集體不是空殼子農(nóng)民不拿空本子
——安徽天長農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度及相關(guān)改革經(jīng)驗做法
2015年，安徽天長市被確定為全國29個農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)單位之一，短短一年半的時間，取得了積極成效。
一、產(chǎn)權(quán)改革，改出了農(nóng)村發(fā)展的動力
天長在“資源不多、資金不多、財力不強(qiáng)”的情況下，以改革為牽引，以市場為基礎(chǔ)，以資本為動力，探索了中國特色的地方治理新樣本，回答了習(xí)近平總書記一直關(guān)心的中國農(nóng)村未來的路怎么走的問題。天長一張白紙，沒有任何股改基礎(chǔ)，卻繪出了美麗的新畫卷，可圈可點(diǎn)。主要有這么幾條：
經(jīng)驗一：縱深推進(jìn)“全覆蓋”，微薄分紅暖人心。全市151個村全面開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，實現(xiàn)全覆蓋，不留白。全市127個有經(jīng)營性凈資產(chǎn)的村，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，其余24個村成立經(jīng)濟(jì)合作社，改革后，村黨支部、村委會和合作社各歸其位、各司其職。天長股改一年來，有收益的村實現(xiàn)全分紅。多的分了100塊錢，少的只分得40塊錢，老百姓說：等了40年，盼來了40元。看起來不多，但這個錢的含金量不一樣。這個錢是“天上掉下來的餡餅”，是黨中央政策給我們帶來的，是我們從集體分來的錢。老百姓還說：“40年前看小崗分田到戶，40年后天長折股到人”。這些都是出自老百姓的口中，說明改革深得農(nóng)民群眾擁護(hù)。
天長改革不留“死角”，“不留空白”，市委市政府認(rèn)為改革是必答題，不是選擇題;好啃的骨頭要啃，不好啃的骨頭也要啃。集體資產(chǎn)不是“空殼子”，必須發(fā)展壯大;農(nóng)民不拿“空本子”，必須分紅，這是天長市在股改中給自己設(shè)定的目標(biāo)，充分顯示出他們擔(dān)當(dāng)和責(zé)任，抓改革的勇氣和決心。
經(jīng)驗二：宣傳到位，群眾參與，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)逐步完善。多年來農(nóng)民對基層干部印象就是上傳下達(dá)、吃吃喝喝，干部講什么，農(nóng)民也不當(dāng)一回事，聽不進(jìn)去，開會也開不起來，非要開會就要給補(bǔ)貼。農(nóng)民是最講實惠的，農(nóng)民群眾聽你說，關(guān)鍵還要看你干，他還要看到實實在在的效果，要跟他自己有利益關(guān)系，所以宣傳發(fā)動是非常重要的。天長的宣傳很到位，通過黨員會、村民代表會、村務(wù)公開欄、《致農(nóng)民朋友一封信》等形式，用群眾聽得懂的語言反復(fù)宣傳股改的政策、目的、意義以及與老百姓的關(guān)系，在全市營造了“議改革，懂改革，贊改革”的濃厚氛圍，最終實現(xiàn)了群眾要知道、要參與、要管理、要收益、要監(jiān)督的效果。群眾全過程參與太重要，群眾參與和監(jiān)督就不容易走樣。群眾滿意，說明改革才算成功。天長股改后，農(nóng)民參與管理集體事務(wù)的熱情高漲，主人翁意識大大加強(qiáng)，改變了多年來農(nóng)民不關(guān)心集體、不參與集體事務(wù)的狀況。例如，股改后，楊村鎮(zhèn)光華村花了13500元為村民健身廣場鋪設(shè)了地膠，但因地膠質(zhì)量不過關(guān)，一場雨后便出了問題，這時股東代表王進(jìn)就向合作社提出質(zhì)疑，要求立即整改，避免了這13000多元打了水漂。
通過股份合作制改革，農(nóng)村基層組織出現(xiàn)了在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村委會和集體經(jīng)濟(jì)(股份)合作社真正實現(xiàn)了“政經(jīng)分離”。村集體的經(jīng)營性收入再也不是村“兩委”說了算，嚴(yán)格實行年初預(yù)算、成員代表大會討論、監(jiān)事會監(jiān)督執(zhí)行等環(huán)節(jié)。村集體資金的使用以及資產(chǎn)資源處置權(quán)交給了村民，村級事務(wù)從“一言堂”變?yōu)椤叭駞⑴c”，從“暗箱操作”變?yōu)椤瓣柟膺\(yùn)行”，解決了“村官”“獨(dú)攬全局”的局面，消除了村民對村干部的猜疑和誤解，密切了黨群干群關(guān)系。“一班人馬，兩套賬目、三塊牌子”，是天長打造中西部地區(qū)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)最新最有效的樣本。
經(jīng)驗三：規(guī)范操作，建立機(jī)制，確保改革可復(fù)制。天長這次改革，重制度設(shè)計，嚴(yán)格資產(chǎn)量化范圍，嚴(yán)把“三關(guān)”。在制度設(shè)計上，先后制定了多項制度和辦法，在資產(chǎn)量化上與中央文件精神完全符合，只對經(jīng)營性資產(chǎn)量化。通過嚴(yán)把清產(chǎn)核資關(guān)，充分發(fā)動基層干群力量，用最低的成本摸清村級集體資產(chǎn)存量、結(jié)構(gòu)、分布以及運(yùn)營情況。通過嚴(yán)把成員確認(rèn)關(guān)，使股改最易鬧矛盾的環(huán)節(jié)能夠風(fēng)平浪靜，實現(xiàn)群眾零上訪。通過嚴(yán)把股權(quán)設(shè)置關(guān)，將經(jīng)營性凈資產(chǎn)全部折股量化到成員，設(shè)置“個人股”，不設(shè)“集體股”，使股改一步到位，不留隱患。
