核心觀點：
2018年宏觀經(jīng)濟下行壓力加大，在此背景下，市場對2019年的經(jīng)濟形勢預判更偏悲觀。若順應“以今年看明年”的邏輯，中國經(jīng)濟近幾年內將難有起色。通過對92年改革開放的總結分析，我們認為，改革取得根本性的成功在于，一方面通過“土改”激活內需，一方面通過“入世”激活外需。從經(jīng)濟增長的索洛模型，我們同樣可以得出，經(jīng)濟增長依靠生產(chǎn)要素的投入及全要素生產(chǎn)率的提升。在生產(chǎn)要素的投入中，我國目前在資本及勞動力的投入日趨飽和。在全要素生產(chǎn)率提升緩慢的前提下，土地這一生產(chǎn)要素的流轉激活將為經(jīng)濟增長再造活力。2018年12月23日，提請全國人大常委會審議的土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，對非農(nóng)業(yè)建設用地的使用等有關條款進行了修改，待兩法修訂完成后，將為集體經(jīng)營性建設用地入市掃清法律障礙。“三塊地”的流轉將大幅提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，進而擴大國內需求。這或許將成為2019年乃至未來十年中國經(jīng)濟的一大看點。
通過測算，宅基地制度改革帶來的宅基地轉讓，粗略估算將會帶來總計5萬億的收入增加。疊加集體經(jīng)營建設用地的收入增長，未來兩年農(nóng)民收入將有13萬億的擴張空間。相比與目前農(nóng)民人均1.4萬元的勞動性收入，土地改革帶來的財產(chǎn)性收入增長相當可觀，從而成為拉動消費的主要一極。
另外，為彌補地方政府土地出讓金的收入短缺。我們認為，一方面，可以向日韓臺等地區(qū)的“退地”制度借鑒，另一方面可以通過房產(chǎn)稅的開征進行相應的補償。
除了財稅制度之外，由于全國土地供需情況的差別較大，在東部沿海地區(qū)，建設用地需求緊俏，集體性建設用轉讓較為暢通。但是在中西部的廣大農(nóng)村，集體性建設用地到底有沒有市場，還是一個未知數(shù)。在這個問題上，“地票”跨省調劑制度向全國推廣或許是一個可能的選擇。
2018年宏觀經(jīng)濟下行壓力加大，在此背景下，市場對2019年的經(jīng)濟形勢預判更偏悲觀。若順應“以今年看明年”的邏輯，中國經(jīng)濟近幾年內將難有起色。2019年，在投資、出口目前難看到回暖跡象的情況下，我們認為“擴內需”應有超預期變化。通過傳統(tǒng)的需求理論我們知道，需求擴張無非依靠國民收入的增長與邊際消費傾向的提高。在國民收入增速基本同步與經(jīng)濟增長的前提下，通過再分配提高農(nóng)民的收入，進而提升邊際消費傾向，應是未來幾年擴內需的主要抓手。
通過對92年改革開放的總結分析，我們發(fā)現(xiàn)，改革取得根本性的成功在于，一方面通過“土改”激活內需，一方面通過“入世”激活外需。從經(jīng)濟增長的索洛模型，我們同樣可以得出，經(jīng)濟增長依靠生產(chǎn)要素的投入及全要素生產(chǎn)率的提升。在生產(chǎn)要素的投入中，我國目前在資本及勞動力的投入日趨飽和。在全要素生產(chǎn)率提升緩慢的前提下，土地這一生產(chǎn)要素的流轉激活將為經(jīng)濟增長再造活力。2018年12月23日，提請全國人大常委會審議的土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，對非農(nóng)業(yè)建設用地的使用等有關條款進行了修改，待兩法修訂完成后，將為集體經(jīng)營性建設用地入市掃清法律障礙。“三塊地”的流轉將大幅提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，進而擴大國內需求。這或許將成為2019年乃至未來十年中國經(jīng)濟的一大看點。
一、農(nóng)村土地制度變遷回顧
三大改造完成之前，中國是一個以土地私有制為主的社會。《土地改革法》規(guī)定，“承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利”，農(nóng)民在經(jīng)基層政府審核證明后，可以轉讓土地。在此土地制度下，土地征收自然要給予相應補償，1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》指出，“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，需給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農(nóng)民亦給以適當?shù)陌仓谩薄拇藖砜矗恋厮袡嗫梢韵鄬ψ杂傻慕灰祝恋氐木唧w用途亦無特殊規(guī)定，土地征收也只是政府和土地所有者兩者之間的一種交易，不過帶有一定的行政性意味而已。
