摘 要：現(xiàn)階段, 農(nóng)村“三塊地”改革存在缺乏整體統(tǒng)籌、征地改革動(dòng)力不強(qiáng)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革范疇有限、增值收益分配缺乏科學(xué)依據(jù)、宅基地改革認(rèn)知矛盾凸顯等諸多問(wèn)題。深化農(nóng)村“三塊地”改革, 應(yīng)明確“為誰(shuí)改革”“為何改革”“如何改革”等基本要義, 明確其目標(biāo)是兼顧“公平與效率”, 本質(zhì)是調(diào)整“權(quán)利與利益”, 前提是匹配“供給與需求”, 路徑是融合“管治與市場(chǎng)”。深化農(nóng)村“三塊地”改革, 應(yīng)充分堅(jiān)持“一個(gè)根本、一個(gè)核心”, 兼顧“二元關(guān)系、二維目標(biāo)”, 探索“三權(quán)分置、三地范疇”, 統(tǒng)籌“四條底線、四地改革”。
當(dāng)前, 中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代, 社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中的“八個(gè)明確”“十四個(gè)堅(jiān)持”, 深入闡釋了新時(shí)代改革發(fā)展的新問(wèn)題、新目標(biāo)和新要求, 深刻表明了當(dāng)前全面深化改革已然進(jìn)入新階段, 將進(jìn)一步觸及深層次利益格局的調(diào)整和制度體系的變革。黨的十九大報(bào)告提出要“深化農(nóng)村土地制度改革”, 意味著要進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)定位、保障收益分配公平合理、顯化農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、提升農(nóng)村土地利用質(zhì)量, 以滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展需要, 為解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾提供支撐。然而, 農(nóng)村土地制度作為改革“四梁八柱”中的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在, 涉及對(duì)象千絲萬(wàn)縷、牽涉利益錯(cuò)綜復(fù)雜, 改革方向莫衷一是[1-2], 面臨著較大的改革風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。
《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上得到審議, 并于2015年1月由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)。2015年2月27日, 十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定 (草案) 》的議案, 允許北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市, 同時(shí)提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例, 對(duì)宅基地實(shí)行自愿有償?shù)耐顺觥⑥D(zhuǎn)讓機(jī)制。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革正式進(jìn)入了試點(diǎn)階段, 拉開(kāi)了農(nóng)村土地權(quán)利從限權(quán)到有序賦權(quán), 土地資產(chǎn)從沉睡到穩(wěn)步盤(pán)活, 土地政策從限制到逐步放開(kāi)的改革大幕。2017年11月4日, 十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)決定, 北京市大興區(qū)等33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)單位, 農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn) (以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三塊地”改革試點(diǎn)) 期限延長(zhǎng)一年至2018年12月31日 (1) , 意味著盡管3年來(lái)試點(diǎn)工作已然取得一定成效, 但“三塊地”改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性仍然不足, 綜合效益顯化尚需時(shí)日[3], 亟待進(jìn)行更加務(wù)實(shí)和深入的探索研究[4]。因此, 這里剖析當(dāng)前深化“三塊地”改革存在的問(wèn)題, 深入分析統(tǒng)籌推進(jìn)“三塊地”改革的基本要義, 探討深化“三塊地”改革的本質(zhì)與方向, 并提出相應(yīng)建議, 以期為促進(jìn)“三塊地”改革深化提供參考。
一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
多年來(lái), 農(nóng)村土地制度中的諸多問(wèn)題受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注, 普遍認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不盡清晰、農(nóng)村土地權(quán)能不盡完整、農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)缺位[5], 土地資源配置和利用效率相對(duì)偏低, 資源緊缺、閑置浪費(fèi)和粗放無(wú)序等問(wèn)題并存[6]。由于不同類(lèi)型農(nóng)村土地 (承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地) 按不同準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)入市場(chǎng)[7], 宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到較大限制, 其資產(chǎn)和資本屬性尤為不足, 而作為當(dāng)前集體土地主要入市途徑的征地制度, 在滿(mǎn)足國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí), 也存在征地范圍模糊、征地程序不規(guī)范、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理等缺陷, 導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益流失較為嚴(yán)重[8]。由此可見(jiàn), 當(dāng)前農(nóng)村土地制度已然不能滿(mǎn)足時(shí)代訴求, 深化農(nóng)村土地制度改革任重道遠(yuǎn)[9]。
