摘 要：現階段, 農村“三塊地”改革存在缺乏整體統籌、征地改革動力不強、集體經營性建設用地改革范疇有限、增值收益分配缺乏科學依據、宅基地改革認知矛盾凸顯等諸多問題。深化農村“三塊地”改革, 應明確“為誰改革”“為何改革”“如何改革”等基本要義, 明確其目標是兼顧“公平與效率”, 本質是調整“權利與利益”, 前提是匹配“供給與需求”, 路徑是融合“管治與市場”。深化農村“三塊地”改革, 應充分堅持“一個根本、一個核心”, 兼顧“二元關系、二維目標”, 探索“三權分置、三地范疇”, 統籌“四條底線、四地改革”。
當前, 中國特色社會主義進入了新時代, 社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。習近平新時代中國特色社會主義思想中的“八個明確”“十四個堅持”, 深入闡釋了新時代改革發展的新問題、新目標和新要求, 深刻表明了當前全面深化改革已然進入新階段, 將進一步觸及深層次利益格局的調整和制度體系的變革。黨的十九大報告提出要“深化農村土地制度改革”, 意味著要進一步明晰農村土地產權定位、保障收益分配公平合理、顯化農民土地財產權利、提升農村土地利用質量, 以滿足鄉村振興戰略的發展需要, 為解決我國社會主要矛盾提供支撐。然而, 農村土地制度作為改革“四梁八柱”中的基礎和關鍵所在, 涉及對象千絲萬縷、牽涉利益錯綜復雜, 改革方向莫衷一是[1-2], 面臨著較大的改革風險和挑戰。
《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》在中央全面深化改革領導小組第七次會議上得到審議, 并于2015年1月由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發。2015年2月27日, 十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣 (市、區) 行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定 (草案) 》的議案, 允許北京市大興區、天津市薊縣等33個試點縣級行政區域暫時調整實施土地管理法等關于集體建設用地使用權不得出讓等規定, 允許農村集體經營性建設用地入市, 同時提高被征地農民分享土地增值收益的比例, 對宅基地實行自愿有償的退出、轉讓機制。這標志著我國農村土地制度改革正式進入了試點階段, 拉開了農村土地權利從限權到有序賦權, 土地資產從沉睡到穩步盤活, 土地政策從限制到逐步放開的改革大幕。2017年11月4日, 十二屆全國人大常委會第三十次會議通過決定, 北京市大興區等33個農村土地制度改革試點單位, 農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點 (以下簡稱“三塊地”改革試點) 期限延長一年至2018年12月31日 (1) , 意味著盡管3年來試點工作已然取得一定成效, 但“三塊地”改革的整體性、系統性和協同性仍然不足, 綜合效益顯化尚需時日[3], 亟待進行更加務實和深入的探索研究[4]。因此, 這里剖析當前深化“三塊地”改革存在的問題, 深入分析統籌推進“三塊地”改革的基本要義, 探討深化“三塊地”改革的本質與方向, 并提出相應建議, 以期為促進“三塊地”改革深化提供參考。
一、相關文獻綜述