隨著社會主義改造的進展，農(nóng)業(yè)合作化運動使得農(nóng)村普遍建立了合作社，農(nóng)民的土地也普遍入社，其土地所有權也隨之從農(nóng)民所有轉為合作社集體所有。在1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》里，農(nóng)民社員的宅基地還屬自己，不必入社，到1963年《中央關于各地對社員宅基地問題做一些補充規(guī)定的通知》里，已明確規(guī)定，“社員的宅基地……都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣”，農(nóng)民擁有的只是使用權。隨著所有權的變更，使用權也隨之變化。一般情況下，集體所有的土地，除宅基地外，都應用于農(nóng)業(yè)，而且具體如何使用，一般也是由集體和基層政府決定的。由于土地只是用于農(nóng)業(yè)，因此補償也就因此與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出掛鉤。1953年《國家建設征用土地辦法》里，規(guī)定對于被征用土地的補償費，“一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準”。并且明確了土地一經(jīng)征收，“凡征用之土地，產(chǎn)權屬于國家”，土地國有性質被明確確認。至于土地用途的轉變也隨之發(fā)生，但并無統(tǒng)一管理和規(guī)劃，使用權變更較為混亂。
改革開放之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制普及開來，但是實際上，農(nóng)民的權利仍然局限于使用權。1981年《國務院關于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》指出，“分配給社員的宅基地、自留地和承包的耕地，社員只有使用權，即不準出租、買賣和擅自轉讓”。1982年修訂的憲法進一步擴大了禁令，對于集體土地，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地”。
應當指出的是，在此時，仍沒有一個統(tǒng)一性的具有土地法性質的法律出現(xiàn)。早在十一屆三中全會上通過的《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》中就提出，“要盡快制定和頒布土地法”。但是，在法律制定過程中，出現(xiàn)了三個主要分歧，一是土地法是只局限于耕地還是所有土地，如果是后者，那么將涉及巨大的利益調整和法律修改，二是是否應當設立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地規(guī)劃管理機構，在此問題上城鄉(xiāng)利益沖突尖銳，三是是否應當設定土地建設指標長遠規(guī)劃，此種指標和規(guī)劃有沒有可行性？
由于三個分歧，導致了土地法制定過程緩慢，直到1986年3月，農(nóng)林牧漁部才將《中華人民共和國土地法（草案）》提交全國人大常委會審議。由于法案內容主要涉及的是土地管理的行政方面，因此被更名為《土地管理法》。86年《土地管理法》規(guī)定土地的使用主要是通過無償?shù)挠媱潉潛軐崿F(xiàn)的，基本上禁止土地使用權轉讓流通，因此在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，顯得不適應。
由此，1988年全國人大第一次修訂了《土地管理法》，規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”，并且“國家實行國有土地的有償使用制度”，轉讓事宜實行各級限額審批。從此，土地開始作為一種生產(chǎn)要素進入了市場，并且?guī)恿说V山、林地、海域等的使用權轉讓制度的突破。
88年《土地管理法》打開了土地轉讓的大門，但是隨之而來的是土地的過度占用，農(nóng)民失地，耕地亂占成為新的問題。1997年，新一輪的修訂開始了，1998年6月九屆全國人大常委會第三次會議通過了修改后的《土地管理法》。此次修訂的最核心問題就是建立起土地用途管制制度，“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格控制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。從此，農(nóng)業(yè)用地和建設用地之間形成了嚴格的界限，其使用用途的轉變，更需要省部級甚至國家級審批，征地權限從而不斷上收。