近年來(lái), 農(nóng)村土地制度改革的呼聲強(qiáng)烈[10], 眾多學(xué)者對(duì)征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地“三權(quán)分置”、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)等諸多方面展開(kāi)了研究, 但多集中在某“一塊地”的單獨(dú)改革突破探索。在征地制度改革方面, 往往認(rèn)為其改革關(guān)鍵在于明確界定公共利益、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善補(bǔ)償機(jī)制、提升征地程序的公開(kāi)性和民主性、建立健全司法救濟(jì)制度, 在規(guī)范政府公權(quán)力的同時(shí)充分保護(hù)農(nóng)民的合理權(quán)利[11-13]。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面, 允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)已然形成一定程度上的共識(shí), 認(rèn)為其不僅可以賦予并顯化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 而且有助于撫平城市土地和農(nóng)村土地之間“同地不同權(quán)”的鴻溝, 促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的雙向流動(dòng)、互補(bǔ), 推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[14-15]。然而, 允許集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)也潛藏著加速農(nóng)地非農(nóng)化、提升城鎮(zhèn)化成本、利益分配不均等風(fēng)險(xiǎn)[16], 因而急需明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策邊界, 構(gòu)建合理的集體建設(shè)用地收益分配機(jī)制, 完善產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、市場(chǎng)、法律等配套保障機(jī)制[17-18]。盡管關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的必要性問(wèn)題, 學(xué)術(shù)界仍然存在分歧, 但對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)已然達(dá)成一定程度上的共識(shí), 普遍認(rèn)為不應(yīng)局限于單純的效率層次, 還應(yīng)關(guān)注宅基地所承載的文化價(jià)值和社會(huì)保障功能。盡管諸多研究往往只關(guān)注農(nóng)村土地制度改革中的某“一塊地”改革, 但是其共性的認(rèn)知是農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)審慎穩(wěn)步推進(jìn), 其步伐應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市提供穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)程度等相適應(yīng), 不可操之過(guò)急。
除“一塊地”改革的單獨(dú)研究外, 學(xué)者們也關(guān)注了“兩塊地”“三塊地”的聯(lián)動(dòng)改革。其中, 征地制度改革與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有顯著的聯(lián)動(dòng)關(guān)系, 征地制度范圍直接決定著農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策邊界, 而集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度試點(diǎn)可以為農(nóng)民提供制度選擇的機(jī)會(huì), 倒逼政府主動(dòng)規(guī)范完善征地制度, 同時(shí)集體建設(shè)用地市場(chǎng)所形成的產(chǎn)權(quán)價(jià)格也可以為完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供參照。因此, 縮小征地范圍與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉, 被認(rèn)為是平穩(wěn)改革現(xiàn)行國(guó)家征地體制、推進(jìn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置的可行選擇, 也是告別以地謀發(fā)展的關(guān)鍵舉措。此外, 自“三塊地”改革試點(diǎn)以來(lái), “三塊地”改革之間的聯(lián)動(dòng)影響、利益關(guān)系和協(xié)同路徑也引起了學(xué)術(shù)界關(guān)注, 部分學(xué)者從改革問(wèn)題、改革意義、改革突破口、市場(chǎng)化路徑、改革影響研究等方面展開(kāi)了探討 (孔祥智, 2015;呂萍、于淼, 2017) 。然而整體而言, 當(dāng)前“三塊地”改革的研究文獻(xiàn)數(shù)量相對(duì)較少, 研究重點(diǎn)也多聚焦于改革意義、試點(diǎn)進(jìn)展和某“一塊地”改革突破, 少有從“三塊地”統(tǒng)籌視角整體展開(kāi)問(wèn)題分析, 缺乏對(duì)農(nóng)村“三塊地”深化改革的根本性質(zhì)、核心目標(biāo)、必要前提和關(guān)鍵路徑等基本要義的深入剖析, 更缺乏對(duì)“三塊地”改革的總體設(shè)計(jì)。