各地股改千差萬別，各不相同。但形成的機(jī)制是共性的，值得推廣。天長在試點(diǎn)中，建立了五大機(jī)制：第一，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。過去集體資產(chǎn)是少數(shù)干部掌控，是少數(shù)干部的“小金庫”，而這次改革，量化到全體成員了，是成員的“聚寶盆”，這是利益關(guān)系的再調(diào)整。第二，動力機(jī)制。利益關(guān)系的調(diào)整，不是革村干部的命，而是再造一種新的機(jī)制，形成對村干部的一種倒逼機(jī)制，那就是不光有來自上面領(lǐng)導(dǎo)的壓力，還有來自下面群眾的壓力，農(nóng)民當(dāng)了股東，年底能不能分紅，分多少，這就是給村干部帶來的一種倒逼，也就形成了動力機(jī)制。第三，成員機(jī)制。這次改革最大成效就是弄清楚集體經(jīng)濟(jì)到底是什么的概念，與農(nóng)民的關(guān)系是什么?徹底澄清“村干部認(rèn)為集體就是幾個村干部的，想咋辦就咋辦，而農(nóng)民認(rèn)為集體只能看，摸不著，與我沒關(guān)系，我也不會管”的模糊認(rèn)識。農(nóng)民是成員，是股東，集體的一切利益與之有了千絲萬縷的聯(lián)系，使他權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，以及有了面對問題自己解決、不需政府包攬的意識與能力。第四，秩序機(jī)制。改革必須依法依規(guī)，那么股改的每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟都必須規(guī)范操作，摁幾個手印，上幾次墻，開幾次大會，都是需要有臺賬、有記錄、有檔案的。天長首創(chuàng)了“6556”工作法，即將整個改革分為“6”個階段(宣傳動員、清產(chǎn)核資、成員身份界定、股權(quán)配置與量化、成立經(jīng)濟(jì)合作組織、總結(jié)完善)，重點(diǎn)開好“5”次村民代表大會或戶主會議(啟動動員會、清產(chǎn)核資結(jié)果公布會、成員身份界定及股權(quán)量化方案戶主會議、股份權(quán)能改革試點(diǎn)實施方案公布代表會、集體經(jīng)濟(jì)組織成立大會);按程序做好“5”個請示批復(fù)(啟動改革試點(diǎn)工作，實施方案，《章程(草案)》，合作社理事長、監(jiān)事會成員候選人推薦，成立集體經(jīng)濟(jì)組織);發(fā)布“6”個公示或公告(啟動改革試點(diǎn)工作公告、清產(chǎn)核資結(jié)果公示、成員身份界定工作開展公告、實施方案公示、成員身份界定結(jié)果公示、集體經(jīng)濟(jì)組織成立公示)。該模式簡單易學(xué)，保證了改革快速、平穩(wěn)推進(jìn)，實現(xiàn)群眾“零上訪”。第五，支持機(jī)制。天長一年多的試點(diǎn)，取得如此成效，主要與市委市政府高度重視，出臺一攬子政策，包括支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的5、7、9計劃(市財政按照“3000人以下的村5萬元，3000-5000人的村7萬元，5000人以上的村9萬元”的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算安排村級辦公經(jīng)費(fèi)，保證村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn))，開展“十強(qiáng)”“十快”“十優(yōu)”的決定等是分不開的，讓村干部能夠放下包袱，輕裝上陣，一心一意謀事創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)年底分紅承諾。
二、“三權(quán)分置”，釋放了農(nóng)村發(fā)展的活力
“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新。
當(dāng)年鳳陽小崗村18個農(nóng)民冒著殺頭的危險在“生死狀”上摁下紅手印，拉開了農(nóng)村改革的大幕，徹底破除“一大二公”體制，探索從所有權(quán)中分離出承包權(quán)，形成“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。隨著改革的進(jìn)一步深入，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營又分出一層，一分二，二分三，三權(quán)分置。經(jīng)營權(quán)的放活、承包權(quán)的穩(wěn)固、所有權(quán)的明晰，真正實現(xiàn)三權(quán)的自由、自主、自治。
天長三權(quán)分置分出了活力，解決了地有人種、人有事做的難題。一是勞動力活了，年輕人自由穿梭與城市與農(nóng)村之間，老年人依舊可以在自家流轉(zhuǎn)的地上勞動掙錢。二是資源活了。農(nóng)民的老房子，變成民宿，不起眼的小水溝、小池塘或農(nóng)業(yè)園里的道路皆可以盤活增值。三是農(nóng)村有了生機(jī)與活力。天長土地流轉(zhuǎn)達(dá)到60%。其中流轉(zhuǎn)500畝以下的主體就有1120家，流轉(zhuǎn)面積達(dá)36萬畝，分別占流轉(zhuǎn)主體總數(shù)的84%和流轉(zhuǎn)總面積45%。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體呈現(xiàn)出規(guī)模逐步適度、主體日益多元、效益明顯提升的良好態(tài)勢，形成人人有事干、戶戶能掙錢的局面。2016年天長農(nóng)村居民人均可支配收入15309元，高于全國全省的水平。
