鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為中國5級政權(quán)中最基層的政權(quán)組織，直接面對7億農(nóng)村人口，事關(guān)國家根基。然而，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)卻遭遇了前所未有的行政與發(fā)展難題。
無權(quán)無財，何以行政？無權(quán)無財，何以發(fā)展？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，如小牛拉大車，步履維艱。背負(fù)著治理一方和發(fā)展一方的重任，尷尬之下，艱難履職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難作為、無作為、亂作為，嚴(yán)重影響基層政權(quán)的執(zhí)政能力和執(zhí)行力。
在責(zé)任與職權(quán)、財權(quán)嚴(yán)重不對等的傾斜天平下，是應(yīng)該使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“強(qiáng)大”，還是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“解放”，變?yōu)檎嬲姆?wù)政府，考驗(yàn)著決策者的智慧。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的典型性痛苦
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們都有些什么苦惱？承受著怎樣的壓力？記者走訪了欠發(fā)達(dá)地區(qū)十余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，本文涉及的5位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的困惑，從不同側(cè)面展示了他們的苦惱，或許可以一斑窺豹。
1、拿什么來發(fā)展你，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)
“改革開放30多年了，城市富起來了，但是許多鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展還很緩慢，現(xiàn)在該加大對農(nóng)業(yè)的反哺了，以改變農(nóng)村面貌。”在川東某貧困鄉(xiāng)，當(dāng)了8年黨委書記的薛勇感到一陣絕望，“許多溝渠、道路還是上世紀(jì)六七十年代修建的，已很破損。”薛勇將鄉(xiāng)上的各村形容為“經(jīng)濟(jì)幾乎停滯不前”。全鄉(xiāng)10個村幾乎沒有集體經(jīng)濟(jì)，由于地處偏遠(yuǎn)，加上貧窮，基礎(chǔ)設(shè)施極為落后，根本談不上建立和發(fā)展企業(yè)，招商引資更是句空話。“農(nóng)民基本上還是靠天吃飯。”薛勇嘆息。
更令薛勇焦心的是，農(nóng)村的青壯年幾乎都外出務(wù)工了，有些村幾乎無人務(wù)農(nóng)，剩下的老人小孩也種不了田。“看見田地荒蕪，有種很荒涼的感覺。國家在大力發(fā)展新農(nóng)村，但我們這里卻沒有這種新氣象。”薛勇形容，村里人基本都是“386199部隊”。所謂“38”指婦女，“61”指小孩，“99”指老年人。其中最突出的一個村的一個組，總共有78人，但只有3人在家種田了。“一個70多歲的村干部，就管理包括自己在內(nèi)的3個人，說起來都難受。”薛勇介紹，“一個鄉(xiāng)的幾個村小學(xué)幾乎無小學(xué)生，鄉(xiāng)上小學(xué)幾年前曾有800多學(xué)生，現(xiàn)在僅300多。在外打工的好多都把孩子帶到外地讀書了，農(nóng)村發(fā)展后繼無人啊！”薛勇?lián)u搖頭，“不過說實(shí)話，傳統(tǒng)的農(nóng)耕方式確實(shí)沒有多大價值了。務(wù)農(nóng)一年，可能只掙一兩千元，遇上氣候不好，收成抵不上打工一個月的收入。”
“而發(fā)展最難的是基礎(chǔ)設(shè)施修建。”該鄉(xiāng)一個村今年要修一條通村公路。由于該村地處偏遠(yuǎn)，人口少，除了國家撥付的資金外，需要當(dāng)?shù)卮迕衩咳嘶I資300元，但村民收入低無錢籌資，最終每人只能籌200元，還有部分村民收不齊。“本來可修4米寬的道路改成了2米5寬。”該村還算幸運(yùn)的，還有4個村等待國家的撥錢修建。有個村去年縣上打算撥專項(xiàng)資金修條村道，錢已撥付到位，但是縣領(lǐng)導(dǎo)再來考察時，覺得該村太偏僻，產(chǎn)生的效益不大，便決定不修了，而拿去修另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“價值更大的鄉(xiāng)村道路”。薛勇認(rèn)為，“國家雖然加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，水泥路不通，溝渠老化、堰塘失去功能……還有，農(nóng)村根本沒有懂農(nóng)業(yè)技術(shù)的人，懂技術(shù)的人也不愿到農(nóng)村。現(xiàn)在依然是牛耕地的傳統(tǒng)方式，難啊！”薛勇一聲長嘆，“我特別呼吁國家要加大投入，不然部分農(nóng)村將更貧窮落后，一二十年后，將是一片荒涼的景象。”
2、拿什么來化解你，矛盾糾紛
過完國慶節(jié)，李剛終于松了一大口氣，“晚上終于可以睡個踏實(shí)覺了！”李剛是川北的一名鄉(xiāng)黨委書記，國慶前和國慶期間的近一個月里，他無比焦慮，常常對干部念叨的就兩個字：維穩(wěn)。他在那段時間強(qiáng)調(diào)得最多的一句話是：維穩(wěn)是硬任務(wù)，是第一責(zé)任。
李剛所在的是1萬多人口的小鎮(zhèn)。相對來說，人口越少，維穩(wěn)壓力越小，但各種各樣的上訪戶和千奇百怪的糾紛把人搞得“每天都焦頭爛額”。
9月上旬開始，李剛就在鄉(xiāng)黨委的多次會上強(qiáng)調(diào)上級的維穩(wěn)要求，干部們都顯得很沉重。隨后，他帶領(lǐng)干部們紛紛下村“撫慰”幾名老上訪戶。干部們帶上米、肉、還有其他禮品，陪他們“聊聊天”，“馬上就到國慶了，全國都放假了，你們就在家里好好玩，別到處走。”聊完天后就請他們吃吃飯。“能用一點(diǎn)東西加一頓飯，甚至拿點(diǎn)所謂的‘撫慰金’穩(wěn)住的倒是輕松了。最怕的是收了禮依然要到鄉(xiāng)政府來鬧，到市上、省上、甚至北京上訪。”
9月中旬，對于仍不“穩(wěn)定”的上訪戶，李剛請村干部開始了“盯防”，但是村干部人不夠啊，他就把鄉(xiāng)干部派下去，干部也不一定盯得住啊，鄉(xiāng)政府就出錢請民兵盯著。對于個別人，還派人24小時輪流盯防，白天跟著他，晚上就在他住房邊“守控”。“我非常厭惡這種方式，這是變相地對被盯防者民主權(quán)利的侵犯。但是上面要求無論用什么辦法都要保證‘零上訪’，上級只要結(jié)果。我們真是沒辦法。”
撒網(wǎng)式的盯防仍有“漏網(wǎng)之魚”。9月25日一名被重點(diǎn)盯防的對象竟然從村里“消失”了，“我們正急得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)的時候，縣上打電話說去省里接人，把我嚇出一身冷汗。”李剛趕忙派車奔赴成都，“我們好吃好喝招待她，幾乎是求爹爹告奶奶，才把她請回來。那個窩囊啊！”
9月29日，一名多次被鄉(xiāng)干部從省市接回的上訪人在民兵的“監(jiān)控下”竟消失了1小時，民兵晚上趕緊四處尋找，后來發(fā)現(xiàn)此人在另一個村店上打牌。于是民兵便在旁邊“看”他打牌。
國慶期間平穩(wěn)度過后，李剛和10多名鄉(xiāng)干部終于松了一口氣。“干部們其實(shí)心里有怨言，也可以理解，你想嘛，叫他們24小時盯防一個村民，這是什么辦法嘛？”李剛無奈地?fù)u了搖頭。
過了一段平穩(wěn)日子后，前幾天，李剛給記者打電話：“一個跑了老婆的男人鬧死鬧活要上訪，讓政府給他找回老婆，找不到就要給他解決生活困難……你們媒體一定要把我們的壓力寫出來。”
3、拿什么來實(shí)現(xiàn)你，執(zhí)法管理
張果然鎮(zhèn)長最近很煩心。今年一個小企業(yè)落戶村上，本來挺高興的事，不久就讓張果然犯愁。幾名村民到鎮(zhèn)政府反映該企業(yè)污染了他們村旁的小溪，會毒死莊稼。“我們趕緊下村去看，小工廠確實(shí)排了些廢水，造成一定污染。我們告知廠主，要按相關(guān)政策進(jìn)行處理后排污，不能違規(guī)違法。然后向他宣傳政策。”但是村民依然找政府說，問題沒解決。
張果然迅速將此事報告市環(huán)保局，過了幾個星期，環(huán)保局來人一看，對企業(yè)做了點(diǎn)小處罰就回去了。但不久后企業(yè)又排污了，村民又鬧了。“我們在環(huán)保問題上毫無執(zhí)法權(quán)，不能處罰企業(yè)，但污染要是出了事，村民生病了，或者引起他們上訪，后果很嚴(yán)重！”張果然甚至有些憤懣了，“環(huán)保局一年也下不了幾次村，它哪里知道污染，這種小工廠他們愛理不理的，真要是污染問題大了，上面追究，板子首先打在我們身上。”