多年來, 農村土地制度中的諸多問題受到學者們的廣泛關注, 普遍認為當前農村土地產權主體不盡清晰、農村土地權能不盡完整、農村土地市場機制相對缺位[5], 土地資源配置和利用效率相對偏低, 資源緊缺、閑置浪費和粗放無序等問題并存[6]。由于不同類型農村土地 (承包地、宅基地、集體經營性建設用地) 按不同準入規則進入市場[7], 宅基地與集體經營性建設用地的流轉受到較大限制, 其資產和資本屬性尤為不足, 而作為當前集體土地主要入市途徑的征地制度, 在滿足國家經濟社會發展需要、促進經濟增長的同時, 也存在征地范圍模糊、征地程序不規范、征地補償標準不合理等缺陷, 導致農民土地權益流失較為嚴重[8]。由此可見, 當前農村土地制度已然不能滿足時代訴求, 深化農村土地制度改革任重道遠[9]。
近年來, 農村土地制度改革的呼聲強烈[10], 眾多學者對征地制度改革、集體建設用地流轉、宅基地流轉、農地“三權分置”、城鄉統一建設用地市場等諸多方面展開了研究, 但多集中在某“一塊地”的單獨改革突破探索。在征地制度改革方面, 往往認為其改革關鍵在于明確界定公共利益、提高補償標準、完善補償機制、提升征地程序的公開性和民主性、建立健全司法救濟制度, 在規范政府公權力的同時充分保護農民的合理權利[11-13]。在集體建設用地流轉方面, 允許農村集體建設用地直接進入市場已然形成一定程度上的共識, 認為其不僅可以賦予并顯化農民的土地財產權益, 而且有助于撫平城市土地和農村土地之間“同地不同權”的鴻溝, 促進城鄉資源要素的雙向流動、互補, 推動城鄉一體化發展[14-15]。然而, 允許集體建設用地直接流轉也潛藏著加速農地非農化、提升城鎮化成本、利益分配不均等風險[16], 因而急需明確農村集體建設用地流轉的政策邊界, 構建合理的集體建設用地收益分配機制, 完善產權、規劃、市場、法律等配套保障機制[17-18]。盡管關于農村宅基地流轉的必要性問題, 學術界仍然存在分歧, 但對于農村宅基地流轉政策的評判標準已然達成一定程度上的共識, 普遍認為不應局限于單純的效率層次, 還應關注宅基地所承載的文化價值和社會保障功能。盡管諸多研究往往只關注農村土地制度改革中的某“一塊地”改革, 但是其共性的認知是農村土地制度改革應當審慎穩步推進, 其步伐應該與經濟成長階段、產業升級、城市提供穩定就業機會程度等相適應, 不可操之過急。
除“一塊地”改革的單獨研究外, 學者們也關注了“兩塊地”“三塊地”的聯動改革。其中, 征地制度改革與農村集體建設用地流轉具有顯著的聯動關系, 征地制度范圍直接決定著農村集體建設用地流轉的政策邊界, 而集體非農建設用地流轉制度試點可以為農民提供制度選擇的機會, 倒逼政府主動規范完善征地制度, 同時集體建設用地市場所形成的產權價格也可以為完善征地補償標準提供參照。因此, 縮小征地范圍與擴大集體建設用地入市并舉, 被認為是平穩改革現行國家征地體制、推進城鄉土地統籌配置的可行選擇, 也是告別以地謀發展的關鍵舉措。此外, 自“三塊地”改革試點以來, “三塊地”改革之間的聯動影響、利益關系和協同路徑也引起了學術界關注, 部分學者從改革問題、改革意義、改革突破口、市場化路徑、改革影響研究等方面展開了探討 (孔祥智, 2015;呂萍、于淼, 2017) 。然而整體而言, 當前“三塊地”改革的研究文獻數量相對較少, 研究重點也多聚焦于改革意義、試點進展和某“一塊地”改革突破, 少有從“三塊地”統籌視角整體展開問題分析, 缺乏對農村“三塊地”深化改革的根本性質、核心目標、必要前提和關鍵路徑等基本要義的深入剖析, 更缺乏對“三塊地”改革的總體設計。
二、深化農村“三塊地”改革的問題聚焦
當前, 農村“三塊地”改革試點已然步入收官之年, 各試點的改革為提煉改革經驗、總結改革成效提供了豐富的素材, 但是也應當清醒地認識到, 在農村“三塊地”改革探索中依然還存在諸多問題亟待解決, 急需聚焦問題、重點突破。
(一) “三塊地”改革缺乏整體統籌、城鄉統籌、政府與市場統籌