二、深化農(nóng)村“三塊地”改革的問(wèn)題聚焦
當(dāng)前, 農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)已然步入收官之年, 各試點(diǎn)的改革為提煉改革經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)改革成效提供了豐富的素材, 但是也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到, 在農(nóng)村“三塊地”改革探索中依然還存在諸多問(wèn)題亟待解決, 急需聚焦問(wèn)題、重點(diǎn)突破。
(一) “三塊地”改革缺乏整體統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府與市場(chǎng)統(tǒng)籌
第一, “三塊地”的改革相對(duì)缺乏整體統(tǒng)籌。實(shí)際上, “三塊地”改革的實(shí)質(zhì)是“一塊地”改革, 即農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的“一體多面”:集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地的流轉(zhuǎn)勢(shì)必要求壓縮征地范圍, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地流轉(zhuǎn)的利益分配機(jī)制也會(huì)觸動(dòng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 因而急需整體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)。然而, 目前地方實(shí)踐中“三塊地”改革多各自為政、分別推進(jìn), 彼此的互動(dòng)機(jī)理、統(tǒng)籌路徑和聯(lián)動(dòng)政策缺乏精準(zhǔn)界定。
第二, “三塊地”的改革仍然缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。盡管其目標(biāo)在于打破政府城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷, 但當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建仍然缺乏系統(tǒng)規(guī)劃與管理, 城市和農(nóng)村建設(shè)用地供給需求依然處于二元分割狀態(tài), 城鄉(xiāng)之間的土地增值收益分配模式也不盡完善。
第三, “三塊地”的改革缺乏政府與市場(chǎng)統(tǒng)籌。“三塊地”改革需要同時(shí)發(fā)揮政府的規(guī)范、引導(dǎo)、保障功能與市場(chǎng)的供需平衡、價(jià)值顯化功能, 在協(xié)同合作下實(shí)現(xiàn)“三塊地”改革的科學(xué)高效推進(jìn), 然而在政府長(zhǎng)期壟斷城鄉(xiāng)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的情況下, 短期內(nèi)還難以轉(zhuǎn)變政府土地管理導(dǎo)向、征地傾向和供給模式, 實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的科學(xué)統(tǒng)籌協(xié)同仍然任重道遠(yuǎn)。
(二) 征地改革價(jià)值取向缺乏共識(shí), 政府改革動(dòng)力不強(qiáng)
在“三塊地”改革中, 土地增值利益分配的認(rèn)知分歧尤為突出。在征地過(guò)程中增值收益分配已然出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象:一方面, 部分區(qū)域農(nóng)民征地拆遷補(bǔ)償過(guò)低;另一方面, 部分區(qū)域城郊農(nóng)民獲得高額土地增值收益。理論界關(guān)于漲價(jià)歸公、漲價(jià)歸私、公私兼顧等土地增值收益分配導(dǎo)向多有分歧 (王小映、賀明玉、高永, 2006;周誠(chéng), 1994) , 補(bǔ)償方式是原用途補(bǔ)償、轉(zhuǎn)用用途補(bǔ)償抑或區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償也爭(zhēng)執(zhí)不下, 改革價(jià)值取向遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。此外, 征地中的公共利益概念相對(duì)抽象、邊界界定模糊, 征地范圍更是直接影響地方政府積累建設(shè)資金、助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力, 在經(jīng)濟(jì)下行壓力變大、地方債務(wù)激增的背景下, 征地公共利益范圍的科學(xué)界定容易受到掣肘和牽制。征地改革中還存在的一個(gè)問(wèn)題是征地改革動(dòng)力不強(qiáng)。政府不僅是推進(jìn)征地制度改革的主體, 而且往往是征地制度的得利益者 (錢(qián)忠好, 2004) 。推進(jìn)征地制度改革既可能減少土地財(cái)政收益, 削弱政府配置土地、助推經(jīng)濟(jì)的能力, 還可能引發(fā)相關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn), 因而政府作為實(shí)施主體往往缺乏促進(jìn)自身變革的動(dòng)力, 導(dǎo)致征地制度改革進(jìn)展緩慢。
(三) 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革囿于“存量”, 增值收益分配缺乏科學(xué)依據(jù)