類似令張果然頭疼的事不少。去年，他的鄉(xiāng)上在指標(biāo)范圍外多出現(xiàn)了5名超生小孩，上級讓他寫檢查。張果然很冤：“讓我監(jiān)督和制止超生者，可是我們到超生者家里，除了說‘別生了，生一個好’之外，就是宣傳黨的政策和法規(guī)，沒有其它有效的辦法。”張果然所說的辦法是指制止超生的執(zhí)法和懲戒權(quán)，“如果我們對其強(qiáng)制采取措施，這超出了我們的職權(quán)范圍，所以我們只能報告上級計生部門，如果上級不能盡快制止，我們是沒辦法的。在代計生局收超生罰款時，也只能盡量收，對方不交我們也無能為力。”而對于村上外出務(wù)工人員的超生情況，張果然更是拿著沒辦法，“但是依然要你管，本來就沒有權(quán)力，還能管到外面去？”
環(huán)境污染問題，張果然要管；場鎮(zhèn)上亂擺攤位，張果然要管；無執(zhí)照經(jīng)營，張果然要管；摩的無照營運(yùn)，張果然要管；有人亂砍亂伐，張果然要管；有人超生，張果然要管……這些事，執(zhí)法權(quán)都在上級相關(guān)職能部門，張果然根本無執(zhí)法權(quán)，管不了，只能宣傳，但是其中任何一項(xiàng)出了事，張果然都責(zé)無旁貸。“我們做的事就像民兵代警察維持秩序，但是我們不是警察。”對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有什么權(quán)力，張果然感嘆，“幾乎沒有權(quán)力，有的地方，上面放的權(quán)多些，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便有點(diǎn)權(quán)，收得緊，便沒有權(quán)。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪些權(quán)該有，實(shí)際有哪些權(quán)，實(shí)在是模糊不清，我們都感覺無所適從，有問題只能多向上級報告。”
4、拿什么來償還你，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)
潘明光當(dāng)鄉(xiāng)黨委書記1年多了，心里卻一直沒有舒展過。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒錢啊，還欠一屁股債。”從縣上局里調(diào)下來當(dāng)上一把手，“雖然只是最基層政府，發(fā)展思路終于可以實(shí)現(xiàn)了，挺高興的。”過了幾個月他才發(fā)現(xiàn)，債務(wù)已經(jīng)壓得他喘不過氣了，談何發(fā)展？
“去年過年前一個月，每天有幾個電話打過來，要我還債。有一個村支書和建筑老板天天打。”稅費(fèi)改革前，村支書、還有鄉(xiāng)干部，為在規(guī)定的時間內(nèi)完成交稅任務(wù)，自己先幫農(nóng)戶墊上；稅費(fèi)改革后，不能再收農(nóng)業(yè)稅，一些農(nóng)民便“耍賴”不交，政策規(guī)定又不能催收，村干部墊支的錢得由政府還。欠老板的是修建基礎(chǔ)設(shè)施的工程款。“目前我們鄉(xiāng)共欠400多萬元，壓力很大。”實(shí)際上，400多萬元算少的了，同縣的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，欠上千萬元的不在少數(shù)。
打電話催債“算輕松”的了。年前，“一個退休的村干部跑到政府來，給我跪下，說你先還我錢吧，都10年了，我女兒結(jié)婚沒錢啊。”這讓潘明光非常惶恐。最終潘明光與鄉(xiāng)干部開會后，東拼西湊，鄉(xiāng)上還了1萬元，“還差別人4萬元，于心不忍啊。”另一位曾經(jīng)的鄉(xiāng)人大主任退休6年了，政府還欠他6萬元，現(xiàn)在他得了癌癥，“我們干部想辦法，把辦公經(jīng)費(fèi)拿了一萬，先給他急用。”潘明光覺得非常殘酷，“欠債還錢天經(jīng)地義，但是真是沒辦法啊。”
“天天愁這事，欠信用社、銀行的錢那還可以拖一下，但欠個人的，太難受了。”并不是所有討債的人都那么幸運(yùn)，沒辦法的時候，只能“有錢錢打發(fā)，無錢話打發(fā)。”
因?yàn)閭鶆?wù)，該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長吳峰更是一肚子氣。他曾經(jīng)有個做工程的朋友借他的房產(chǎn)證抵押貸款。后來他調(diào)到該鄉(xiāng)做鄉(xiāng)長，那位朋友不還他的房產(chǎn)證了。“原來我們鄉(xiāng)欠他工程款20多萬元，他說我不把錢還了，房產(chǎn)證就暫時放他那了。”吳峰的房產(chǎn)證這“暫時一放”就放了4年了。“我老婆還不知道這事呢。唉！”
又快年底了，潘明光和吳峰最近往縣上跑得特別勤，他們打了許多報告向上面要化債資金、項(xiàng)目資金。“盡量多還些，免得過不好年。”
5、拿什么來提升你，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部
今年47歲的蔣其昌被提拔為副鄉(xiāng)長了，這讓他感到特別意外。他從部隊轉(zhuǎn)業(yè)到鄉(xiāng)上工作18年了，盡管18年來他兢兢業(yè)業(yè)，任勞任怨，但只從普通干部干到一部門主任。近年來，他工作也松懈了，“反正是老同志了，把工作混著走就行了。”蔣其昌之所以感到意外，是因?yàn)椤拔液蜁洸]有好深的關(guān)系，縣上也沒有領(lǐng)導(dǎo)幫忙。后來我了解才曉得，確實(shí)缺乏年輕點(diǎn)的干部擔(dān)任這個職位，所以我才上來了。有點(diǎn)‘夕陽紅’的感覺。”蔣其昌笑言。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職混個一二十年可能能當(dāng)上，但是鎮(zhèn)長書記幾乎不可能。”在蔣其昌工作的18年里，據(jù)他了解，他所在的縣只有一個人是從辦事員干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，后來調(diào)到縣上做局長。其它的人最多當(dāng)?shù)洁l(xiāng)鎮(zhèn)副職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般“都是‘空降兵’，一個還沒聽說過的二三十歲的年輕人說來就來了，領(lǐng)導(dǎo)我們這些老同志。”
蔣其昌并不是對“空降”的領(lǐng)導(dǎo)不滿，而是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上升之難感到不滿。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往不被市縣領(lǐng)導(dǎo)看重，百分之八九十的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一輩子都是科員，直至退休。這讓我們很寒心。”
因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部的提升難，沒有年輕干部愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，即使來了，也是“削尖腦袋想往縣上鉆。”目前在蔣其昌的鄉(xiāng)，共有60個編制，但是在編卻只有30個，30個編制還空著。而另一方面，年輕的大學(xué)生考入鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，才工作一兩個月就被借調(diào)到市縣，工作一兩年就被正式調(diào)走，這讓老干部也覺得“特別不服”。“他們是有學(xué)歷，思想新，但我們有經(jīng)驗(yàn)，我們工作更兢兢業(yè)業(yè)啊！”
不過，蔣其昌終歸還是高興，不是因?yàn)槁殑?wù)的升遷，“副鄉(xiāng)長實(shí)際是干事的，我高興的是工資可以漲幾百塊錢了。還有比我早來的老同志，依然還是科員，每月拿著不到2000元的工資呢。”據(jù)了解，除了發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不設(shè)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，工資增長非常有限。
“芝麻大的官，巴掌大的權(quán)，無限大的責(zé)任。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多權(quán)力被上級各部門抽走，已成了“空殼政府”，卻不得不做沒有職權(quán)的事。
無限責(zé)任下的權(quán)力缺位
張果然鎮(zhèn)長的煩心事并不是孤例，甚至不是一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題。在記者走訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，這幾乎成了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部共同的“苦痛”。
1、責(zé)權(quán)利不對等的尷尬
“你不給我權(quán)力，卻讓我去行使權(quán)力，這不是讓我違法嗎？我不做，又不能完成上級下達(dá)的各種指標(biāo)。簡直怎么做都是錯。”李剛書記大倒苦水。
今年刮起的環(huán)境整治風(fēng)暴再次讓李剛深感鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的缺位。為了搞好環(huán)境整治工作，李剛帶領(lǐng)鎮(zhèn)上干部做了大量環(huán)衛(wèi)工作。但是，場鎮(zhèn)上有幾名亂擺攤的小販，還有幾輛“野摩的”，李剛帶著干部讓他們都撤了，“轉(zhuǎn)過身，他們又?jǐn)[上了。”李剛不能用城管的強(qiáng)制手段罰沒他們，要是與他們發(fā)生沖突了，“理虧的不一定是他們。”可如果城鄉(xiāng)環(huán)境治理不好，扣分的只能是自己。“只能多去場鎮(zhèn)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，盯著他們別讓他們亂擺攤。”
