對《關于延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定（草案）》的說明
——2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上
國土資源部部長 姜大明
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委托，現對《關于延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定（草案）》（以下簡稱草案）作說明。
根據2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》（以下簡稱《決定》），農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點期限將于2017年12月31日屆滿。為了進一步深入推進改革試點，更好地總結試點經驗，為法律修改打好基礎，國土資源部起草了延長試點授權期限的請示，報請國務院審議。國務院法制辦收到此件后，征求了中央改革辦、中央農辦、農業部、住房城鄉建設部等有關單位和全國人大常委會有關工作機構的意見，各有關單位均表示贊成延長改革試點期限。在此基礎上，國務院法制辦會同國土資源部對有關文件作了研究、修改，形成了草案。草案已經國務院同意。現說明如下：
一、試點工作開展情況和初步成效
兩年多來，根據黨中央、國務院統一部署，國土資源部等有關部門認真落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及《決定》要求，在地方各級黨委政府的密切配合下，積極開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點，各項工作平穩有序推進。
一是加強組織領導，健全工作機制。黨中央、國務院對農村土地制度改革高度重視，習近平總書記、李克強總理、張高麗副總理、汪洋副總理等中央領導同志多次在中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議等重要會議上，對農村土地制度改革作出一系列重要指示，提出明確要求。按照中央部署要求，國土資源部和試點地區省（區、市）、縣（市、區）兩級均成立了試點工作領導小組，試點縣（市、區）黨政主要負責同志將試點作為“一把手”工程來抓，為試點工作提供了堅強有力的組織保障。
二是強化頂層設計，完善制度體系。國土資源部、發展改革委、財政部、農業部、人民銀行、銀監會等部門出臺了《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》、《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》、《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》等配套制度。33個試點縣（市、區）累計出臺約500項具體制度措施，改革試點基本做到了有章可循。
三是加強指導和交流，統籌推進改革。國土資源部等有關部門多次到試點地區開展調研、督察，及時研究解決試點中出現的困難和問題，國土資源部還選派業務骨干到33個試點縣（市、區）掛職，直接參與和推動試點工作，暢通信息渠道，隨時掌握試點地區最新動態。各試點地區之間也不斷加強交流，總結經驗，相互借鑒，部分試點地區將三項改革試點與新農村建設、農民住房財產權抵押貸款試點、易地扶貧搬遷、水庫移民、農村危舊房改造等政策試點統籌推進，改革的制度效益得到初步體現。
四是鼓勵地方創新，發揮農民主體作用。試點地區在法律規定和中央精神框架內積極探索、大膽創新，強化允許試錯容錯的改革氛圍，為法律修改積累實踐經驗，并通過加強村民自治，增強村集體和村兩委的凝聚力，廣泛調動農民群眾參與集體資產管理、鄉村公共事務管理和土地制度改革的積極性、主動性，農民群眾的改革獲得感得到很大增強。
試點過程中，國土資源部認真落實中央關于農村土地制度改革的重大決策，相關部門大力支持、密切配合，地方各級黨委政府精心組織、周密部署，努力形成推進改革的合力，試點工作取得階段性成效，在盤活土地資源、增加農民收益、積累制度改革經驗等方面取得了積極進展。
