抓三農工作的地方政府有政績，要讓農民滿意成為評價一號文件的重要指標，防止一號文件停留在紙上和會議上。
最后，完善一號文件的社會評估機制。要建立一號文件實施的社會評估機制，讓農民和社會機構參與一號文件的評估監督，防止上級檢查走形式。為此，地方各級政府落實一號文件的措施和成效都應該公開透明，必要時讓社會第三方參與一號文件的評估，充分發揮社會對一號文件落實的監督作用。
（作者系湖南省社會科學院研究員，本文系作者在湖南省社科院農村發展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發言，中國鄉村發現網錄音整理）
(掃一掃，更多精彩內容！)