第一, “三塊地”的改革相對缺乏整體統籌。實際上, “三塊地”改革的實質是“一塊地”改革, 即農村集體建設用地改革的“一體多面”:集體經營性建設用地與宅基地的流轉勢必要求壓縮征地范圍, 集體經營性建設用地與宅基地流轉的利益分配機制也會觸動征地補償標準, 因而急需整體統籌、協調推進。然而, 目前地方實踐中“三塊地”改革多各自為政、分別推進, 彼此的互動機理、統籌路徑和聯動政策缺乏精準界定。
第二, “三塊地”的改革仍然缺乏城鄉統籌。盡管其目標在于打破政府城市建設用地一級市場的壟斷, 但當前城鄉統一建設用地市場的構建仍然缺乏系統規劃與管理, 城市和農村建設用地供給需求依然處于二元分割狀態, 城鄉之間的土地增值收益分配模式也不盡完善。
第三, “三塊地”的改革缺乏政府與市場統籌。“三塊地”改革需要同時發揮政府的規范、引導、保障功能與市場的供需平衡、價值顯化功能, 在協同合作下實現“三塊地”改革的科學高效推進, 然而在政府長期壟斷城鄉建設用地一級市場的情況下, 短期內還難以轉變政府土地管理導向、征地傾向和供給模式, 實現政府和市場的科學統籌協同仍然任重道遠。
(二) 征地改革價值取向缺乏共識, 政府改革動力不強
在“三塊地”改革中, 土地增值利益分配的認知分歧尤為突出。在征地過程中增值收益分配已然出現兩極分化現象:一方面, 部分區域農民征地拆遷補償過低;另一方面, 部分區域城郊農民獲得高額土地增值收益。理論界關于漲價歸公、漲價歸私、公私兼顧等土地增值收益分配導向多有分歧 (王小映、賀明玉、高永, 2006;周誠, 1994) , 補償方式是原用途補償、轉用用途補償抑或區片綜合地價補償也爭執不下, 改革價值取向遠未達成共識。此外, 征地中的公共利益概念相對抽象、邊界界定模糊, 征地范圍更是直接影響地方政府積累建設資金、助推經濟發展的能力, 在經濟下行壓力變大、地方債務激增的背景下, 征地公共利益范圍的科學界定容易受到掣肘和牽制。征地改革中還存在的一個問題是征地改革動力不強。政府不僅是推進征地制度改革的主體, 而且往往是征地制度的得利益者 (錢忠好, 2004) 。推進征地制度改革既可能減少土地財政收益, 削弱政府配置土地、助推經濟的能力, 還可能引發相關社會風險, 因而政府作為實施主體往往缺乏促進自身變革的動力, 導致征地制度改革進展緩慢。
(三) 集體經營性建設用地改革囿于“存量”, 增值收益分配缺乏科學依據
在本次試點中, 集體經營性建設用地改革僅局限于存量范疇。換言之, 僅有現存的“集體經營性建設用地” (存量) 才有入市的機會, 而依據規劃和用途管制可以轉變為經營性建設用地的其他集體土地 (增量) 是否可以流轉仍存有爭議。如果集體經營性建設用地改革的認定, 是以入市之前的現有用途而非規劃的未來用途為依據, 那么只有約1/10的農村建設用地符合改革的范疇, 改革的范圍和意義都將受到限制。另外, 集體經營性建設用地流轉中的增值收益分配缺乏科學依據。2016年財政部、原國土資源部頒布的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》規定, 在農村集體經營性建設用地入市及再轉讓環節, 政府分別按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%~50%征收土地增值收益調節金, 然而這種比例標準缺乏堅實的理論支撐, 對于“調節金”性質的“租、稅、費”界定仍然模糊, 且在各試點實踐中屢次被突破 (王文、洪亞敏、彭文英, 2009) 。此外, 集體經營性用地流轉政策與法律相互沖突、不相協調。雖然黨的十八屆三中全會提出, “符合規劃和用途管制前提下的農村集體經營性建設用地具有出讓、租賃、入股的權利”, 但現行《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設, 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地”, 第六十三條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”, 盡管在試點地區將暫時調整有關法律法規, 但是更深層次改革的法制障礙仍然存在, 使得部分地方試點趨于謹慎、改革力度偏小。