老百姓小的違規(guī)違法，上級有關(guān)職能部門管不到。“群眾亂砍一棵樹，亂建點(diǎn)房子，小工廠亂排點(diǎn)污，太多了，只要上級看不見，我們也睜只眼閉只眼算了。”李剛經(jīng)常有些提心吊膽，要是小事變成大事，上級要追查了，“責(zé)任都在我們這兒。”
李剛認(rèn)為，許多上級職能部門根本缺乏有效監(jiān)管，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為行使了職能。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)本是配角協(xié)助上級管理，竟成了主角。實(shí)際上是在代上級執(zhí)法，但由于缺乏專業(yè)知識，很容易處置不當(dāng)。“比如在環(huán)保、食品安全方面出現(xiàn)問題時，我們又須采取措施，會動用村上民兵和派出所。這種行為肯定是不規(guī)范的。”
“有責(zé)無權(quán)，權(quán)力被上級部門收走，為什么將這些權(quán)力收走，因?yàn)橥瑫r帶走的還有利。”蔣其昌副鎮(zhèn)長感慨，“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作這么多年，我看得很清楚。”
蔣其昌現(xiàn)在負(fù)責(zé)鄉(xiāng)上的安全監(jiān)管工作，由于縣市對鄉(xiāng)政府賦予的職能不清，蔣其昌并不知道應(yīng)該用什么手段進(jìn)行監(jiān)管，但他卻知道責(zé)任是很清楚的，那就是出了事自己和鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)都得負(fù)責(zé)。為此，他常去河壩轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，督促那些采砂車別出各類安全事故，每到年終如果平安無事，他都覺得很欣慰。同時他也覺得很憋悶，“我們鄉(xiāng)為安全生產(chǎn)和監(jiān)管，一年付出了那么多努力，卻幾乎沒有任何好處。”蔣其昌說，每年上級安監(jiān)部門都會從這些砂石企業(yè)收取安全評估等各種費(fèi)用數(shù)十甚至上百萬元，“但他們幾乎沒做什么事，一年都來不了幾次。”說到這里，蔣其昌甚至有些生氣：“典型的權(quán)、責(zé)、利不對等。我們付出了人、財、物的成本，擔(dān)著責(zé)任與風(fēng)險，但成果好像跟自己并無關(guān)系。”
另外，水利局每年從鄉(xiāng)上收走了近百萬元的資源費(fèi)，“企業(yè)間、企業(yè)與老百姓間的矛盾、安全事故等，都要鄉(xiāng)上統(tǒng)統(tǒng)負(fù)責(zé)。”今年夏季一夜?jié)q水，蔣其昌接到縣政府防洪的通知后，立即組織鄉(xiāng)干部到河壩查看，通知企業(yè)注意安全，結(jié)果有一企業(yè)聽而不聞，繼續(xù)采砂作業(yè)，當(dāng)晚出了事故，一人被困河中淹死。“最后板子還是打在了我們身上。”蔣其昌還抱怨上級國土部門，“地質(zhì)災(zāi)害、漲水、滑坡等等，他們的任務(wù)就是一個電話打到鄉(xiāng)上，讓我們注意安全，我們就全力以赴，一直干著出力不討好的事。”
2、重壓下的弄虛作假
“芝麻大的官，巴掌大的權(quán)力，無限大的責(zé)任”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是個不完整的政府”，“有限權(quán)力，無限責(zé)任”。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如此描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的困境。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力喪失的情況下，任務(wù)卻極為繁重：政治、經(jīng)濟(jì)、社會、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、招商、穩(wěn)定、治安、安全、交通等多項(xiàng)任務(wù)都必須完成。“上面千條線，下面一根針”，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的精確概括。
“為了使任務(wù)能夠落實(shí)到位，上級有自己的‘法寶’：‘責(zé)任書’、‘一票否決’制等等。我們一年在社會治安綜合治理、穩(wěn)定、鐵路維護(hù)、三電維護(hù)、林業(yè)保護(hù)、消防安全、金融安全等方面至少有20項(xiàng)責(zé)任書。沒有一項(xiàng)責(zé)任書不是緊箍咒。”張果然如此訴苦。另外，由于國家體制和機(jī)制等諸多方面的原因，市縣條塊分割，“衙門”、“婆婆”和“菩薩”過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對哪尊“神”也得罪不起，因?yàn)楦鞣N考核都要與評優(yōu)、獎懲掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能“硬著頭皮”完成難以完成的任務(wù)。這些責(zé)任狀和“一票否決”讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心力憔悴，難以支撐。張果然甚至認(rèn)為，責(zé)任書雖是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一種“監(jiān)督”，但某種程度是上級有關(guān)部門找“替罪羊”、“推脫責(zé)任”的一種方式，是“上級部門不夠負(fù)責(zé)的表現(xiàn)”。
面對強(qiáng)大的考核壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行使職權(quán)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違規(guī)、違法、造假、越權(quán)在所難免。張果然坦言，在招商引資時，為了贏得更多的企業(yè)投資，有時不得不違規(guī)突破用地政策。更令他難受的是，“我們縣有規(guī)定不許對招商引資下達(dá)任務(wù)，但是年終考核時招商引資多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加分，實(shí)際變相下達(dá)任務(wù)。”還有財稅任務(wù)，本來只能完成二三十萬元，但得下60萬元的任務(wù)。“買稅”成了李剛們的常態(tài)。
為完成指標(biāo)，編數(shù)字造假也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的常事。“轄區(qū)內(nèi)所有公私的固定資產(chǎn)投資須達(dá)8千萬元，實(shí)際上每年不到1千萬元，但是沒辦法，你不但要達(dá)標(biāo)，還要超標(biāo)，每年必須增長，都為了名次靠前。”張果然表示，“為什么許多人質(zhì)疑中國統(tǒng)計有問題，因?yàn)閺淖罨鶎悠鹁捅黄仍旒佟Ｈ司兪杖搿DP、財稅收入等等都有不同程度的水分。”張果然等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部該怎么辦呢，“按照表格的要求填數(shù)字唄，成了數(shù)字游戲。不是我們一個鎮(zhèn)，而是我知道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣，已經(jīng)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不符了。”還有，在處理力所不能及的事務(wù)時，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長只能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，甚至給村干部施壓。
3、“所有問題都要自己扛”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有許多壓力，有許多重任，“但是當(dāng)維穩(wěn)的任務(wù)壓下來的時候，其它任務(wù)都變得輕了！”在“穩(wěn)定壓倒一切”的大環(huán)境下，維穩(wěn)工作成了重中之重，也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺位下不可承受之重。維穩(wěn)幾乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們心中的痛。
某村一個40多歲的男子，由于受到刺激，精神出了問題，他經(jīng)常到市委、市政府、市人大門口，高喊“打倒貪官某某”，為此，李剛今年已5次接到市上電話，讓他接人回去。
一個在廣東打工6年的村民今年因?yàn)閯趧?wù)糾紛，居然上訪到北京，只因戶籍在當(dāng)?shù)兀l(xiāng)上無可奈何，“求爹爹告奶奶買機(jī)票把他送回廣東”。
