法律是治國之重器，良法是善治之前提。在全面依法治國的新形勢下，制定積分落戶政策，要體現法治建設的新要求，北京市在推進以人為核心的新型城鎮化上邁出新步伐，有利于促進常住人口市民化，為法治中國、首善之區增添制度文明的新光彩。
最近，《北京市積分落戶管理辦法(征求意見稿)》和《北京市居住證管理辦法(草案送審稿)》向社會公開征集意見。這猶如一石激起千重浪，引起社會廣泛關注和討論。總體上說，出臺積分落戶政策，這是北京市決心啟動戶籍制度改革的一個新起點。
半個多世紀以來，從嚴控制人口一直是北京市戶籍管理的總基調。最近十幾年來，全國很多大城市紛紛推行戶籍制度改革，同為超大城市的上海，早在2013年7月1日就正式施行《上海市居住證管理辦法》，實行積分落戶政策。這次在國務院公布的《居住證暫行條例》將于2016年1月1日起施行之前，北京市終于就積分落戶管理辦法以及居住證管理辦法公開向社會征求意見，在最后一刻也邁出戶籍改革的步伐，給近千萬的常住外來人口以在京落戶的希望。
由于城鄉二元戶籍制度的影響，我國形成了城鄉二元結構。市場化改革以來，在城鄉二元戶籍制度沒有得到切實改革的情況下，城市內部又產生了基于本市戶籍人口與外來人口相分割的新二元結構。雙重二元結構構成了我國特大城市基本的社會結構性特征。以北京市為例，受城鄉二元結構影響的是240多萬人的農業戶籍人口，受城市內部二元結構影響的是800多萬人的常住外來人口。
常住外來人口不能取得所在城市的戶籍身份，不能公平享有所在城市的基本公共服務，這是傳統城市化的制度性弊端。黨的十八大以來，黨和國家明確提出要走以人為核心的新型城鎮化道路，把推進農業轉移人口市民化、常住人口市民化作為新型城鎮化的首要目標。2014年7月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，要促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。積分落戶作為特大城市戶籍制度改革的過渡形式，在改革方向和價值定位上，應當體現以人為本的新型城鎮化的總要求。
從公布的征求意見稿來看，北京市積分落戶申請人必須同時符合以下五個條件：一是持有北京市居住證，二是年齡不超過45周歲，三是在京連續繳納社會保險7年及以上，四是符合本市計劃生育政策，五是無違法犯罪記錄。來京人員辦理居住證的，還須已辦理暫住證滿半年，且符合在京擁有穩定就業、穩定住所、連續就讀條件之一。可見，北京的積分落戶政策，要高于上海、廣州、深圳等特大城市積分落戶政策。目前尚不清楚北京市每年給予積分落戶多少名額指標。從廣州的積分落戶實踐來看，2014年廣州市常住外來人口通過積分落戶的名額指標為3000人。照此積分落戶速度，100年也只能解決30萬人的外來常住人口落戶。這種積分落戶，對于促進常住人口市民化，只是杯水車薪。
積分落戶制度是特大城市促進常住人口市民化的政策創新。因此，北京市出臺積分落戶政策，需要處理好兩方面的基本關系：一方面，要處理好嚴格控制人口規模與切實保障公民權利的關系。表面上看，北京的“大城市病”是因人口太多帶來的，實質上是由于城市規劃滯后、經濟發展方式粗放、產業布局和公共資源高度集中等深層次原因造成的。但傳統的城市治理思維和方式就是簡單地排斥外來人口，以限制外來人口權利來謀求城市的治理，而這恰恰是現代城市治理的陷阱。北京現有800多萬人的常住外來人口，即使沒有獲得北京戶口身份，他們依然一如既往地在北京就業和生活，只是因為沒有落戶而未能公平享受到基本公共服務。積分落戶既可以作為控制外來人口的政策閘門，也可以作為促進外來人口市民化的政策通道。這取決于積分落戶的定位，也將決定積分落戶的價值所在。
另一方面，要處理好吸引高素質人才與尊重普通勞動者的關系。目前的積分落戶條件明顯傾向于選拔所謂高素質優秀人才，而排斥學歷不高、年齡較大等普通勞動者。其實，城市不是科研院所等專業機構，只向具有高學歷的專業人士開放。城市首先是人們居住和生活的地方。任何一座城市都是由各種各樣的人群組成的，人群的多樣性和包容性正是城市的自然特征，也是城市生活豐富多彩、有序運轉的基礎和保障。如果我們以科研機構選拔高素質人才的思維和方式去選拔一座城市的外來人口，將現代社會治理中的人口登記管理功能異化為人才擇優選拔功能，這不是深化戶籍制度改革，而是給傳統戶籍制度提供還魂的新土壤。
法律是治國之重器，良法是善治之前提。在全面依法治國的新形勢下，制定積分落戶政策，要體現法治建設的新要求，北京市在推進以人為核心的新型城鎮化上邁出新步伐，有利于促進常住人口市民化，為法治中國、首善之區增添制度文明的新光彩。
中國鄉村發現網轉自：農民日報2015年12月16日
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