(四) 宅基地制度改革認知矛盾凸顯, 農民意愿與市場需求區域差異顯著
在宅基地制度改革中, “穩定保障”和“資產盤活”兩類認知矛盾突出。“穩定保障”觀認為, 宅基地是農民抵御風險的“命根子”, 核心是居住和福利保障功能, 涉及農村人心安定和社會穩定, 改革風險較大 (葉艷妹、彭群、吳旭生, 2002) ;“資產盤活”觀則認為, 鄉村振興的迫切需要、農村各類產業的快速發展和農民的致富訴求, 客觀上需要盤活宅基地這一量大面廣的“沉睡”資產 (董祚繼, 2018) , 為強村富民提供支撐。宅基地流轉意愿和訴求區域差異顯著。除快速城鎮化地區、城鄉結合部和扶貧搬遷地區外, 大部分農村區域農民開展宅基地流轉實際需求和意愿不強, 因而偏遠區域無法形成宅基地流轉市場, 無法顯化其資產價值。然而, 在沿海地區和廣大城鄉結合部地區, 宅基地入市已呈普遍化趨勢, 農民因居住或出租需求往往違法違規占地建房。此外, 在《物權法》《土地管理法》《擔保法》等諸多法律的規定下, 宅基地在轉讓、抵押方面權利限制過多, 并非完整的用益物權, 與城市住宅用地使用權相比存在較大的權利反差, 不僅導致宅基地大量閑置和取得困難問題并存, 農民財產權利難以顯化 (董祚繼, 2018) , 而且增加了改革的敏感度、復雜度和突破難度, 使得宅基地改革在關鍵問題上舉步維艱。
三、深化農村“三塊地”改革的基本要義
針對當前農村“三塊地”改革探索中凸顯的諸多問題, 新時代深化農村“三塊地”改革應當明確“為誰改革”“為何改革”“如何改革”等基本要義, 如此方能防止改革在實施中南轅北轍、莫衷一是。
(一) 深化“三塊地”改革的目標是兼顧“公平與效率”
作為國家核心基礎制度之一, 農村土地制度不僅直接影響農業生產、鄉村建設和生態保護, 還關系到整個國民經濟發展的宏觀效率, 更關系到國家糧食安全和農村社會和諧穩定 (黨國英, 2005) 。因此, “三塊地”改革的目標不能狹隘地理解為用地指標、土地財政和政府形象, 也不能片面地單一理解為耕地保護、生態保護或城鄉建設, 其目標應更為廣義、更為深刻地理解為“公平”與“效率”的和諧統一。一般而言, “公平”指的是社會的政治利益、經濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等地分配, 意味著權利平等、分配合理、機會均等和司法公正 (俞可平, 2005) 。
就“三塊地”改革而言, 不僅要關注城鄉土地財產權利平等、增值收益分配合理, 而且要關注發展權損失補償、保障耕地保護和生態保護限制下的土地發展機會均等, 同時也要注意監督治理的公正廉明, 切實實現“同地同權同價、公平合理分配”。“效率”通常指的是給定投入和技術條件下, 最有效地利用資源得到最小化成本或是最大化效用。在“三塊地”改革過程中, 要盡可能減小交易成本和改革風險, 實現改革成本最小化。同時, “三塊地”改革要促使生產力和生產關系充分協調, 提升各類農用地、生態用地和城鄉建設用地的利用效用, 充分實現“地盡其利、地合其用”。
(二) 深化“三塊地”改革的本質是調整“權利與利益”