在本次試點(diǎn)中, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革僅局限于存量范疇。換言之, 僅有現(xiàn)存的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地” (存量) 才有入市的機(jī)會(huì), 而依據(jù)規(guī)劃和用途管制可以轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的其他集體土地 (增量) 是否可以流轉(zhuǎn)仍存有爭(zhēng)議。如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的認(rèn)定, 是以入市之前的現(xiàn)有用途而非規(guī)劃的未來(lái)用途為依據(jù), 那么只有約1/10的農(nóng)村建設(shè)用地符合改革的范疇, 改革的范圍和意義都將受到限制。另外, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的增值收益分配缺乏科學(xué)依據(jù)。2016年財(cái)政部、原國(guó)土資源部頒布的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定, 在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié), 政府分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%~50%征收土地增值收益調(diào)節(jié)金, 然而這種比例標(biāo)準(zhǔn)缺乏堅(jiān)實(shí)的理論支撐, 對(duì)于“調(diào)節(jié)金”性質(zhì)的“租、稅、費(fèi)”界定仍然模糊, 且在各試點(diǎn)實(shí)踐中屢次被突破 (王文、洪亞敏、彭文英, 2009) 。此外, 集體經(jīng)營(yíng)性用地流轉(zhuǎn)政策與法律相互沖突、不相協(xié)調(diào)。雖然黨的十八屆三中全會(huì)提出, “符合規(guī)劃和用途管制前提下的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有出讓、租賃、入股的權(quán)利”, 但現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”, 第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”, 盡管在試點(diǎn)地區(qū)將暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律法規(guī), 但是更深層次改革的法制障礙仍然存在, 使得部分地方試點(diǎn)趨于謹(jǐn)慎、改革力度偏小。
(四) 宅基地制度改革認(rèn)知矛盾凸顯, 農(nóng)民意愿與市場(chǎng)需求區(qū)域差異顯著
在宅基地制度改革中, “穩(wěn)定保障”和“資產(chǎn)盤(pán)活”兩類(lèi)認(rèn)知矛盾突出。“穩(wěn)定保障”觀認(rèn)為, 宅基地是農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的“命根子”, 核心是居住和福利保障功能, 涉及農(nóng)村人心安定和社會(huì)穩(wěn)定, 改革風(fēng)險(xiǎn)較大 (葉艷妹、彭群、吳旭生, 2002) ;“資產(chǎn)盤(pán)活”觀則認(rèn)為, 鄉(xiāng)村振興的迫切需要、農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)民的致富訴求, 客觀上需要盤(pán)活宅基地這一量大面廣的“沉睡”資產(chǎn) (董祚繼, 2018) , 為強(qiáng)村富民提供支撐。宅基地流轉(zhuǎn)意愿和訴求區(qū)域差異顯著。除快速城鎮(zhèn)化地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和扶貧搬遷地區(qū)外, 大部分農(nóng)村區(qū)域農(nóng)民開(kāi)展宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)際需求和意愿不強(qiáng), 因而偏遠(yuǎn)區(qū)域無(wú)法形成宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 無(wú)法顯化其資產(chǎn)價(jià)值。然而, 在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū), 宅基地入市已呈普遍化趨勢(shì), 農(nóng)民因居住或出租需求往往違法違規(guī)占地建房。此外, 在《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等諸多法律的規(guī)定下, 宅基地在轉(zhuǎn)讓、抵押方面權(quán)利限制過(guò)多, 并非完整的用益物權(quán), 與城市住宅用地使用權(quán)相比存在較大的權(quán)利反差, 不僅導(dǎo)致宅基地大量閑置和取得困難問(wèn)題并存, 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以顯化 (董祚繼, 2018) , 而且增加了改革的敏感度、復(fù)雜度和突破難度, 使得宅基地改革在關(guān)鍵問(wèn)題上舉步維艱。
三、深化農(nóng)村“三塊地”改革的基本要義
針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村“三塊地”改革探索中凸顯的諸多問(wèn)題, 新時(shí)代深化農(nóng)村“三塊地”改革應(yīng)當(dāng)明確“為誰(shuí)改革”“為何改革”“如何改革”等基本要義, 如此方能防止改革在實(shí)施中南轅北轍、莫衷一是。
(一) 深化“三塊地”改革的目標(biāo)是兼顧“公平與效率”