第一，農村集體經營性建設用地入市改革效果初顯，已形成相對成熟的規則體系。試點地區按照“同權同價、流轉順暢、收益共享”的目標要求，圍繞“五探索”（探索入市主體、探索入市范圍和途徑、探索完善市場交易規則和服務監管制度、探索完善集體經營性建設用地使用權權能、探索建立集體建設用地入市土地增值收益分配機制）積極穩妥推進，形成了比較完整的試點工作制度和政策體系，社會接受程度較高。截至2017年9月，全國已有577宗集體經營性建設用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元，如浙江德清完成入市交易136宗，農民和農民集體獲得收益1.55億元，惠及農民9.1萬余人，為探索建立城鄉統一的建設用地市場、增加農民收益奠定了基礎。
第二，宅基地管理制度改革在保障農民取得宅基地、自愿有償退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了積極探索。試點地區對“一戶一宅”中的“戶”和每戶應當享用的“法定面積”進行界定，探索不同地區、不同發展階段農民戶有所居的多種實現形式；制定“一戶多宅”和超占面積有償使用收費標準，整合涉農資金，通過易地扶貧搬遷、集體內部有償調劑和流轉等方式，積極開展宅基地自愿有償退出試點，目前云南大理等15個宅基地管理制度改革試點縣（市、區）已退出宅基地約7.6萬戶，退出面積約6萬畝。此外，各試點地區按照《決定》要求，將存量農村宅基地審批權限下放到鄉級人民政府，并積極完善宅基地分配、有償使用和收益分配等方面的村民自治機制，引導試點地區制定宅基地管理村規民約，增強了集體凝聚力，提高了鄉村治理水平。
第三，農村土地征收制度改革中一些重點、難點、熱點問題開始破題。按照中央部署和《決定》中“按程序、分步驟審慎穩妥推進”的精神，河北定州、山東禹城、內蒙古和林格爾率先開展土地征收制度改革試點，2016年9月，中央進一步決定各試點地區對三項改革試點統籌推進。各試點地區圍繞縮小征地范圍、規范征地程序、完善合理規范多元保障機制、建立土地增值收益分配機制等任務，積極開展政策研究和實踐探索。試點地區以用地類型、用地主體、是否盈利及規劃管制等為依據，出臺了土地征收目錄；在征收前、征收中、征收后等環節，初步建立了民主協商、風險評估、糾紛調處、后續監管等程序；本著讓被征地農民“生活水平有提高，長遠生計有保障”的原則，提高了土地征收補償標準，完善了被征地農民住房、養老保險等補償辦法；積極探索土地增值收益在中央政府、地方政府、集體、農民之間的分配機制。截至2017年9月，河北定州等三個試點地區按新辦法實施征地共63宗、3.9萬畝，其他試點地區在土地征收制度改革上也開始進入操作階段。
二、延長試點期限的必要性
在農村土地制度改革三項試點工作穩步有序推進的同時，也存在一些需要通過進一步深化試點解決的問題，有必要延長試點授權期限。主要有以下考慮：
一是農村土地制度改革關系重大，需要在試點中進一步統一思想、凝聚共識。土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟社會發展和國家長治久安。從試點情況來看，社會各界對農村土地制度改革的大方向是認同的，有關部門和試點地區積極落實中央確定的改革方案，效果也比較顯著。同時，通過試點也反映出一些新問題，例如如何更好地協調農村土地制度改革與農村土地有效利用的關系，如何有效保障地方政府財政收入和項目建設效率等，這些問題目前尚未形成十分成熟的解決方案。延長試點期限，有利于在實踐中進一步統一思想，設計出更為科學的改革操作方案。
二是試點工作仍處于不斷探索、逐步完善的階段，改革的整體性、系統性、協同性和綜合效益顯化尚需時間。土地制度改革與單純的行政審批制度等改革不同，試點地區從制度設計、工作布置、實踐操作到效果反饋周期較長。延長試點期限，有利于推動三項改革深度融合，為全面評估試點得失、系統總結試點經驗打好基礎。
三、試點延期的期限
農村土地制度改革試點時間緊、任務重、要求高、責任大，綜合考慮試點地區實際工作情況以及土地管理法修訂工作進度，建議農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等三項改革試點期限延長1年至2018年12月31日。國務院將組織有關部門進一步加強組織領導、統籌協調、監督管理，繼續堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，按程序、分步驟審慎穩妥推進改革試點，確保試點封閉運行、風險可控，并在總結試點經驗的基礎上，按照立法程序做好土地管理法修訂工作。
草案和以上說明是否妥當，請審議。
中國鄉村發現網轉自：中國人大網 2017年11月4日
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