改革的本質是權利與利益的調整。“三塊地”改革的本質, 是農村土地利用中的權益關系在各個社會群體間的制度調整, 涉及國家權益、地方權益、群眾權益、短期利益和長遠權益等各類權益的增減變化。恰如新中國成立初期的土地改革是從保護被剝削階級利益的價值取向出發, 將一切土地沒收重新分配給農民;改革開放以來, 政府從激勵農民積極性、保護農民利益的價值取向出發, 將土地的所有權和使用權分離, 實行家庭聯產承包責任制改革。因此, 現階段“三塊地”的改革應當首先定位“調誰的權益”, 進而探討“如何調權益”。如果其中部分利益相關者認為當前權益不足以體現其權利, 必然會帶來權益關系變革的訴求;既得利益者必然有可能面臨相應的權益損失, 因而會帶來各類阻力。當然, 改革不僅僅是對于當前存量權益的調整, 更可能是通過改革, 盤活沉睡資產, 帶來權益增量, 在改革中也可能實現增進部分利益相關者權益的同時不損害其他利益相關者權益的帕累托改進。針對當前農村征地過程中“暴力”與“暴利”并存, “三塊地”改革可能更應以客觀中允的權益調整價值取向, 進一步將權利、責任和利益相匹配, 避免社會財富過度向某一群體集中。
(三) 深化“三塊地”改革的前提是匹配“供給與需求”
改革的重要前提是要讓供給和需求相匹配, 實現改革在空間上因地制宜、數量上有的放矢、時序上因事為制。打破集體建設用地流轉障礙、優化集體建設用地“居住用地+經營用地+公益用地”的供給結構、建立城鄉統一的建設用地市場已然成為當前“三塊地”改革的重要共識。然而, 當前農村集體建設用地的流轉需求區域差異較大, 僅有城中村、城市邊緣區及少數城鎮化發達地區的農村, 由于城鎮化水平較高、大量農村人口外流和逆城鎮化趨勢初現才具備農村集體建設用地流轉需求。而對于需求并不顯著的區域, 如果完全放開供給側, 忽視需求側的培育, 無論如何放開農村集體建設用地自由流轉都無法體現農民的土地財產權益。因此, 改革的關鍵前提是進行區域用地需求和改革供給的甄別匹配, 對于流轉需求強烈的地區, 應當尊重經濟社會發展的規律, 放開供給側限制, 促進市場進一步健全和發育;然而對于流轉需求不強烈的地區, 則應當多考慮農民被征地需求和政府引導用地, 在改革中體現區域差異, 提升發展效率, 保障社會公平。
(四) 深化“三塊地”改革的路徑是融合“管治與市場”
長期以來, 合理處理政府和市場的關系一直是全面深化改革、實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵路徑。盡管農村“三塊地”的改革千頭萬緒、錯綜復雜, 但其改革的關鍵路徑仍然是合理界定政府管治和市場配置關系, 充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。在政府長期實行城市建設用地一級市場壟斷供給的背景下, “三塊地”的改革必然會對當前的土地規劃、土地儲備、土地出讓等一系列既有制度造成沖擊 (夏方舟、嚴金明, 2015) , 政府在其中應該扮演“裁判員”、“教練員”還是“運動員”的角色, 仍然存在爭議。此外, 由于政府長期身兼數職, 建立良好城鄉建設用地市場機制仍需時日, 農村集體建設用地的統一登記、流轉服務、地價管理、糾紛調解等中介服務體系和市場監督管理均滯后于農村土地市場的發展需求, 集體建設用地流轉市場機制在土地資源配置中的作用未能得到充分體現。因此, “政府放權、市場補位”應當是“三塊地”改革的核心路徑。在兼顧公平和效率的目標取向下, 政府簡政放權并不是完全放手, 而是由“運動員”變為“裁判員”, 在維護市場效率的同時收取一定的“裁判費用”以維護社會公平, 最終實現“三塊地”改革中的“有為政府、有效市場”。
四、深化農村“三塊地”改革的取向
作為國家基礎性制度改革, 農村“三塊地”改革涉及主體千絲萬縷、利益關系千頭萬緒, 涉及重要法律、關鍵制度和重大利益的調整完善, 往往牽一發而動全身, 必須謀定而后動。在審慎推進的改革探索中, 急需在牢牢把握“為誰改革”“為何改革”“如何改革”等改革基本要義的前提下, 聚焦更深刻的改革問題, 樹立更高遠的改革理念, 確立更開放的“一二三四”改革思路。