1998年《土地管理法》嚴格了不同用途的土地之間的區(qū)別和轉化審批。這帶來的一個后果就是土地征收的必要性大大增加，如果沒有土地征收這一環(huán)節(jié)，集體所有的農(nóng)業(yè)用地，是不可能被用于也不可能被轉為建設用地的。因為該法明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”，從而將集體所有的土地用途限制為農(nóng)業(yè)用地。那么自然，建設用地也就不能是集體所有的土地。在中國只有國有和集體兩種土地所有制的情況下，建設用地不是集體所有土地那么就只能是國有土地，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這也就是說，《土地管理法》經(jīng)此次修訂后，就正式建立起了土地使用用途和所有權之間的對應關系，也即集體土地只能是農(nóng)業(yè)用地，建設用地只能是國有土地。而要想把集體所有的農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地，也就非轉變土地所有權不可，“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地……建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)”。
伴隨著城市化和工業(yè)化的進程，建設用地需求日增，征地日益頻繁，由征地補償引發(fā)的矛盾和沖突也日漸增多，而這正是98年《土地管理法》相對薄弱的部分。2004年，十屆全國人大第十一次會議第三次修改了《土地管理法》，核心在于將“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，增加為“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償”，從而進一步完善土地征收補償制度。
土地征收補償整體來看是不斷上升的，但整體上一直都是以土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出為基礎的，1953年《國家建設征用土地辦法》規(guī)定的是年產(chǎn)量的三至五倍，1982年《國家建設征用土地條例》增加到最高十倍，1998年《土地管理法》增加到最高三十倍。
此外，值得注意的是宅基地制度。1989年國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》里指出，非農(nóng)村集體成員也可以購買農(nóng)村房屋，只不過出售的房屋所占土地所有權同時轉歸國有。但隨著耕地保護制度的日益嚴格，1990年《國務院批轉國家土地管理局<關于加強農(nóng)村宅基地管理工作的請示>的通知》明確強調，“對非農(nóng)業(yè)戶口的，不批準宅基用地”，此后此項禁令日益強化，最終是宅基地僅限于農(nóng)村集體成員這一“農(nóng)村村民”，城鎮(zhèn)人口無法再取得宅基地。
雖然各種法律規(guī)章制度一直嚴禁集體用地轉讓，但是事實上的土地轉讓市場一直存在著。1982年，上海、嘉定、寶山、川沙四個縣區(qū)非法轉讓土地約9262畝，1994年上海郊區(qū)十個縣區(qū)共有8430畝土地、2037起案件涉嫌非法轉讓。在這種屢禁不止的情況下，集體建設用地入市開始進行探索，1996年開始蘇州、湖州、蕪湖、廣東先后被列入試點，探索集體建設用地入市制度。但是隨著開發(fā)區(qū)熱在全國的蔓延，集體建設用地入市試點最終被擱置，事實上停止了。
二、本次土地制度改革的焦點
本次土地制度改革的焦點，在于《土地管理法》的修訂。12月23日，《土地管理法》的修訂草案提交全國人大常委會審議，從草案來看，主要修改的焦點聚集在“三塊地”，即“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革”三個方面。具體來講，土地的使用實際上有三個環(huán)節(jié)，第一個是所有權，即“土地性質”，第二個是使用權，即“土地用途”，第三個是連接所有權與使用權的環(huán)節(jié)——土地征收。
農(nóng)村土地征收的特點，就是所有權和使用權同時改變。屬于使用權范疇的農(nóng)地想要轉為非農(nóng)用，必須伴隨著所有權上的集體所有轉為國有，這一雙重轉變實際上就是“征收”環(huán)節(jié)的本質。
而正是在這一征收過程中，帶來收益的是使用用途的變化，因為同樣的土地配置在農(nóng)業(yè)和工業(yè)、鄉(xiāng)村和城市之間，帶來的效益是大不相同的。而享受收益的主體——土地所有者卻變化了，因而收益的產(chǎn)生和收益的享受兩者之間產(chǎn)生了背離，也產(chǎn)生了土地征收之中的大量矛盾。正是征收這一過程，使得政府在土地使用的過程中占據(jù)了主導性的地位，獲得了大量的收益分配，土地的所有者——農(nóng)村，則處于相對弱勢的地位。
