法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。在全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，制定積分落戶政策，要體現(xiàn)法治建設(shè)的新要求，北京市在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化上邁出新步伐，有利于促進(jìn)常住人口市民化，為法治中國(guó)、首善之區(qū)增添制度文明的新光彩。
最近，《北京市積分落戶管理辦法(征求意見稿)》和《北京市居住證管理辦法(草案送審稿)》向社會(huì)公開征集意見。這猶如一石激起千重浪，引起社會(huì)廣泛關(guān)注和討論。總體上說(shuō)，出臺(tái)積分落戶政策，這是北京市決心啟動(dòng)戶籍制度改革的一個(gè)新起點(diǎn)。
半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，從嚴(yán)控制人口一直是北京市戶籍管理的總基調(diào)。最近十幾年來(lái)，全國(guó)很多大城市紛紛推行戶籍制度改革，同為超大城市的上海，早在2013年7月1日就正式施行《上海市居住證管理辦法》，實(shí)行積分落戶政策。這次在國(guó)務(wù)院公布的《居住證暫行條例》將于2016年1月1日起施行之前，北京市終于就積分落戶管理辦法以及居住證管理辦法公開向社會(huì)征求意見，在最后一刻也邁出戶籍改革的步伐，給近千萬(wàn)的常住外來(lái)人口以在京落戶的希望。
由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)化改革以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元戶籍制度沒(méi)有得到切實(shí)改革的情況下，城市內(nèi)部又產(chǎn)生了基于本市戶籍人口與外來(lái)人口相分割的新二元結(jié)構(gòu)。雙重二元結(jié)構(gòu)構(gòu)成了我國(guó)特大城市基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)性特征。以北京市為例，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響的是240多萬(wàn)人的農(nóng)業(yè)戶籍人口，受城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)影響的是800多萬(wàn)人的常住外來(lái)人口。
常住外來(lái)人口不能取得所在城市的戶籍身份，不能公平享有所在城市的基本公共服務(wù)，這是傳統(tǒng)城市化的制度性弊端。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家明確提出要走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、常住人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要目標(biāo)。2014年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出，要促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。積分落戶作為特大城市戶籍制度改革的過(guò)渡形式，在改革方向和價(jià)值定位上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的總要求。
從公布的征求意見稿來(lái)看，北京市積分落戶申請(qǐng)人必須同時(shí)符合以下五個(gè)條件：一是持有北京市居住證，二是年齡不超過(guò)45周歲，三是在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)7年及以上，四是符合本市計(jì)劃生育政策，五是無(wú)違法犯罪記錄。來(lái)京人員辦理居住證的，還須已辦理暫住證滿半年，且符合在京擁有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一。可見，北京的積分落戶政策，要高于上海、廣州、深圳等特大城市積分落戶政策。目前尚不清楚北京市每年給予積分落戶多少名額指標(biāo)。從廣州的積分落戶實(shí)踐來(lái)看，2014年廣州市常住外來(lái)人口通過(guò)積分落戶的名額指標(biāo)為3000人。照此積分落戶速度，100年也只能解決30萬(wàn)人的外來(lái)常住人口落戶。這種積分落戶，對(duì)于促進(jìn)常住人口市民化，只是杯水車薪。
積分落戶制度是特大城市促進(jìn)常住人口市民化的政策創(chuàng)新。因此，北京市出臺(tái)積分落戶政策，需要處理好兩方面的基本關(guān)系：一方面，要處理好嚴(yán)格控制人口規(guī)模與切實(shí)保障公民權(quán)利的關(guān)系。表面上看，北京的“大城市病”是因人口太多帶來(lái)的，實(shí)質(zhì)上是由于城市規(guī)劃滯后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)布局和公共資源高度集中等深層次原因造成的。但傳統(tǒng)的城市治理思維和方式就是簡(jiǎn)單地排斥外來(lái)人口，以限制外來(lái)人口權(quán)利來(lái)謀求城市的治理，而這恰恰是現(xiàn)代城市治理的陷阱。北京現(xiàn)有800多萬(wàn)人的常住外來(lái)人口，即使沒(méi)有獲得北京戶口身份，他們依然一如既往地在北京就業(yè)和生活，只是因?yàn)闆](méi)有落戶而未能公平享受到基本公共服務(wù)。積分落戶既可以作為控制外來(lái)人口的政策閘門，也可以作為促進(jìn)外來(lái)人口市民化的政策通道。這取決于積分落戶的定位，也將決定積分落戶的價(jià)值所在。
另一方面，要處理好吸引高素質(zhì)人才與尊重普通勞動(dòng)者的關(guān)系。目前的積分落戶條件明顯傾向于選拔所謂高素質(zhì)優(yōu)秀人才，而排斥學(xué)歷不高、年齡較大等普通勞動(dòng)者。其實(shí)，城市不是科研院所等專業(yè)機(jī)構(gòu)，只向具有高學(xué)歷的專業(yè)人士開放。城市首先是人們居住和生活的地方。任何一座城市都是由各種各樣的人群組成的，人群的多樣性和包容性正是城市的自然特征，也是城市生活豐富多彩、有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和保障。如果我們以科研機(jī)構(gòu)選拔高素質(zhì)人才的思維和方式去選拔一座城市的外來(lái)人口，將現(xiàn)代社會(huì)治理中的人口登記管理功能異化為人才擇優(yōu)選拔功能，這不是深化戶籍制度改革，而是給傳統(tǒng)戶籍制度提供還魂的新土壤。
法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。在全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，制定積分落戶政策，要體現(xiàn)法治建設(shè)的新要求，北京市在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化上邁出新步伐，有利于促進(jìn)常住人口市民化，為法治中國(guó)、首善之區(qū)增添制度文明的新光彩。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)2015年12月16日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