(一) 明確“一個根本”, 堅持“一個核心”
確定以農民為“一個根本”, 堅持以權益為“一個核心”。深化“三塊地”改革, 最基本的問題就是要明確改革為誰而改。農民問題是“三農”工作的核心問題, “小康不小康, 關鍵看老鄉”。因此, 深化“三塊地”改革必須確定以農民為根本, 堅持以權益為核心的基本原則, 切實保障農民權利平等、分配合理、機會均等和司法公正, 切實提升農民資源、資產和資本利用的配置效率。按照客觀中允的權益調整價值取向, 充分保障農民土地相關權利完整, 增值收益分配科學合理。在充分了解、尊重農民意愿的基礎上, 有效實現農民需求和改革供給的甄別匹配。打造“有為政府”充分服務農民, 建立“有效市場”合理引導農民行為。其中, 應重點區分各方主體的權益核心, 科學制定增值收益調節標準, 構建“土地市場價格+土地增值稅”的“三塊地”增值收益調節方式, 明確土地增值收益調節金的稅收屬性和收取標準, 保障改革中權責利相匹配。此外, 可以進一步探索培育農民合作組織, 強化農民主體功能, 以此實現農村土地規模化、專業化運行, 提升農村土地市場價值, 降低單個農戶的融資成本, 顯化偏遠地區農村集體建設用地的價值。
(二) 協調二元關系, 兼顧二維目標
協調“政府+市場”二元關系, 兼顧“公平+效率”二維目標。在深化農村“三塊地”的過程中, 應進一步明確如何改革, 其中關鍵的路徑在于協調政府與市場的二元關系, 優化“政府管治”與“市場配置”協同運作, 最終實現“公平”和“效率”二維目標。其中, 要尤為重視建立健全市場運營體系, 努力完善地價評估、中介服務、交易平臺、咨詢協調等市場基礎要素, 促進城鄉統一建設用地市場體系的成長與健全, 發揮市場在城鄉建設用地資源配置中的決定性作用, 不斷提升土地利用效率。同時, 要強化政府的宏觀調控、市場監管和公共服務等職能, 進一步健全空間規劃體系, 強化國土空間全域用途管制, 夯實產權確權與登記工作, 設計合理的土地權益分配機制, 構建利益協調與沖突解決協調機制, 建立風險防范與預警機制, 從而調節市場失靈、保護弱勢群體、維護社會公平, 為農村“三塊地”改革的深化推進保駕護航。
(三) 探索“三權”分置, 明確“三塊地”范疇
探索所有權、資格權、使用權“三權”分置, 明確公益用地、經營用地、住宅用地“三地”改革范疇。《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出, 要探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權”分置改革。未來要進一步深化“三塊地”改革, 明晰產權、完善產權體系是必由之路。在農民分化的背景下, 土地的資產保障功能及其重要性、差異性顯著, 應當更精準確權、更完善賦權, 賦予農民自由選擇土地微觀功能的權利, 通過所有權、資格權、使用權在更大程度上的分離、流動與重組, 保持農村土地產權關系基本面不變, 激活沉睡的農村土地資產, 讓農民可以根據自身需求選擇相應的產權交易市場。值得注意的是, 當前研究對宅基地中“三權”特別是“資格權”的研究相對不足, 其權利內涵和類型仍然需要進一步的理論探索和實踐檢驗。在明晰產權的基礎上, 要進一步厘清農村建設用地“一體三面”的改革實質, 明確公益用地、經營用地、住宅用地的改革范疇。其中, 土地征收要以嚴格界定公共利益范圍, 構建公共利益的第三方評估機制, 逐步縮小征地范圍;經營性建設用地流轉要實現從“存量”到“增量”的突破, 合理擴大流轉規模, 實現流轉方式多元化, 探索建立農村集體經營性土地與國有土地平等入市、規則統一的城鄉建設用地市場與交易平臺;宅基地流轉應重點著眼存量宅基地, 同時探索有償取得制度和自愿有償退出機制, 發揮農村宅基地抵押擔保和文化承載功能, 鼓勵使用權租賃流轉。