而改革的方向，在于把捆綁起來的所有權與使用權變更拆開，在不變更所有權的前提下，變更使用權。由于此種轉變，“土地征收”這一環(huán)節(jié)也就不再是必要環(huán)節(jié)，土地征收因而就縮小了范圍。也因此農(nóng)村和農(nóng)民，就可以更多的從城市化和工業(yè)化引起的土地使用權的變更中獲取收益。
1、非農(nóng)建設用地不再必須國有
現(xiàn)行《土地管理法》最近一次修改是在2004年，自此未再進行修改。近來，隨著城市化和工業(yè)化的進程，對于建設用地的需求以及其征用賠償?shù)纫幌盗泄芾磙k法，社會給予了越來越大的關注。2018年12月23日，最新一版的《土地管理法》修正草案被提交給全國人大常委會審議，標志著《土地管理法》修改已經(jīng)進入正式程序，或在不久就會通過審議，并提交全國人大審議表決。
法案里最主要的修改就在于，在不變更所有權的前提下，變更使用權，主要集中在集體經(jīng)營性建設用地入市這“一塊地”上，具體修改有，第一，刪去現(xiàn)行《土地管理法》中關于從事非農(nóng)建設使用土地的，必須使用國有建設用地，或者征為國有建設用地的有關規(guī)定；第二，對土地利用總體規(guī)劃確定為商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營性用途、并依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位和個人使用；第三，現(xiàn)行《房地產(chǎn)管理法》中關于城市規(guī)劃區(qū)內的集體土地必須先征為國有建設用地才能出讓的規(guī)定，增加一句“法律另有規(guī)定的除外”以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙。
從具體修改可以看出，其核心思想就是在不改變農(nóng)業(yè)用地的集體所有這一性質的前提下，將農(nóng)業(yè)用地轉為非農(nóng)業(yè)用地，既然如此，自然就繞過了“土地征收”這一關，使得“集體經(jīng)營性建設用地入市”成為可能。
2、下放宅基地審批權，探索宅基地自愿退出機制
除了用于農(nóng)業(yè)的耕地，農(nóng)村還存在用于建設住宅的土地——宅基地。與“集體經(jīng)營性建設用地入市”相似，宅基地改革的方向也是在不變更土地性質的情況下變更土地用途。
當前，宅基地是一種農(nóng)村集體成員的用于解決住房需求的土地，因而是集體性質的，只不過使用權分配給個人。宅基地無論是進還是退，甚至于入市流通，關鍵就在于宅基地使用者無所有權，因而需實現(xiàn)所有權和使用權的同時變更。所以，當前進行的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”就是在探索如何實現(xiàn)在所有權不變更的情況下變更使用權。
此次法案修改，明確下放宅基地審批權，規(guī)定農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準，但涉及占用農(nóng)用地的，應當依法辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)，并且還在宅基地退出這一問題上做了探索，原則規(guī)定鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。
這樣，宅基地使用權的變更就更加便利和靈活了，“進”，審批權下放了；“退”，農(nóng)民可以自愿退出了。
3、縮小土地征收范圍，完善土地征收補償機制
伴隨著土地使用權變更程度的更加便利，土地征收范圍自然就縮小了。原本政府土地征收就是為了解決土地使用權變更這一難題的，如果土地使用用途變更可以與所有權變更脫鉤，那么自然也就不需要進行土地征收了。
在具體的征收程序上，土地征收帶來的利益如何分配也是焦點，這集中于土地征收的補償。現(xiàn)行土地管理法第47條規(guī)定，征收土地按照被征地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。而修改后的草案明確了公平補償?shù)幕驹瓌t，刪除了按照被征收土地的原用途給予補償和30倍補償上限的內容，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應當給予公平補償。并且，草案明確規(guī)定，征地必須按照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序。補償資金不落實的，不得批準和實施征地。