作為國(guó)家核心基礎(chǔ)制度之一, 農(nóng)村土地制度不僅直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村建設(shè)和生態(tài)保護(hù), 還關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀效率, 更關(guān)系到國(guó)家糧食安全和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定 (黨國(guó)英, 2005) 。因此, “三塊地”改革的目標(biāo)不能狹隘地理解為用地指標(biāo)、土地財(cái)政和政府形象, 也不能片面地單一理解為耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)或城鄉(xiāng)建設(shè), 其目標(biāo)應(yīng)更為廣義、更為深刻地理解為“公平”與“效率”的和諧統(tǒng)一。一般而言, “公平”指的是社會(huì)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和其他利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等地分配, 意味著權(quán)利平等、分配合理、機(jī)會(huì)均等和司法公正 (俞可平, 2005) 。
就“三塊地”改革而言, 不僅要關(guān)注城鄉(xiāng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利平等、增值收益分配合理, 而且要關(guān)注發(fā)展權(quán)損失補(bǔ)償、保障耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)限制下的土地發(fā)展機(jī)會(huì)均等, 同時(shí)也要注意監(jiān)督治理的公正廉明, 切實(shí)實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)、公平合理分配”。“效率”通常指的是給定投入和技術(shù)條件下, 最有效地利用資源得到最小化成本或是最大化效用。在“三塊地”改革過(guò)程中, 要盡可能減小交易成本和改革風(fēng)險(xiǎn), 實(shí)現(xiàn)改革成本最小化。同時(shí), “三塊地”改革要促使生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系充分協(xié)調(diào), 提升各類(lèi)農(nóng)用地、生態(tài)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用效用, 充分實(shí)現(xiàn)“地盡其利、地合其用”。
(二) 深化“三塊地”改革的本質(zhì)是調(diào)整“權(quán)利與利益”
改革的本質(zhì)是權(quán)利與利益的調(diào)整。“三塊地”改革的本質(zhì), 是農(nóng)村土地利用中的權(quán)益關(guān)系在各個(gè)社會(huì)群體間的制度調(diào)整, 涉及國(guó)家權(quán)益、地方權(quán)益、群眾權(quán)益、短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)權(quán)益等各類(lèi)權(quán)益的增減變化。恰如新中國(guó)成立初期的土地改革是從保護(hù)被剝削階級(jí)利益的價(jià)值取向出發(fā), 將一切土地沒(méi)收重新分配給農(nóng)民;改革開(kāi)放以來(lái), 政府從激勵(lì)農(nóng)民積極性、保護(hù)農(nóng)民利益的價(jià)值取向出發(fā), 將土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離, 實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。因此, 現(xiàn)階段“三塊地”的改革應(yīng)當(dāng)首先定位“調(diào)誰(shuí)的權(quán)益”, 進(jìn)而探討“如何調(diào)權(quán)益”。如果其中部分利益相關(guān)者認(rèn)為當(dāng)前權(quán)益不足以體現(xiàn)其權(quán)利, 必然會(huì)帶來(lái)權(quán)益關(guān)系變革的訴求;既得利益者必然有可能面臨相應(yīng)的權(quán)益損失, 因而會(huì)帶來(lái)各類(lèi)阻力。當(dāng)然, 改革不僅僅是對(duì)于當(dāng)前存量權(quán)益的調(diào)整, 更可能是通過(guò)改革, 盤(pán)活沉睡資產(chǎn), 帶來(lái)權(quán)益增量, 在改革中也可能實(shí)現(xiàn)增進(jìn)部分利益相關(guān)者權(quán)益的同時(shí)不損害其他利益相關(guān)者權(quán)益的帕累托改進(jìn)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村征地過(guò)程中“暴力”與“暴利”并存, “三塊地”改革可能更應(yīng)以客觀中允的權(quán)益調(diào)整價(jià)值取向, 進(jìn)一步將權(quán)利、責(zé)任和利益相匹配, 避免社會(huì)財(cái)富過(guò)度向某一群體集中。
(三) 深化“三塊地”改革的前提是匹配“供給與需求”
改革的重要前提是要讓供給和需求相匹配, 實(shí)現(xiàn)改革在空間上因地制宜、數(shù)量上有的放矢、時(shí)序上因事為制。打破集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)障礙、優(yōu)化集體建設(shè)用地“居住用地+經(jīng)營(yíng)用地+公益用地”的供給結(jié)構(gòu)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)已然成為當(dāng)前“三塊地”改革的重要共識(shí)。然而, 當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)需求區(qū)域差異較大, 僅有城中村、城市邊緣區(qū)及少數(shù)城鎮(zhèn)化發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村, 由于城鎮(zhèn)化水平較高、大量農(nóng)村人口外流和逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)初現(xiàn)才具備農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需求。