上世紀(jì)50年代有個富農(nóng)的房子被貧農(nóng)分了，去年居然向鄉(xiāng)政府提出要回房子，在鄉(xiāng)政府鬧了半個月不成后，上訪到縣上，縣上立即要求鄉(xiāng)上接回去“解決問題”。鄉(xiāng)上還只能無奈“賠償”，方式是按低保為他解決生活困難。
一村民遭遇車禍需賠10萬元，結(jié)果車主只賠了8萬元，無奈，他到鄉(xiāng)政府鬧，要求賠剩余的2萬元。鄉(xiāng)政府當(dāng)然沒有理由買單，他于是揚(yáng)言要去北京上訪。如果真去了，2萬元說不定要花在上訪者的“吃喝住行”成本上，花錢不說，更難堪的是，維穩(wěn)的成績只能得0分。最終該鄉(xiāng)政府硬生生地“賠”了2萬元。“連支出發(fā)票也沒有，打掉牙齒往肚里吞。”
為什么所有問題都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扛？“因?yàn)楝F(xiàn)在的政策是‘屬地管理’原則。”張果然對此很不理解。不論所發(fā)生的事情與當(dāng)?shù)卣袩o關(guān)系，只要他鬧或者上訪，你就必須處理解決，但有的你根本無法解決。“上級不管這個，只要出現(xiàn)上訪，無論什么原因，所有責(zé)任都在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)。而一旦出現(xiàn)上訪，你不論采取什么手段，用什么方法，一定要‘截訪’。”
上訪只是維穩(wěn)的一個方面，還有征地拆遷、污染賠償、企業(yè)與群眾矛盾、村民利益糾紛等等，都可能造成社會治安事件，甚至引發(fā)群體性事件。凡是可能出現(xiàn)矛盾的地方都存在不穩(wěn)定隱患。張果然認(rèn)為，“暢通群眾訴求，有困難找政府”是對的，但并不是所有問題都應(yīng)該政府擔(dān)責(zé)，政府很多時候只能起協(xié)助的作用，是“零到京、零到省、零到市、零到縣”的信訪政策讓我們不得不違規(guī)、甚至違法，采取一切辦法息訪。”
所謂不論采取什么手段，能有什么手段呢？張果然表示，只能花費(fèi)大量財力、物力、人力去安撫。幾千元錢能讓一個鬧訪戶息訪，是幸運(yùn)的了；幾萬元錢能讓小規(guī)模矛盾不變?yōu)槿后w性事件，也不算白費(fèi)。“總比他進(jìn)京好，總比造成不可收拾的群體性事件好。然而花的人、財、物，實(shí)際上都是公共資源，也是納稅人的錢啊。”而上級政府一般不會在預(yù)算中預(yù)算“安撫經(jīng)費(fèi)”。“東拼西湊，轉(zhuǎn)移支付，甚至挪用其它資金，都在所難免。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口多，矛盾多，農(nóng)民素質(zhì)高低不一，各種矛盾特別都多。“對群眾的無理要求特窩火，有時候干部把人格尊嚴(yán)都放下了。我們的維穩(wěn)政策有問題，對鬧訪者‘摸不得碰不得’，也不管對方有理無理。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部異口同聲。
纏訪、鬧訪，以訪謀利，甚至直接到政府、醫(yī)院、學(xué)校等單位鬧事、敲詐政府的事時有發(fā)生。“鬧而優(yōu)則利”已經(jīng)成為很多專業(yè)鬧訪戶的座右銘。久而久之，“大鬧大解決，小鬧小解決”也成了政府解決問題的指導(dǎo)方針。
“這種維穩(wěn)方式實(shí)際損害了黨和政府的利益，許多矛盾本該走法律程序，結(jié)果全由政府買單。一年投入維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)一二十萬，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至上百萬，如果用來發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，是雪中送炭啊！”李剛感嘆，國慶60周年前夕，鄉(xiāng)里組織民兵巡護(hù)守夜，調(diào)用車輛、物資、對30多名不穩(wěn)定人員進(jìn)行盯防，6人盯一人，半個多月共花了近5萬元。年年如此，年年盯防，年年花錢。
4、干部遭遇發(fā)展瓶頸
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，確實(shí)不應(yīng)該有人事權(quán)，但沒有人事權(quán)不等于沒有升遷的權(quán)利。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部略帶偏激的話是想表達(dá)，市縣將許多職權(quán)上收之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又“無人關(guān)注”，成了真正的“弱勢政府”和“弱勢群體”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部已成一盤死棋。”
蔣其昌畢竟是幸運(yùn)的。在50歲之前終于被提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職。與他同鄉(xiāng)的李學(xué)廣和蔣軍已年過50，接近退休。“我們依然是科員，工作了30多年，甚至連副科級待遇都不可能有。回想一輩子的工作，有時候感覺人生很失敗。”李學(xué)廣和蔣軍說起此事就黯然神傷。
因?yàn)椤耙惠呑硬畈欢嗑瓦@樣了”，從幾年前開始，李學(xué)廣和蔣軍的生活重心就沒有在工作上了，“工作能交給年輕人做的，就交給他們，實(shí)在需要自己做的，就‘應(yīng)付’一下。”
“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)呆著根本沒前途”，是多數(shù)干部的認(rèn)識。“大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國家公務(wù)員隊伍里工資待遇最低、政治待遇也最低的群體，是公務(wù)員里最‘無望’的群體。”蔣其昌認(rèn)為，“一個縣，一二十年里從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干起直到局級或副縣級的干部屈指可數(shù)，這就是前車之鑒。”
對于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，流動和升遷都非常困難。但有兩個崗位，卻像“鐵打的營盤流水的兵”：黨委書記和鄉(xiāng)長(鎮(zhèn)長)。“他們幾乎都是‘空降兵’，不知道從縣上哪個部門又調(diào)來一個領(lǐng)導(dǎo)。”工作18年來，蔣其昌經(jīng)歷了5名鄉(xiāng)黨委書記，除了第一位，無一不是“空降”的。蔣其昌粗略估計，全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手大概一半都是“空降兵”。“讓那些年輕‘空降兵’領(lǐng)導(dǎo)我們老同志，有時候真感覺別扭，他們是有學(xué)歷，可要說對基層的了解和貼近，還得是我們。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)老干部們也如此抱怨。
5、“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)無前途”，帶來留不住人的問題。
小張去年大學(xué)畢業(yè)，在蔣其昌分管的農(nóng)業(yè)辦公室干了8個月了，就在前一個星期，他聽說要被借調(diào)到縣政府辦公室工作，真把他樂壞了。他告訴記者，“其實(shí)在鄉(xiāng)上工作挺快樂的，領(lǐng)導(dǎo)對自己不錯，但是工作環(huán)境不好，離城太遠(yuǎn)。”最關(guān)鍵的是，先于小張來的年輕公務(wù)員都調(diào)走了。“父母和朋友都建議我進(jìn)城去——會有前途些。”
蔣其昌理解小張的想法，“不是他們不愿呆在這兒，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境確實(shí)難以留住人。”近3年里，鄉(xiāng)上來了5名大學(xué)生，其它4名都已被調(diào)到縣上工作，3名是借調(diào)，1名也將正式調(diào)走。“借調(diào)的，只要工作干得不差，都會最終調(diào)走。”其中有名大學(xué)生是文字功底很好的年輕人，但只干了半年就被調(diào)走，“現(xiàn)在還是一個50多歲的老同志當(dāng)筆桿子，勁頭不足啊。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住年輕人，年輕人不愿留，已成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的嚴(yán)重問題。干部年齡斷層嚴(yán)重。記者在所走訪的10余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中作了個粗略統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在40歲以上的基本上都占40%以上，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)超過50%甚至更多。
針對干部升遷無望和年輕干部流失的情況，許多地區(qū)已有了改革措施。近日，四川省委組織部將在全省范圍內(nèi)面向基層公開遴選優(yōu)秀公務(wù)員充實(shí)省級黨群政法機(jī)關(guān)。廣西、四川遂寧等地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中選拔自治區(qū)直機(jī)關(guān)和市級機(jī)關(guān)干部的舉措，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷之路曙光初現(xiàn)，已取得一定成效。