另外，一次性的貨幣補償，難以讓農(nóng)民融入城市，土地城市化了，農(nóng)民卻被排斥在城市之外。因此，除了一次性貨幣補償，可以將土地作價入股，收入定期的股利補貼。且此次還引入了社會保障機制作為長遠的補償，以免發(fā)生一夜暴富之后一夜返貧的現(xiàn)象，而是讓農(nóng)民能夠在城市中有自己的一席之地。據(jù)國務院法制辦稱，在社會保障方面，給就業(yè)困難的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員在就業(yè)指導、技能培訓和就業(yè)介紹等方面的優(yōu)惠政策；在補償資金中增加社保補貼資金，記入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶，使他們享受更高水平的養(yǎng)老保障。
三、土地改革是改革開放的關鍵起點
回顧92年的改革開放，財稅、企業(yè)、金融等的改革更多是配套改革措施，并未激發(fā)經(jīng)濟的根本動力。八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的民營經(jīng)濟在興起的同時，對原有的經(jīng)濟模式產(chǎn)生了巨大的沖擊。為了應對此種沖擊，在90年代初，財稅體制改革被首先付諸實踐，以為中央政府提供應對沖擊的能力和資源。而隨著以分稅制為核心的財稅體制變革，地方政府的財力被上收，其為轄地企業(yè)在稅收和政策等方面提供支持和保護的能力在下降。同財政緊密相關的地方企業(yè)因之而變，困境日益顯露，最典型的就是90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的沒落，這一沒落重要原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低一級的基層政府，其財權被上收的最多，對企業(yè)的支持能力衰弱的最大，從而也就預示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落。不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，企業(yè)普遍地由于地方財權的上收和約束趨緊而相當程度上失去了財政支持和政策保護，企業(yè)的困境凸顯，使得企業(yè)改革提上了日程。上世紀90年代后期，十五大后，企業(yè)改革成為了改革的主線，企業(yè)改革脫困必然需要資金，而資金的來源只能是金融系統(tǒng)。企業(yè)解決債務問題為了籌集資金，金融實施了包括債轉股、壞賬核銷、上市融資等多種措施，在使得企業(yè)改革不斷推進的同時，卻又擴大了金融體系的隱患。因此在21世紀初，商業(yè)銀行的重組改制和金融市場的整頓繼之而起，先是2001年股市黑幕的整肅，然后是從2003年開始的以四大行改制上市為代表的金融系統(tǒng)改革，力圖減少壞賬對于金融體系的拖累——而壞賬正是企業(yè)改革這前一環(huán)節(jié)的一個不得已的副產(chǎn)品。就這樣，金融改革成為了民營——財稅——企業(yè)——金融這一環(huán)環(huán)相扣的最后一環(huán)。
可以看出，這一連串的改革存在著由此及彼的因果相繼的性質，前一個改革的成就和問題并存，為了解決問題，新的改革被引入，卻又帶來了新的問題。
而作為經(jīng)濟最初源動力的，卻并不是這一系列改革。經(jīng)濟發(fā)展的動力，在供給端來自于技術進步。在需求端上，依靠著內需和外需。在經(jīng)濟陷入疲弱之時，新的經(jīng)濟增長點的顯露顯得尤為重要。在技術進步無法快速成行的情況下，擴大內需和外需，可以作為經(jīng)濟新一輪增長的第一波動力，同時也是改革推進的起點。
在改革開放之初，正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制這一農(nóng)業(yè)改革的成功帶來了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)剩余的增加提高了農(nóng)民的消費力，在那個財富相對匱乏而且收入平均程度較高的年代，消費傾向相對較高，收入的提高被相當程度上轉化為需求的提高。在農(nóng)村內需擴大這一需求端擴張的觸動下，更多的計劃之外的產(chǎn)品需求被創(chuàng)造出來，從而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始發(fā)展起來。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃，最終帶動了一個廣泛的商品經(jīng)濟體系的發(fā)育，形成了從農(nóng)村到城市、從需求到供給的傳導過程。伴隨于此的是對外開放的外需擴大進程，隨著中國和世界經(jīng)濟聯(lián)系的不斷加深，尤其是中國加入WTO，使得外需迅速的擴大，成為了中國經(jīng)濟在21世紀高速增長的又一個需求端支撐點。