而對(duì)于需求并不顯著的區(qū)域, 如果完全放開(kāi)供給側(cè), 忽視需求側(cè)的培育, 無(wú)論如何放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)都無(wú)法體現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因此, 改革的關(guān)鍵前提是進(jìn)行區(qū)域用地需求和改革供給的甄別匹配, 對(duì)于流轉(zhuǎn)需求強(qiáng)烈的地區(qū), 應(yīng)當(dāng)尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律, 放開(kāi)供給側(cè)限制, 促進(jìn)市場(chǎng)進(jìn)一步健全和發(fā)育;然而對(duì)于流轉(zhuǎn)需求不強(qiáng)烈的地區(qū), 則應(yīng)當(dāng)多考慮農(nóng)民被征地需求和政府引導(dǎo)用地, 在改革中體現(xiàn)區(qū)域差異, 提升發(fā)展效率, 保障社會(huì)公平。
(四) 深化“三塊地”改革的路徑是融合“管治與市場(chǎng)”
長(zhǎng)期以來(lái), 合理處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系一直是全面深化改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑。盡管農(nóng)村“三塊地”的改革千頭萬(wàn)緒、錯(cuò)綜復(fù)雜, 但其改革的關(guān)鍵路徑仍然是合理界定政府管治和市場(chǎng)配置關(guān)系, 充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在政府長(zhǎng)期實(shí)行城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)壟斷供給的背景下, “三塊地”的改革必然會(huì)對(duì)當(dāng)前的土地規(guī)劃、土地儲(chǔ)備、土地出讓等一系列既有制度造成沖擊 (夏方舟、嚴(yán)金明, 2015) , 政府在其中應(yīng)該扮演“裁判員”、“教練員”還是“運(yùn)動(dòng)員”的角色, 仍然存在爭(zhēng)議。此外, 由于政府長(zhǎng)期身兼數(shù)職, 建立良好城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制仍需時(shí)日, 農(nóng)村集體建設(shè)用地的統(tǒng)一登記、流轉(zhuǎn)服務(wù)、地價(jià)管理、糾紛調(diào)解等中介服務(wù)體系和市場(chǎng)監(jiān)督管理均滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展需求, 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的作用未能得到充分體現(xiàn)。因此, “政府放權(quán)、市場(chǎng)補(bǔ)位”應(yīng)當(dāng)是“三塊地”改革的核心路徑。在兼顧公平和效率的目標(biāo)取向下, 政府簡(jiǎn)政放權(quán)并不是完全放手, 而是由“運(yùn)動(dòng)員”變?yōu)椤安门袉T”, 在維護(hù)市場(chǎng)效率的同時(shí)收取一定的“裁判費(fèi)用”以維護(hù)社會(huì)公平, 最終實(shí)現(xiàn)“三塊地”改革中的“有為政府、有效市場(chǎng)”。
四、深化農(nóng)村“三塊地”改革的取向
作為國(guó)家基礎(chǔ)性制度改革, 農(nóng)村“三塊地”改革涉及主體千絲萬(wàn)縷、利益關(guān)系千頭萬(wàn)緒, 涉及重要法律、關(guān)鍵制度和重大利益的調(diào)整完善, 往往牽一發(fā)而動(dòng)全身, 必須謀定而后動(dòng)。在審慎推進(jìn)的改革探索中, 急需在牢牢把握“為誰(shuí)改革”“為何改革”“如何改革”等改革基本要義的前提下, 聚焦更深刻的改革問(wèn)題, 樹(shù)立更高遠(yuǎn)的改革理念, 確立更開(kāi)放的“一二三四”改革思路。
(一) 明確“一個(gè)根本”, 堅(jiān)持“一個(gè)核心”
確定以農(nóng)民為“一個(gè)根本”, 堅(jiān)持以權(quán)益為“一個(gè)核心”。深化“三塊地”改革, 最基本的問(wèn)題就是要明確改革為誰(shuí)而改。農(nóng)民問(wèn)題是“三農(nóng)”工作的核心問(wèn)題, “小康不小康, 關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。因此, 深化“三塊地”改革必須確定以農(nóng)民為根本, 堅(jiān)持以權(quán)益為核心的基本原則, 切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利平等、分配合理、機(jī)會(huì)均等和司法公正, 切實(shí)提升農(nóng)民資源、資產(chǎn)和資本利用的配置效率。按照客觀中允的權(quán)益調(diào)整價(jià)值取向, 充分保障農(nóng)民土地相關(guān)權(quán)利完整, 增值收益分配科學(xué)合理。在充分了解、尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上, 有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民需求和改革供給的甄別匹配。打造“有為政府”充分服務(wù)農(nóng)民, 建立“有效市場(chǎng)”合理引導(dǎo)農(nóng)民行為。其中, 應(yīng)重點(diǎn)區(qū)分各方主體的權(quán)益核心, 科學(xué)制定增值收益調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn), 構(gòu)建“土地市場(chǎng)價(jià)格+土地增值稅”的“三塊地”增值收益調(diào)節(jié)方式, 明確土地增值收益調(diào)節(jié)金的稅收屬性和收取標(biāo)準(zhǔn), 保障改革中權(quán)責(zé)利相匹配。此外, 可以進(jìn)一步探索培育農(nóng)民合作組織, 強(qiáng)化農(nóng)民主體功能, 以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行, 提升農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)值, 降低單個(gè)農(nóng)戶(hù)的融資成本, 顯化偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值。