另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有一個群體值得重視和關(guān)懷，那就是村干部。“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。最基層的村組織一定要有能夠凝聚人心的村干部。“現(xiàn)在我們縣提高了村干部待遇，從去年每月280元漲到現(xiàn)在640元，村干部更積極了，工作效果大不一樣。”薛勇介紹，目前的問題是村干部老齡化程度嚴(yán)重，鄉(xiāng)里的10個村，有4個村干部年齡已在70歲以上，“要找接班人非常困難，年輕人都外出打工了。”而國家鼓勵大學(xué)生到村上去，雖然措施得力，但并不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看好，認(rèn)為他們普遍適應(yīng)能力差，與老百姓不夠貼近。
“最關(guān)鍵的是，他們的心都不在村上。”薛勇說。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政困境
無農(nóng)不穩(wěn)。在市縣領(lǐng)導(dǎo)的賬本上，沒有農(nóng)業(yè)不行。要確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，必須大力增加農(nóng)業(yè)投入。
1、入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政
在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政早已淪為“吃飯財政”、“要飯財政”。
在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政收入主要有兩大部分：第一部分是預(yù)算內(nèi)收入，主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅和一些零散的工商稅收；第二部分為預(yù)算外收入，主要包括農(nóng)業(yè)稅附加費(fèi)等各種附加稅費(fèi)。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有自籌收入，如教育事業(yè)費(fèi)附加、計劃生育費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)等鄉(xiāng)統(tǒng)籌收入等等。稅費(fèi)改革后，稅費(fèi)進(jìn)行了規(guī)范，這些收入幾乎全被切斷，而上面又未能及時為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“輸血”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身又“缺乏造血功能”。財政收入銳減后鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)基本不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已舉步維艱。
走訪中，“財政還算過得去”的李鄉(xiāng)長為記者“曬”了近兩三年該鄉(xiāng)一年的收支賬：
鄉(xiāng)財政的收入第一是上級財政下?lián)苋藛T工資及辦公經(jīng)費(fèi)，60多萬元，其中40萬元為剛性的工資支出，辦公經(jīng)費(fèi)20余萬元；第二是鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)到縣財政去申請較小數(shù)額的“急需經(jīng)費(fèi)”，一般是幾萬到20萬元不等。第三是轄區(qū)內(nèi)的河壩砂石開采、林木采伐、水庫、魚塘等收一部分管理費(fèi)，每年大約有20萬元。“這實(shí)際是打政策的擦邊球”。該項(xiàng)收入極不穩(wěn)定，“上級部門管得緊，環(huán)保呼聲高，洪水季節(jié)時經(jīng)常要下達(dá)河砂禁采令，一旦禁了，這條財路就斷了。”第四是“不便公開說”的一些項(xiàng)目資金的“結(jié)余部分”，“跑得多，要的項(xiàng)目多，結(jié)余要多一些。”一般情況，一年有10到40萬元的項(xiàng)目資金，按要求項(xiàng)目資金要全部用在項(xiàng)目上，所以要想“結(jié)余一點(diǎn)“就只有“操作好”。“也有膽子大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)報了幾十萬元的大項(xiàng)目，上下級‘交流好’開支很少一部分，就可多結(jié)余一部分。如果跑得不好，關(guān)系不到位，就只有‘吃飯財政’的錢了。”
李鄉(xiāng)長私下說，第四項(xiàng)收入肯定是“見不得人的”；第三項(xiàng)收入涉嫌違規(guī)，“只是管得不嚴(yán)”；第二項(xiàng)其實(shí)是看“哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有能耐，與上面關(guān)系好。”而第一項(xiàng)的收入，“辦公經(jīng)費(fèi)肯定不夠，都是用其它錢去補(bǔ)。”總的算起來，除了第一項(xiàng)收入，一年能支配的收入一般在20到50萬元之間。據(jù)記者了解，東部發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財政收入可達(dá)幾百萬，甚至幾千萬，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成巨大反差。
近幾年，這個鄉(xiāng)一年的支出是這樣的：3輛公務(wù)車費(fèi)用約8萬元；接待費(fèi)、各種會議費(fèi)，辦公用品等日常開支約13萬元；干部地方補(bǔ)貼約20萬元(實(shí)行績效工資后，該項(xiàng)花費(fèi)取消，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不能以該項(xiàng)名義再向上級要錢)，村社干部的補(bǔ)助約15萬元；村社突發(fā)民生急需建設(shè)費(fèi)如變壓器被盜、橋梁沖垮、河堤垮塌、飲水工程擴(kuò)容維修等10萬元，加上維穩(wěn)、解決矛盾等難以估計的費(fèi)用20萬元左右，總支出一般在80至90余萬元之間。
李鄉(xiāng)長補(bǔ)充道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多開支是沒有進(jìn)入年度開支預(yù)算的，也進(jìn)不了。如某村民家發(fā)生意外事故、突發(fā)性事件、零聘人員工資、超標(biāo)接待等等，這些都要花錢，都會造成經(jīng)費(fèi)的空缺。“我們鄉(xiāng)今年收入還不錯，加上辦公經(jīng)費(fèi)，大概能達(dá)到70萬，今年支出約80萬，空缺不大，還好解決。”李鄉(xiāng)長笑言。
但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況糟多了，記者走訪的較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒有第三和第四項(xiàng)收入，因?yàn)槿辟Y源，也缺項(xiàng)目，只能在第二項(xiàng)上動腦筋。
薛勇的鄉(xiāng)就是這樣。由于地處偏遠(yuǎn)，完全的農(nóng)業(yè)貧困鄉(xiāng)，無企業(yè)，無資源，幾年難得申請到一個10萬元以上的項(xiàng)目。“感覺縣上對我們不夠重視，要經(jīng)費(fèi)也很難”。薛勇有些激動：“目前，我們鄉(xiāng)連自身運(yùn)轉(zhuǎn)都成了問題。”目前鄉(xiāng)上就只有一輛面包車辦公，還是上級部門快淘汰不用的車。“不過總歸是有車了，我們縣還有其它3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有一輛公用車，鄉(xiāng)干部辦事都騎摩托車和自行車。”
采訪中記者了解到，薛勇所在鄉(xiāng)面臨的問題普遍存在，其每年財政收入在四五十萬甚至30萬元以下。“但是除了正常運(yùn)轉(zhuǎn)，每年十幾張責(zé)任書，數(shù)十項(xiàng)任務(wù)，每樣都得花錢，財政異常艱難。許多該提供的公共服務(wù)，該投資的公共事業(yè)，有錢就做，沒錢就只能拖著了。必須要建某項(xiàng)工程時，搞個樣子，表示花錢修了就行了。”
因?yàn)樨斦o，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得使出渾身解數(shù)，“采取各種超常規(guī)措施四處抓錢”。“我們的口訣就是腿勤、手勤、嘴勤。”腿勤就是多向有資金的上級部門跑動，手勤就是多打“需發(fā)展資金的報告”，嘴勤就是多向領(lǐng)導(dǎo)訴苦，歸結(jié)起來就是爭項(xiàng)目，要資金，到各個部門去“化緣”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“跑部錢進(jìn)”，又造成了某種程度的拉關(guān)系、走后門，容易滋生權(quán)錢交易。
