原標(biāo)題：中央深改組會議之后，“三塊地”改革試點(diǎn)透露未來信號
針對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的“三塊地”改革試點(diǎn)被延期一年后，未來一年的改革路線鮮有人去探討。
目前官方釋放的唯一信號是，11月20日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“中央深改組”）會議提出，要“拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍”。這是黨的十九大后中央深改組的第一次會議，其中“三農(nóng)”議題占近三分之一。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從國土資源部獲悉，中央深改組會議結(jié)束后，國土資源部規(guī)劃司已經(jīng)開始研究下一步宅基地改革的思路。根據(jù)中央深改組的表述，接下來的宅基地改革將有所調(diào)整。而中央深改組會議提出的“不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，也被業(yè)內(nèi)人士解讀為：宅基地改革有望引入更為市場化的機(jī)制。
國土資源部規(guī)劃司司長莊少勤11月24日接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者采訪時透露，關(guān)于20日深改組會議提出的“拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍”，國土部已經(jīng)決定將宅基地試點(diǎn)范圍拓展到33個試點(diǎn)地區(qū)。目前這份文件中央深改辦會議已經(jīng)審議過，很快就會公布。對于“三塊地”改革未來一年是否會市場化，莊少勤告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，“三塊地”改革堅(jiān)持三條底線，分別是土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。市場化是在這三條底線內(nèi)發(fā)揮作用，而不是全部。
改革系統(tǒng)化尚需時間
現(xiàn)行的“三塊地”試點(diǎn)改革依據(jù)，是2015年2月27日十二屆全國人大常委會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。
根據(jù)上述決定，在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫停實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中的6個條款，按照重大改革于法有據(jù)的原則推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。該授權(quán)的期限將于2017年12月31日屆滿。
2017年10月31日，國土資源部部長姜大明向全國人大常委會會議作說明：為了進(jìn)一步深入推進(jìn)改革試點(diǎn)，更好地總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為法律修改打好基礎(chǔ)，建議將三項(xiàng)改革試點(diǎn)期限延長1年至2018年12月31日。十二屆全國人大常委第三十次會議審議了相關(guān)決定。
姜大明還表示，農(nóng)村土地制度改革關(guān)系重大，從試點(diǎn)情況來看，有關(guān)部門和試點(diǎn)地區(qū)積極落實(shí)中央確定的改革方案，效果比較顯著。同時，通過試點(diǎn)也反映出一些新問題，這些問題目前尚未形成十分成熟的解決方案，有必要延長試點(diǎn)授權(quán)期限。
中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員陳明長期研究農(nóng)地改革。他告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，除了三項(xiàng)改革試點(diǎn)沒有打通外，延期更主要的原因是十八屆三中全會確定了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”目標(biāo)，但是目前“三塊地”改革，尤其是宅基地制度改革的市場化機(jī)制建設(shè)不明顯，改革成效打了折扣。
從官方公開的數(shù)據(jù)來看，實(shí)施將近兩年的三項(xiàng)改革試點(diǎn)已有成效。被認(rèn)為最難推進(jìn)的宅基地改革，也已經(jīng)在開展宅基地自愿有償退出試點(diǎn)。目前云南大理等15個宅基地管理制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已退出宅基地約7.6萬戶，退出面積約6萬畝，其他試點(diǎn)地區(qū)在土地征收制度改革上也開始進(jìn)入操作階段。
然而，國土部最初選定的33個試點(diǎn)地區(qū)中，征地制度改革試點(diǎn)有3個，集體建設(shè)經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地制度改革試點(diǎn)均為15個。直到2016年，三項(xiàng)改革試點(diǎn)才開始打通。
陳明告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，如果三項(xiàng)改革試點(diǎn)不打通，會帶來一些問題。例如，單純的征地改革難以調(diào)動地方政府積極性。一個明顯的邏輯是，征地規(guī)模縮小，建設(shè)用地供給就會減少，土地拉動型的地方經(jīng)濟(jì)難免受影響；這種情況下再增加補(bǔ)償?shù)脑挘忠嗵湾X。這兩個因素一疊加，地方政府也確實(shí)很難有積極性。“如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與征地制度改革同時進(jìn)行，就可以補(bǔ)償一部分由于征地改革造成的建設(shè)用地供應(yīng)減少，地方政府開展征地制度改革的內(nèi)生動力會更強(qiáng)。所以說這兩個改革聯(lián)系密切，單做一項(xiàng)的話，效果明顯下降。”陳明說。
國土部公開的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元。在征地制度改革中，河北定州、山東禹城、內(nèi)蒙古和林格爾率先開展土地征收制度改革試點(diǎn)。截至2017年9月，河北定州等三個試點(diǎn)地區(qū)按新辦法實(shí)施征地共63宗、3.9萬畝。
相對于征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革已經(jīng)擴(kuò)大到全部的33個試點(diǎn)地區(qū)，宅基地試點(diǎn)范圍一開始并未擴(kuò)大。