(二) 協(xié)調(diào)二元關(guān)系, 兼顧二維目標(biāo)
協(xié)調(diào)“政府+市場(chǎng)”二元關(guān)系, 兼顧“公平+效率”二維目標(biāo)。在深化農(nóng)村“三塊地”的過(guò)程中, 應(yīng)進(jìn)一步明確如何改革, 其中關(guān)鍵的路徑在于協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的二元關(guān)系, 優(yōu)化“政府管治”與“市場(chǎng)配置”協(xié)同運(yùn)作, 最終實(shí)現(xiàn)“公平”和“效率”二維目標(biāo)。其中, 要尤為重視建立健全市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體系, 努力完善地價(jià)評(píng)估、中介服務(wù)、交易平臺(tái)、咨詢(xún)協(xié)調(diào)等市場(chǎng)基礎(chǔ)要素, 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)體系的成長(zhǎng)與健全, 發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置中的決定性作用, 不斷提升土地利用效率。同時(shí), 要強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等職能, 進(jìn)一步健全空間規(guī)劃體系, 強(qiáng)化國(guó)土空間全域用途管制, 夯實(shí)產(chǎn)權(quán)確權(quán)與登記工作, 設(shè)計(jì)合理的土地權(quán)益分配機(jī)制, 構(gòu)建利益協(xié)調(diào)與沖突解決協(xié)調(diào)機(jī)制, 建立風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警機(jī)制, 從而調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈、保護(hù)弱勢(shì)群體、維護(hù)社會(huì)公平, 為農(nóng)村“三塊地”改革的深化推進(jìn)保駕護(hù)航。
(三) 探索“三權(quán)”分置, 明確“三塊地”范疇
探索所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置, 明確公益用地、經(jīng)營(yíng)用地、住宅用地“三地”改革范疇。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確提出, 要探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置改革。未來(lái)要進(jìn)一步深化“三塊地”改革, 明晰產(chǎn)權(quán)、完善產(chǎn)權(quán)體系是必由之路。在農(nóng)民分化的背景下, 土地的資產(chǎn)保障功能及其重要性、差異性顯著, 應(yīng)當(dāng)更精準(zhǔn)確權(quán)、更完善賦權(quán), 賦予農(nóng)民自由選擇土地微觀功能的權(quán)利, 通過(guò)所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)在更大程度上的分離、流動(dòng)與重組, 保持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本面不變, 激活沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn), 讓農(nóng)民可以根據(jù)自身需求選擇相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。值得注意的是, 當(dāng)前研究對(duì)宅基地中“三權(quán)”特別是“資格權(quán)”的研究相對(duì)不足, 其權(quán)利內(nèi)涵和類(lèi)型仍然需要進(jìn)一步的理論探索和實(shí)踐檢驗(yàn)。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上, 要進(jìn)一步厘清農(nóng)村建設(shè)用地“一體三面”的改革實(shí)質(zhì), 明確公益用地、經(jīng)營(yíng)用地、住宅用地的改革范疇。其中, 土地征收要以嚴(yán)格界定公共利益范圍, 構(gòu)建公共利益的第三方評(píng)估機(jī)制, 逐步縮小征地范圍;經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要實(shí)現(xiàn)從“存量”到“增量”的突破, 合理擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模, 實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)方式多元化, 探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地與國(guó)有土地平等入市、規(guī)則統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)與交易平臺(tái);宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)重點(diǎn)著眼存量宅基地, 同時(shí)探索有償取得制度和自愿有償退出機(jī)制, 發(fā)揮農(nóng)村宅基地抵押擔(dān)保和文化承載功能, 鼓勵(lì)使用權(quán)租賃流轉(zhuǎn)。
(四) 堅(jiān)守“四條底線”, 統(tǒng)籌“四塊地”改革