據(jù)記者了解，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加財政收入，“創(chuàng)收”方式很混亂，錢的來路也千奇百怪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為找錢甚至經(jīng)常還會做些違背情理的事。薛勇介紹，比如說社會撫養(yǎng)費(fèi)征收(實(shí)際就是超生罰款)，這部分錢要上交百分之六十五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能提留百分之三十五，“因?yàn)槿卞X，我們期望超生更多，罰款更多，就能提留得更多，計生局甚至也有這樣的想法。”
挪用或“結(jié)余”專項(xiàng)資金、通過各種合規(guī)和不合規(guī)甚至違法手段找錢，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常態(tài)。“上面其實(shí)也知道下面的情況，如果真的逗硬的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無法運(yùn)轉(zhuǎn)了。”該縣紀(jì)委一位干部表示，曾辦過不少因?yàn)榕灿脤ｍ?xiàng)資金的案子。“不過只要錢沒有揣進(jìn)個人腰包，睜只眼閉只眼就算了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況確實(shí)困難，而且復(fù)雜。”
2、鄉(xiāng)村發(fā)展投入的困局
要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，首先要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，道路、溝渠、水利、管道等等，無一不需要投入。“十幾年來，除了發(fā)達(dá)地區(qū)，幾千年來傳統(tǒng)的耕種方式并沒有根本改變。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施破敗、落后，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)不爭的事實(shí)。
李鄉(xiāng)長表示，從收支情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要拿錢來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益建設(shè)艱難無比。“如果必須要修建一個工程，上級撥下一定資金，鄉(xiāng)財政能拿出10多萬元配套資金就是極限了。”
據(jù)了解，稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己尚能進(jìn)行一些公共設(shè)施建設(shè)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身陷入困境，無力修建。潘明光舉了幾個數(shù)字：鄉(xiāng)上在稅費(fèi)改革前，全鄉(xiāng)一年的村提留款約為380萬元，可以有200多萬元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；取消農(nóng)業(yè)稅和村提留后，村級收入來自于轉(zhuǎn)移支付的不到100萬元，而這100萬元有一半多用于村干部工資，其余的勉強(qiáng)維持村上辦公經(jīng)費(fèi)。目前村上幾乎沒有一點(diǎn)可用于發(fā)展公益事業(yè)的資金。
現(xiàn)在鄉(xiāng)村建設(shè)基本上靠國家撥款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出一部分配套資金、村民籌資修建的方式。潘明光說，國家一般對通村水泥公路每公里補(bǔ)貼11萬元，但實(shí)際上一公里要花20多萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢配套，只能通過村民“一事一議”方式集資。如果一條村道受益的老百姓少，每個人需集資就多，當(dāng)每個村民集資在四五百元時就非常困難，“困難戶、外出打工戶、還有就是不交錢的村民，都籌不起來。”在這種情況下，實(shí)在收不起來只能作罷。
“而且現(xiàn)在不能輕易搞集資修這修那，如果是必須修建的民生工程，必須要通過‘一事一議’，而‘一事一議’的難度又在于一項(xiàng)工程總難以成為全體村民的一致利益，總難以達(dá)到絕大多數(shù)人通過，通不過就建不成，建不成群眾也有意見。”薛勇感嘆。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益建設(shè)極為匱乏，在記者走訪的不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，場鎮(zhèn)上缺少自來水設(shè)施、公交車站，甚至公廁都沒有。
距離薛勇所在鄉(xiāng)20公里的另一個鄉(xiāng)，有個新農(nóng)村示范點(diǎn)，集中了全縣之力搞發(fā)展。一個30多戶的示范點(diǎn)，投入了不下300萬元，縣上將該村的每段路都讓縣各部門承擔(dān)修建，算起來平均對1戶投入了10萬元。“這是集全縣之力發(fā)展一個村。該村每個月迎接數(shù)十次調(diào)研和參觀。有什么用？就圖上面領(lǐng)導(dǎo)看著有面子。看看我們鄉(xiāng)，就知道什么是‘舊農(nóng)村’了。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)存在集中資金搞一些政績工程、形象工程的問題。“沒有錢，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都想讓上級領(lǐng)導(dǎo)看到自己的成績，只能將有限的錢集中搞點(diǎn)看起來像樣的東西。”
目前，由于村上難以建成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)發(fā)展遲緩，鄉(xiāng)村幾乎沒有集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民增收路子很窄，很難。潘明光所在的鄉(xiāng)還有點(diǎn)養(yǎng)殖業(yè)，一般養(yǎng)鴨、雞、豬等，但都是小戶養(yǎng)殖，真正專業(yè)大戶全鄉(xiāng)也就那么兩三戶。“小戶養(yǎng)殖是很難的，抵不住市場風(fēng)險，養(yǎng)垮了的大有人在。”除此之外，都是外出務(wù)工，基本上沒有發(fā)展路子。
對于新農(nóng)村的建設(shè)，一位縣領(lǐng)導(dǎo)感嘆，現(xiàn)在，基本上都在搞工業(yè)興縣，沒有幾個搞農(nóng)業(yè)了。
為了增加農(nóng)民收入，國家的措施是惠農(nóng)補(bǔ)貼。潘明光介紹，農(nóng)民可以得到糧食直補(bǔ)，退耕還林補(bǔ)貼、棉花補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等，平均每人每年幾十元，根據(jù)地區(qū)不同有所差異。“這是個大好的政策，讓農(nóng)民得到實(shí)惠。”潘明光等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一致如此認(rèn)為。但是他們覺得該政策也有些不足。潘明光說，惠農(nóng)政策太平均，有地?zé)o地的都有，外出打工和務(wù)農(nóng)的都有，對刺激種田農(nóng)民的積極性不足。
3、杯水車薪的還債之路
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繞不開的話題，也是艱難財政的又一重壓。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹，稅費(fèi)改革前，為了完成交稅任務(wù)，常常自己掏錢墊支，甚至向銀行、信用社、當(dāng)時的基金會借貸。“由于想著是為農(nóng)民稅費(fèi)借貸，而稅費(fèi)是必須交的，所以借貸也不覺風(fēng)險。”而當(dāng)稅費(fèi)改革后，農(nóng)民不再交稅，同時禁止催收歷欠，配套的政策不完善，造成了稅費(fèi)“上清下不清”的后果，形成巨大債務(wù)。
除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有多種形式的債務(wù)。上世紀(jì)八九十年代，政府直接興辦企業(yè)或?yàn)槠髽I(yè)借款提供擔(dān)保情況較為普遍。企業(yè)借銀行貸款無力歸還的最后由財政“兜底”，歷史積欠，一直未能償還。此外，農(nóng)村道路、水利等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為造政績而修建的形象工程都促使政府向銀行借貸。面對上級各部門下達(dá)的各種任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)付各種評比達(dá)標(biāo)活動，不得不四處借債，都加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。