在當前中國，經(jīng)濟似乎陷入增長放緩的局面，技術進步誠然必須，然而技術進步的不可控性和長時間研發(fā)投入的特性，暗示著擴大需求可能是一個較好的選擇。而在以投資拉動經(jīng)濟增長的效果越來越差，擴大外需面臨著世界貿易保護主義的高漲之時，以提高收入、增加消費為核心的內需擴張可能是更合意的政策取向。在這個意義上，農(nóng)村土地的新一輪改革，集體用地入市、征收政策的進一步完善、宅基地制度改革，將使得農(nóng)民能從城市化和工業(yè)化帶來的土地用途變更中獲取更多的收益，從而提高農(nóng)民的收入和消費能力，這也意味著需求端的擴張。這種需求不僅僅是量的擴大，而且隨著農(nóng)民向市民的轉化，其需求也存在著升級的趨向，從而在質和量兩方面帶動經(jīng)濟從瓶頸期突破。
事實上，這不僅僅是我國改革開放的經(jīng)驗，也是后發(fā)國家的一個典型情況。日本池田內閣在60年代制定了《國民收入倍增計劃》，力圖在十年之內使得國民收入翻番。日本政府通過提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格等方式使工業(yè)發(fā)展的剩余更多的流向農(nóng)民，1968年大米收購價格被抬高至國際市場的3倍左右。同時不斷提高工人的最低工資，工資水平從1961年到1970年增長了170%，并積極地擴大消費信貸，1970年消費信貸是1965年的1500%之多。種種措施有力的提高了居民收入，縮小了收入差距，刺激了居民消費，1960-1970年間，人均消費支出年增長16%，位居發(fā)達國家之首，是美國的2.4倍，德國的1.4倍。而消費的增長有力的帶動了經(jīng)濟整體的發(fā)展，使得日本從60年代之初的紡織、鋼鐵的形態(tài)發(fā)展到70年代汽車、造船等高端制造業(yè)。
四、土地改革或將釋放巨大消費潛力
為了更加直觀具體的反映此次土地改革對于擴大內需的作用，我們做了簡單的測算。
釋放消費潛力主要分兩部分，一部分是集體性建設用地直接入市之后，原來歸于政府的那部分土地出讓金將全部歸農(nóng)民所有；另一部分是在宅基地可退出的情況下，進城農(nóng)民將從農(nóng)村宅基地轉讓中獲得收入。
集體性建設用地在現(xiàn)行制度下，將被政府征收之后再行轉讓，在這個過程中，約有50%的土地出讓金被用于補償，而剩余的出讓金主要用于土地開發(fā)和城市建設等基建項目，也就是說，在集體性建設用地直接入市之后，農(nóng)民從中獲得土地出讓的一半收入。
由于考慮到各地地價的不同，我們進行了分省加權統(tǒng)計，由此需要各省的農(nóng)用地轉為建設用地的價格和數(shù)量。我們分省進行了建設用地招拍掛轉讓平均價格統(tǒng)計作為各省的平均價格。在數(shù)量上，僅有的城市建設農(nóng)用地征用數(shù)據(jù)是全國性的，但是缺乏省級數(shù)據(jù)，因此我們根據(jù)各省建設用地審批的面積占全國建設用地審批面積的比重，估測了各省的農(nóng)用地征用面積。原因在于，農(nóng)用地征用規(guī)模和建設用地審批面積整體上保持走勢一致，而且在建設用地審批面積中，農(nóng)用地轉用面積也就是農(nóng)地征用面積相對穩(wěn)定，因此，采取這種估算是可行的。
估算結果表明農(nóng)地征用的土地出讓費用呈增加的趨勢，由于缺乏最新的土地價格，我們采取了不同的價格增長率假設來估算2018年的規(guī)模。而從面積來看，近十年來征用面積最高不到2200平方公里，最低也超過了1400平方公里，所以取其平均值1800平方公里。結果顯示，2018年農(nóng)地征用的土地出讓金約為6.5萬億-8萬億，在現(xiàn)行體制下，約僅有50%被補償給農(nóng)民，而在集體性建設用地入市的情況下，另外50%也將歸屬農(nóng)民所有，這意味著即使不計入農(nóng)地征用的增長、不計入土地的未來溢價，農(nóng)民群體每年將會增加3.7-4萬億的收入，成為內需擴大的強大動力。
需要注意的是，我們這里是假設政府征用的所有土地都被出讓之后的收入，因而超過了今年約5.4萬億的土地出讓收入。在考慮到地方政府并不會把所有征用的土地都出讓這一現(xiàn)實情況下，這一超出并不形成矛盾，可以看作2018年農(nóng)民因為建設用地制度改革而帶來的增收的區(qū)間上限值。