堅(jiān)守土地公有、城市邊界、耕地紅線、生態(tài)紅線“四條底線”, 統(tǒng)籌農(nóng)地、征地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“四塊地”改革。深化“三塊地”改革是一個(gè)重置各方權(quán)益關(guān)系的系統(tǒng)工程, 不可避免地涉及各類(lèi)矛盾沖突、利益糾紛和博弈, 因此在深化改革的過(guò)程中必須堅(jiān)持底線思維與系統(tǒng)思維。第一, 各地在改革試點(diǎn)過(guò)程中, 必須嚴(yán)格堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、城市發(fā)展邊界不逾越、耕地紅線不突破、生態(tài)紅線不破壞“四條底線”, 科學(xué)制定不同區(qū)域的底線指標(biāo)體系, 建立改革方案擇優(yōu)選擇機(jī)制與防控改革風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制, 保證“三塊地”改革穩(wěn)步深化推進(jìn)。第二, 在厘清“三塊地”改革基本要義的基礎(chǔ)上, 應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村“一塊地”本質(zhì), 以“三權(quán)”分置“增減掛鉤”等為融通渠道, 打通農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地改革, 統(tǒng)籌農(nóng)地、征地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地農(nóng)村“四塊地”整體改革, 發(fā)揮“四塊地”改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。當(dāng)然, 統(tǒng)籌“四塊地”改革的前提在于對(duì)其目標(biāo)、障礙、功能等內(nèi)涵關(guān)系與互動(dòng)機(jī)理的系統(tǒng)剖析, 各地需因地制宜, 不盲目、不攀比、不短視, 在深刻挖掘公平效率短板、合理協(xié)調(diào)各方利益分配、理性判斷改革供給需求、優(yōu)化設(shè)計(jì)政府與市場(chǎng)配合路徑的基礎(chǔ)上, 細(xì)化探索各自“四塊地”統(tǒng)籌創(chuàng)新的整體方案。
五、結(jié)論與進(jìn)一步討論
作為新時(shí)代的必然要求、明確任務(wù)和關(guān)鍵挑戰(zhàn), “三塊地”改革試點(diǎn)已開(kāi)展3年多的時(shí)間, 但全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)改革冷熱不均, 進(jìn)展與預(yù)期還有較大差距, 面臨著諸多的障礙和挑戰(zhàn)。未來(lái)在深化農(nóng)村“三塊地”改革的過(guò)程中, “為誰(shuí)改”“為何改”“如何改”等問(wèn)題依然值得學(xué)術(shù)界和政策層面繼續(xù)深入探討。當(dāng)前, “三塊地”改革存在的眾多問(wèn)題已經(jīng)不是某些技術(shù)性改進(jìn)能夠解決, 而必須從本質(zhì)、大局、宏觀、整體入手, 建立起制度性改革的理念, 并輔之以全面的改革措施。“三塊地”改革需要聚焦更深刻的改革問(wèn)題, 回歸到更本質(zhì)的改革要義, 樹(shù)立更高遠(yuǎn)的改革理念, 建立更開(kāi)放的“一二三四”改革思路:明確以農(nóng)民為“一個(gè)根本”, 堅(jiān)持以權(quán)益為“一個(gè)核心”;協(xié)調(diào)“政府+市場(chǎng)”二元關(guān)系, 兼顧“公平+效率”二維目標(biāo);探索所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置, 明確公益用地、經(jīng)營(yíng)用地、住宅用地“三地”改革范疇;堅(jiān)守土地公有、城市邊界、耕地紅線、生態(tài)紅線“四條底線”, 統(tǒng)籌農(nóng)地、征地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“四塊地”改革, 如此才能推進(jìn)全面深化改革, 使其成為支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、助推現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心動(dòng)力和重要抓手。
“地者, 政之要也”, 作為民生之本、財(cái)富之源和發(fā)展之基, 土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身, 是我國(guó)改革“四梁八柱”中的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。農(nóng)村“三塊地”改革的復(fù)雜性、敏感性和困難性, 要求“三塊地”改革務(wù)必審慎推進(jìn), 更為科學(xué)合理地調(diào)整阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系, 積極鼓勵(lì)探索新措施、新辦法, 允許合理突破現(xiàn)行法律制度, 允許大膽探索、適當(dāng)犯錯(cuò)、積極改進(jìn), 以有利于生產(chǎn)力的發(fā)展和有利于農(nóng)民增加收入為標(biāo)準(zhǔn)。此外, “三塊地”改革并不是就改革談改革, 也不是就當(dāng)?shù)卣劗?dāng)?shù)? 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)需要具有可復(fù)制性、可推廣性, 更要構(gòu)建第三方評(píng)估制度, 切實(shí)評(píng)估改革的成敗得失。在相關(guān)試點(diǎn)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)不斷豐富、改革路徑模式日漸清晰、制度體系與經(jīng)濟(jì)條件逐漸成熟后, 可以通過(guò)相應(yīng)程序修改《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī), 以推進(jìn)后續(xù)農(nóng)村土地制度改革全面推廣。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2018年05期
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