(四) 堅守“四條底線”, 統籌“四塊地”改革
堅守土地公有、城市邊界、耕地紅線、生態紅線“四條底線”, 統籌農地、征地、宅基地、經營性建設用地“四塊地”改革。深化“三塊地”改革是一個重置各方權益關系的系統工程, 不可避免地涉及各類矛盾沖突、利益糾紛和博弈, 因此在深化改革的過程中必須堅持底線思維與系統思維。第一, 各地在改革試點過程中, 必須嚴格堅守土地公有制性質不改變、城市發展邊界不逾越、耕地紅線不突破、生態紅線不破壞“四條底線”, 科學制定不同區域的底線指標體系, 建立改革方案擇優選擇機制與防控改革風險的預警機制, 保證“三塊地”改革穩步深化推進。第二, 在厘清“三塊地”改革基本要義的基礎上, 應進一步強化農村“一塊地”本質, 以“三權”分置“增減掛鉤”等為融通渠道, 打通農用地和農村建設用地改革, 統籌農地、征地、宅基地、經營性建設用地農村“四塊地”整體改革, 發揮“四塊地”改革的聯動效應。當然, 統籌“四塊地”改革的前提在于對其目標、障礙、功能等內涵關系與互動機理的系統剖析, 各地需因地制宜, 不盲目、不攀比、不短視, 在深刻挖掘公平效率短板、合理協調各方利益分配、理性判斷改革供給需求、優化設計政府與市場配合路徑的基礎上, 細化探索各自“四塊地”統籌創新的整體方案。
五、結論與進一步討論
作為新時代的必然要求、明確任務和關鍵挑戰, “三塊地”改革試點已開展3年多的時間, 但全國33個試點改革冷熱不均, 進展與預期還有較大差距, 面臨著諸多的障礙和挑戰。未來在深化農村“三塊地”改革的過程中, “為誰改”“為何改”“如何改”等問題依然值得學術界和政策層面繼續深入探討。當前, “三塊地”改革存在的眾多問題已經不是某些技術性改進能夠解決, 而必須從本質、大局、宏觀、整體入手, 建立起制度性改革的理念, 并輔之以全面的改革措施。“三塊地”改革需要聚焦更深刻的改革問題, 回歸到更本質的改革要義, 樹立更高遠的改革理念, 建立更開放的“一二三四”改革思路:明確以農民為“一個根本”, 堅持以權益為“一個核心”;協調“政府+市場”二元關系, 兼顧“公平+效率”二維目標;探索所有權、資格權、使用權“三權”分置, 明確公益用地、經營用地、住宅用地“三地”改革范疇;堅守土地公有、城市邊界、耕地紅線、生態紅線“四條底線”, 統籌農地、征地、宅基地、經營性建設用地“四塊地”改革, 如此才能推進全面深化改革, 使其成為支撐鄉村振興戰略、助推現代化目標實現的核心動力和重要抓手。
“地者, 政之要也”, 作為民生之本、財富之源和發展之基, 土地制度改革牽一發而動全身, 是我國改革“四梁八柱”中的基礎和關鍵所在。農村“三塊地”改革的復雜性、敏感性和困難性, 要求“三塊地”改革務必審慎推進, 更為科學合理地調整阻礙生產力發展的生產關系, 積極鼓勵探索新措施、新辦法, 允許合理突破現行法律制度, 允許大膽探索、適當犯錯、積極改進, 以有利于生產力的發展和有利于農民增加收入為標準。此外, “三塊地”改革并不是就改革談改革, 也不是就當地談當地, 試點經驗需要具有可復制性、可推廣性, 更要構建第三方評估制度, 切實評估改革的成敗得失。在相關試點創新經驗不斷豐富、改革路徑模式日漸清晰、制度體系與經濟條件逐漸成熟后, 可以通過相應程序修改《土地管理法》《土地管理法實施條例》等相關法律法規, 以推進后續農村土地制度改革全面推廣。
中國鄉村發現網轉自：改革2018年05期
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