記者走訪的10余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，無一鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有負(fù)債，最多的1000多萬元，最少的200多萬元。在所有的欠債中，最難辦的是向村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、工程老板等借的私人欠款。“上級財政每年會撥付一點(diǎn)化債資金，但少得可憐，只有幾萬到十幾萬。除此之外，只能鄉(xiāng)上東拼西湊自己籌資，甚至將政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用暫時填補(bǔ)，寅吃卯糧。”潘明光所在鄉(xiāng)有400多萬元的債務(wù)，而每年只有能力還上三四十萬元，“利息都是幾十萬”。
這幾年來，債務(wù)問題始終困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“每次黨代會、人代會都會討論這個問題。但是靠無‘造血功能’的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還錢，根本不可能。”潘明光說，由于長期欠債，容易引發(fā)許多問題。“當(dāng)國家對農(nóng)民的各種直補(bǔ)如果要經(jīng)過村干部的手，他就可能截留，雖然這是違法的事，但他有‘你們?yōu)槭裁床贿€錢’的理由。”該縣紀(jì)委就查處過這樣的案子。“一旦截留的錢沒有入賬，造成財務(wù)混亂，也可能截留錢超過債務(wù)，這就損害了村民的利益。”而這個還得由政府來買單。即使村干部不做違規(guī)的事，由于債務(wù)長期拖欠，心里積怨，有時就把怨氣撒在稅費(fèi)改革前未交稅費(fèi)的村民身上，利用蓋章、開證明等機(jī)會，“為難村民，滋生矛盾。”
另外，長期欠債，導(dǎo)致政府公信力的喪失，“這對政府的信譽(yù)危害很大，再多的惠農(nóng)政策也不能彌補(bǔ)政府的過錯。”還有，稅費(fèi)改革前，支持政府工作，早早把稅費(fèi)交了的農(nóng)民，現(xiàn)在看來反而覺得吃虧了，有怨言；不交的反而得意了，反正現(xiàn)在也拿他們沒辦法，這助長了不良風(fēng)氣，引發(fā)鄉(xiāng)村關(guān)系不平衡。“一旦矛盾集中爆發(fā)，可能造成群體性事件，不可小看。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)突圍探析
鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是農(nóng)村工作的基礎(chǔ)。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“強(qiáng)大”，根本靠改革和投入。
1、要么收權(quán)收責(zé)，要么放權(quán)放利
走訪中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們一致認(rèn)為，市縣直屬部門把權(quán)力收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“求人辦事”的情況非常普遍。本來是上級指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助的工作變成了分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作，共同完成成了一句空話。“人人都可支配你，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際成了上級各部門的科室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠直接有權(quán)決定的事項(xiàng)很少。”采訪中記者發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟要管什么、怎么管，這一問題一直沒有明確的界定。
早有專家指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位，上級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系不清，責(zé)權(quán)利不相配套。水法、環(huán)保法、森林法、計劃生育條例等一系列法律法規(guī)，都把權(quán)力授予縣級以上地方人民政府主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有行政執(zhí)法權(quán)，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對具體工作時無所適從。如果要認(rèn)真執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)的決定和命令，又沒有一定的權(quán)力和手段；如果不認(rèn)真執(zhí)行，又是失職瀆職。
中國發(fā)展研究基金會的三農(nóng)專家趙樹凱曾分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級垂直部門的關(guān)系甚是復(fù)雜，這些垂直部門都是公共管理職能很強(qiáng)的部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依托這些部門，但是這些部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力制約。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為垂直管理是上級部門與基層政府爭奪利益，上劃的都是有權(quán)有錢的部門，留給基層的都是沒權(quán)沒錢的單位。“要說重要，維穩(wěn)工作很重要，信訪工作很重要，為什么不上劃垂直？”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨。專家表示，在目前“部門職能政府化，部門利益法律化”的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能已基本喪失，完全成了上級各職能部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
川東某縣的王庭筠縣長曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做過黨委書記，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)工作多年，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力也頗多困惑：要完成各種任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確實(shí)不得不違規(guī)甚至違法行使職能。但王庭筠認(rèn)為“這也不能簡單歸結(jié)為縣政府的錯。”比如“一票否決”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)施壓，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，“可是市上、省上給我們施壓啊，上面還有中央，做得不好我們也要扣分。”在沒有辦法的情況下，最終承受壓力的只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“這個局面要改，還得從上面改，從政策制定上改。從上到下都應(yīng)該反思可有可無、花樣繁多的達(dá)標(biāo)升級、檢查評比，真正將工作業(yè)績作為考核重點(diǎn)。少些形式上的檢查，少些‘一票否決’。”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力困境如何突圍？“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必有權(quán)”、“責(zé)權(quán)應(yīng)對等”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部異口同聲地表達(dá)。稅費(fèi)改革后，地方人民政府組織法中賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的7項(xiàng)職權(quán)，尤其是“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作”，已無法完全履行；按照科學(xué)發(fā)展觀要求，職權(quán)內(nèi)容也不夠完整，建議予以修改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還建議，上級部門難以長期駐站或下鄉(xiāng)監(jiān)管的，如計生、畜牧、民政等工作，應(yīng)將權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對于涉及執(zhí)法的工作，如國土、財政、工商、環(huán)保、公安等，上級部門要么全權(quán)管理，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；要么交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的職權(quán)。“如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不放心，可以進(jìn)行崗位培訓(xùn)，提升干部的執(zhí)法能力。”