在宅基地制度改革方面，2016年農(nóng)村人均建筑面積33.56平方米，而平均每平方米建設投入約為950元，那么每位農(nóng)民在住宅建設也就是宅基地上約投入3.2萬元。考慮到再轉讓時會產(chǎn)生的溢價，將會更高。因為在轉讓之時，不僅僅要補償?shù)厣辖ㄔO成本，而且宅基地本身作為土地的價格也必須考慮到。因此，3.2萬元的地上建筑成本僅可看作是補償下限。2016年每平米建設用地的出讓價格約為1800元，以此最近5年的增長率推算，2018年每平米出讓價格約為2300元。這樣來看，由于出讓價格中已經(jīng)包含了對于農(nóng)民地上建筑和土地二者的總價值，因此考慮到土地價值，單位農(nóng)民的宅基地的價值約為7.7萬元。依據(jù)規(guī)劃，2016-2020年將完成一億農(nóng)民落戶、定居城市，近日又出臺了關于督察《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。從農(nóng)村人口數(shù)推算，目前完成落戶約4000萬。未來兩年理論上將有6000萬農(nóng)民進城落戶。由此，宅基地制度改革帶來的宅基地轉讓，粗略估算將會帶來總計5萬億的收入增加。疊加集體經(jīng)營建設用地的收入增長，未來兩年農(nóng)民收入將有13萬億的擴張空間。相比與目前農(nóng)民人均1.4萬元的勞動性收入，土地改革帶來的財產(chǎn)性收入增長相當可觀，從而成為拉動消費的主要一極。
五、土地改革還需其他措施配套
需要注意的是，雖然政府在土地出讓的過程中拿走了約50%的出讓金，但這部分出讓金絕大部分投向了基礎設施建設。如果集體建設用地直接入市，地方政府將缺少一部分收入來源，進而無力支撐相應的基建開支。在土地出讓金減少以及地方隱性債務分部處置的情況下，為地方政府彌補土地出讓金的收入短缺，尋找新的資金來源是極為現(xiàn)實的問題。
我們認為，一方面，可以向日韓臺等地區(qū)的“退地”制度借鑒，另一方面可以通過房產(chǎn)稅的開征進行相應的補償。
在東亞地區(qū)，在征地過程中普遍采用“退地”制度，具體來講，就是在土地在轉讓過程中，土地所有者要將20-35%不等的土地面積所有權轉讓給地方政府。這樣在土地出讓之后，土地所有者得到絕大部分轉讓收入，地方政府則獲得另外一部分，該部分收入主要用于在轉讓的土地上進行基礎設施建設。這實際上是強制土地所有者進行基建投入，以避免貧民窟式的建筑群出現(xiàn)。而基礎設施改良之后，雖然原土地所有者的土地被“退”掉了一部分，但是基建完善卻又使得土地增值，所有者往往反而受益。這種方式，或可資借鑒。
另一種更現(xiàn)實的方法，或許是來自同樣處于立法進程的房地產(chǎn)稅。通過征收房地產(chǎn)稅，政府可以彌補因為集體性建設用地入市所造成的出讓金收入減少。這實際上是把基礎設施建設的負擔從土地所有者身上，轉移到土地使用者身上。從這個意義來說，更加符合誰使用誰受益，誰受益誰負擔的稅收“受益性原則”。
總之，土地改革將部分政府收入轉讓給農(nóng)民，在擴大消費的同時，也使得政府收入下降。而在城市發(fā)展和工業(yè)進步的過程中，軟硬基礎設施都是不可或缺的，這就使得政府必須有相應的籌集基建資金的渠道。“退地”制度和房地產(chǎn)稅開征，可能是未來必然的選擇。
除了財稅制度之外，由于全國土地供需情況的差別較大，在東部沿海地區(qū)，建設用地需求緊俏，集體性建設用轉讓較為暢通。但是在中西部的廣大農(nóng)村，集體性建設用地到底有沒有市場，還是一個未知數(shù)。在這個問題上，“地票”制度向全國推廣或許是一個可能的選擇。
2018年3月26日，國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法的通知》，該通知公布了以下兩項新規(guī)：《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》。總的來說，就是貧困地區(qū)多余的建設用地指標可以有償轉讓給幫扶該地區(qū)的省份。即發(fā)源于重慶的用于省內建設用地指標調劑的“地票制度”開始進入到跨省階段。
當前，地票跨省調劑還是和脫貧攻堅結合在一起的。貧困地區(qū)建設用地指標用不完，可以轉讓給幫扶脫貧的其他省份，這樣東部省份得到了緊俏的建設用地指標，貧困地區(qū)籌集了寶貴的脫貧資金。
未來地票制度可能和經(jīng)營性建設用地入市這一改革結合起來，使得內陸廣大農(nóng)村的建設用地指標可以跨省流通。這樣就突破了內陸地區(qū)建設用地需求不旺的約束，也擴張了中東部城市地區(qū)建設用地指標的供給，更好的以市場化手段調節(jié)土地市場，進而使中西部地區(qū)農(nóng)民同等受益。
2018年是農(nóng)地確權的收官之年，土地確權的完成掃清了農(nóng)地流轉的一大障礙，保障了農(nóng)地的物權以及流轉土地這一資產(chǎn)的收益權。同時土地確權同樣賦予了農(nóng)地可作抵押貸款的屬性。農(nóng)地供需兩面的通道正逐步暢通。由此，可以預期2019年是盤活土地要素，增加農(nóng)民收入，進而帶動內需增長的開局之年。值得我們給予更大的關注。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：肖立晟宏觀經(jīng)濟評論 頭條號
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