實(shí)際上，根據(jù)《土地管理法》的表述，宅基地屬于建設(shè)用地。但是，因?yàn)檎乇Ｕ限r(nóng)民基本居住的特殊性，國土部門采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度，宅基地的入市在政策上管控比較嚴(yán)格。
盡管“三塊地”改革已經(jīng)開始打通，但是形成系統(tǒng)化的成果還需要時間。國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華表示，試點(diǎn)也反映出一些新問題。延長試點(diǎn)期限，有利于在實(shí)踐中進(jìn)一步統(tǒng)一思想，設(shè)計(jì)出更為科學(xué)的改革操作方案。“改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益顯化尚需時間。”
市場化機(jī)制亟待建立
未來一年的改革如何運(yùn)作，是擺在改革設(shè)計(jì)者面前的問卷。按照姜大明在全國人大做的延期說明來看，國土資源部目前指明的問題是：如何更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地有效利用的關(guān)系，如何有效保障地方政府財(cái)政收入和項(xiàng)目建設(shè)效率等。“姜大明部長講話提到的‘提升土地利用效率’，我理解不是通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)，估計(jì)主要是在征地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，怎樣優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置方面的問題。”陳明認(rèn)為，未來一年的方向可能還是按照既定改革路線走。
陳明說，如果讓“三塊地”改革效果最大化、最有成效，應(yīng)該調(diào)整既有思路。因?yàn)槭藢萌腥珪ㄏ碌幕{(diào)是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但是中國的城市土地市場也不是完全市場，實(shí)際上沒有哪一個國家的土地市場會是完全市場。因?yàn)檫@個市場會受到很多法律制度、規(guī)劃和用途管制的制約，但是總體來講城市土地市場化程度高。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場，就需要提升農(nóng)村土地的市場化配置程度，但目前中國并沒有做到。這可能是目前“三塊地”改革中極端核心的問題。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，在這一輪如火如荼的中國土地改革進(jìn)程中，業(yè)界還有不同的聲音。如華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士夏柱智今年6月份撰文認(rèn)為，應(yīng)防止打通三項(xiàng)土地制度改革。堅(jiān)持征地制度和政府壟斷的一級建設(shè)用地市場制度，堅(jiān)持保障性的農(nóng)村宅基地制度。
這種觀點(diǎn)似乎能找到現(xiàn)實(shí)的土壤。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者采訪時說，他調(diào)研時發(fā)現(xiàn)宅基地改革中侵害農(nóng)民利益的做法很多。有些地方甚至出現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城后宅基地被強(qiáng)制收回的現(xiàn)象。
盡管存在不同的聲音，但陳明仍認(rèn)為，現(xiàn)行改革框架下改革的思路要調(diào)整，重點(diǎn)是瞄準(zhǔn)市場化機(jī)制的建立。具體實(shí)施角度來說，最基本的是在設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易平臺的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)一套合理的市場化機(jī)制。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，有一個設(shè)想是拆舊區(qū)和建新區(qū)形成一個產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體或者股份公司，通過和用地一方進(jìn)行市場協(xié)商，使得真正擁有存量建設(shè)用地的一方具有更多的長遠(yuǎn)收益。
著名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專家黨國英的一個觀點(diǎn)是，從全國尺度上考慮，首先要劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)內(nèi)外的改革要有不同的方案。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)，建設(shè)用地要減量化，保護(hù)區(qū)外部包括宅基地改革應(yīng)該逐步放開。
11月20日十九大后首次召開的中央深改組會議審議通過了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請示》，但這份請示并未公開。
新華社公開的關(guān)于“三塊地”改革的全部表述為：拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，已經(jīng)有了前期的實(shí)踐基礎(chǔ)，要嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
陳明說，之前的兩年多試點(diǎn)中，“三塊地”中宅基地的聲音最小，相對來說改革效果也最不明顯。宅基地改革不僅僅是加強(qiáng)審批管理、一戶多宅收費(fèi)，更要著眼于解決農(nóng)村宅基地利用的效率問題。
“深改組會議提出的‘不以買賣為出發(fā)點(diǎn)’是個風(fēng)險管控的概念，但是有需求方有供給方，客觀上會形成交易，并不意味著禁止。會不會有可能由原來同村的交易擴(kuò)大到縣域有農(nóng)村戶籍的供需方進(jìn)行交易？當(dāng)然這只是猜測。”陳明告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，中央深改組會議提出的拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，或許在傳遞一個更為市場化的信號。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 2017-11-25
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