更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，把工作重點(diǎn)放到社會管理和公共服務(wù)上來。王庭筠認(rèn)為，“該由上級職能部門管理的，絕不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘代辦’，只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘解放’出來，才能更好地轉(zhuǎn)變職能。”另一方面，如果確需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合協(xié)助或者代辦，在經(jīng)費(fèi)和財力上必須給予保障，“不能讓別人自帶干糧做事啊。”
對于什么問題都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)扛的狀況，川南某縣委副書記李越江認(rèn)為，這是政策導(dǎo)向有問題。“一切問題都讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決是不科學(xué)的，也是不人性的。從根源上來說是依法行政、依法管理的問題。”穩(wěn)定工作一定要提到依法治國的高度，什么事都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)“擺平”，不是依法行政；對鬧訪和纏訪一味“安撫”，是縱容不良風(fēng)氣，維穩(wěn)將越來越難。“實(shí)際上是將矛盾用錢‘捂’住，捂多了，遲早出問題。調(diào)整政策已迫在眉睫。”應(yīng)從各地實(shí)際出發(fā)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的任務(wù)和重點(diǎn)，嚴(yán)格控制和減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)。
2、加大財政投入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展根本
與權(quán)力一同失去的便是財力的喪失。有評論文章指出，“金庫上移，收入統(tǒng)管”，形成了一個“高度集權(quán)、以上擠下、一級挖一級”的財稅管理體制。上級財政包攬了國稅、地稅、工商管理、治安罰沒、國土資源使用費(fèi)等幾乎所有穩(wěn)定的大額稅源和行政收費(fèi)，保證了相對穩(wěn)定的上級財政。在實(shí)行年度財政預(yù)算時，又優(yōu)先考慮本級財政運(yùn)行和留出一定的調(diào)控財力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠分享的比例很小。
一位分管財政的副縣長從全國大范圍的角度分析：“至少縣鄉(xiāng)兩級政府過去主要依靠農(nóng)業(yè)稅來養(yǎng)活。農(nóng)業(yè)稅取消的進(jìn)程太快，地方準(zhǔn)備不足。雖然中央為此增加了專項(xiàng)撥款，但也只是彌補(bǔ)由此帶來的部分財政缺口，杯水車薪，仍然不能根本上解決縣鄉(xiāng)財政的實(shí)際困境。”
因?yàn)樨斦o力，政府便往往“不作為”。近日，新加坡國立大學(xué)東亞研究所副教授鄭永年指出，無數(shù)的跡象表明，中國很多縣(市)級以下的區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的無政府狀態(tài)，“這里的無政府當(dāng)然不是說沒有政府，而是說政府不能履行政府的功能，如提供安全和服務(wù)等公共產(chǎn)品……古人云，‘郡縣治，天下安’，如果縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于無政府狀態(tài)，那么整個政權(quán)就會發(fā)生危險。”
國家應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，增加惠農(nóng)補(bǔ)貼，以撥出一部分補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控或以轉(zhuǎn)移支付、給予專項(xiàng)資金的形式增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力。完善縣鄉(xiāng)財政體制，增強(qiáng)基層財政實(shí)力，建立健全鄉(xiāng)、村組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。實(shí)施“鄉(xiāng)財縣管”改革，不僅涉及對涉農(nóng)資金的監(jiān)管問題，還應(yīng)包括對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的到位問題。
王庭筠建議，在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入方面，還應(yīng)該在稅收方面進(jìn)行提成，多勞多得。“在城市化的進(jìn)程過程中，人、財、物都集中在城市，我們縣是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，但比鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是天壤之別。舉一個簡單例子，一段道路由縣政府和一鎮(zhèn)政府共同維護(hù)，我們這邊維護(hù)很好，他們那邊卻沒錢維護(hù)。”但王庭筠還指出，“縣上在某種程度上也屬于吃飯財政，真正財政實(shí)力強(qiáng)的在省上和中央，國家的經(jīng)濟(jì)更多地集中在大城市，要想真正改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌，光靠縣政府不行，還是要國家加大投入——這是唯一的出路。這種情況是工業(yè)真正大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)時才能實(shí)現(xiàn)。”
專家同時指出，必須建立較為穩(wěn)定的地方稅源，必須為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃分能確保基層穩(wěn)定發(fā)展的稅收，應(yīng)該考慮將適合基層政府征收的資源稅、財產(chǎn)稅和環(huán)境稅等留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或大部分分成。并且要加大轉(zhuǎn)移支付的力度，轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)保證的應(yīng)該是各地達(dá)到統(tǒng)一要求的最低基本公共服務(wù)水平。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)已經(jīng)危及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身無法在短時期內(nèi)化解，也非上級財政支持不可了。
目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)極為無力的情況下，干部們只能期望上級財政加大轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助力度，“總的來說還得靠國家的幫助，如同曾經(jīng)對于農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)債的化債方式。另外，應(yīng)該給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多處置權(quán)，盤活閑置資產(chǎn)，采取拍賣、租賃、置換、股份合作等多種形式，使閑置資產(chǎn)得到充分利用。”
李越江表示，具體操作上，還得有更多渠道化債，銀行也應(yīng)積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如停息、免除確實(shí)困難的縣鎮(zhèn)的部分債務(wù)等。“同時，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)。”李越江說，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，干幾年走人的情況廣泛存在。有的為搞形象工程，大舉借債修建，債務(wù)又留給下一屆，這應(yīng)該堅決制止。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格按照國家規(guī)定，堅持量力而行、盡力而為的原則，根據(jù)財力發(fā)展計劃，不得打赤字預(yù)算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下盲目搞建設(shè)項(xiàng)目。”
最終，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何“突圍”，還得看上級的破題勇氣與智慧。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廉政瞭望》2009年12期
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