三、政策激勵，形成了農(nóng)村發(fā)展的推力
農(nóng)村改革是一項系統(tǒng)性的工程，牽一發(fā)而動全身，要打破條條框框的體制機(jī)制障礙，整合資源，不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。在推進(jìn)過程中，天長市制定出臺了一系列政策措施，助推農(nóng)村改革不斷深入。
加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)。推進(jìn)農(nóng)村改革過程中，農(nóng)經(jīng)力量強(qiáng)，則推進(jìn)改革易;農(nóng)經(jīng)力量弱，則推進(jìn)改革難。為確保“事有人干、責(zé)有人負(fù)”，天長市積極爭取滁州市和省編制管理部門的支持，出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)確保有效履行職能的意見》。市級在市農(nóng)委下設(shè)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站(正科級事業(yè)單位)，按照每5萬農(nóng)業(yè)人口配備1名管理人員的標(biāo)準(zhǔn)，核定編制11個。各鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室加掛農(nóng)村經(jīng)營管理辦公室，按照“萬人一名”的標(biāo)準(zhǔn)，從公務(wù)員隊伍中，選優(yōu)配強(qiáng)農(nóng)經(jīng)工作人員4-6名，解決了有人辦事的問題。
加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)。出臺了《天長市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)工作實施方案》和《天長市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》，依托天長市公共資源交易中心現(xiàn)有的交易場所、服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)人員，借助安徽省農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所成熟的軟硬件平臺和信息化手段，綜合設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易順暢有序開展。自5月23日上線以來，已進(jìn)場項目43宗，成交項目22宗，累計成交金額481萬元，與過去相比大幅增值。如楊村鎮(zhèn)橋南村12畝林權(quán)轉(zhuǎn)讓，起始價14.2元，成交價22.6萬元，增值率59%。
加強(qiáng)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新。市財政安排600萬元設(shè)立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擔(dān)保專項基金，銀行按1:5進(jìn)行配套，國元保險、天振擔(dān)保、經(jīng)辦銀行按照5:3:2比例承擔(dān)風(fēng)險，為合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔(dān)保貸款，目前已累計發(fā)放312戶4946萬。同時加強(qiáng)改革成果運(yùn)用，試行農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)捆綁抵押貸款做法，創(chuàng)設(shè)“農(nóng)權(quán)貸”融資產(chǎn)品，釋放農(nóng)民的股份權(quán)能，最長貸款期限為5年。目前“農(nóng)權(quán)貸”運(yùn)行良好，已累計發(fā)放218筆2362萬元，增添了農(nóng)村發(fā)展的潛力。
加強(qiáng)財政資金撬動力量。市財政連續(xù)三年每年拿出3000萬元，設(shè)立發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)專項基金，基金收益與涉農(nóng)項目資金整合，用于扶持村集體經(jīng)濟(jì)項目，三年共整合各類資金投入集體經(jīng)濟(jì)項目3000多萬元。2016年，全市村級經(jīng)營性收益達(dá)1411萬元，是改革前的2.5倍，全市實現(xiàn)股改第一年就有12個村向成員分紅。建立村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，市財政按照“3000人以下的村5萬，3000-5000人的村7萬，5000人以上的村9萬”的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算安排村級辦公經(jīng)費(fèi)，讓村干部打消村級運(yùn)轉(zhuǎn)無經(jīng)費(fèi)的顧慮。開展評先評優(yōu)活動，對2016年度全市發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)“十強(qiáng)村”“十快村”和農(nóng)村綜合改革“十優(yōu)村”進(jìn)行評比獎勵，給予獲獎村1萬元的獎勵，專門用于村干部發(fā)放獎金。
作者單位：安徽省農(nóng)委經(jīng)管總站
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國農(nóng)村網(wǎng)
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