2015年12月20日-21日，中央城市工作會議召開，中央高層悉數參加，規格之高預示其重要性。會議召開前，相關多個部委已做了很長時間籌備，外界對其懷有各種期待。兩日會議成果，極可能指導未來10-20年中國城市發展的新要求、新藍圖與新路徑。大家都希望，從這次“1978年后城市工作再次上升到中央層面進行專門研究部署的會議”中，解讀更多有價值的信息與訊號。
在此，筆者從中央城市工作會議的歷史演進、本次會議內容釋放的戰略指向，與未來城市發展戰略議題等方面，分享一些自己的理解。
新中國城鎮化進程與中央城市工作會議
早在新民主主義革命即將勝利之時，中共就面臨管理城市的重任。1949年3月，西柏坡舉行的中共七屆二中全會指出，黨的工作重心由農村轉移到城市，必須要用極大的努力學會管理城市和建設城市。自此66年來，中國城鎮化經歷了不平坦的發展之路。
第一階段：初步發展（1949-1960）
1949年前，因列強侵略和國內戰爭，中國社會經濟發展遭到嚴重破壞。1949年10月，全國共有132個城市，城鎮人口占總人口的比例為10.6%；1957年，經過“一五”計劃，經濟逐步恢復，中國城市增加到176座；1958年到1960年，大躍進與人民公社化運動開展，提出了全民大辦工業、趕英超美和以鋼為綱的發展路線。與政策失誤伴隨的，是爆發性的工業化過程和超高速城鎮化過程，城鎮人口激增，城鎮人口年平均增長率達到9.5%，3年間新設城市33座。
第二階段：波折徘徊（1960-1977）
1961年到1965年，經濟發展受到大躍進的負面影響日益明顯，滑坡嚴重。中國政府不得已，進行工業結構調整，提高了設市設鎮的標準，城市人口大量精簡。其舉措使城市數量從1961年的208座下降到1965年的171座。這一時期的城鎮化率數字也從19.75%下降至17.98%。
1966年到1977年，是中國城鎮化的徘徊停滯階段。“文化大革命”導致政治強烈動蕩，經濟瀕臨崩潰，城鎮化出現了第二次大的回落：大批知識青年上山下鄉，眾多城市干部下放農村。
工業建設方面，由于對國際形勢估計過于嚴峻，全國開始了備戰備荒的三線建設，工業布局上提出“山、散、洞”方針，城鎮建設不考慮自然、交通等條件，一味強調分散（楊風,陶斯文.中國城鎮化發展的歷程、特點與趨勢[J].蘭州學刊,2010,(6):75-78.）。 “三線”企業的布局分散，導致基建投資對城鎮建設的改善作用減弱，城鎮遷出人口超過遷入人口。城鎮人口此時發生的增長，全由城鎮人口自然增長所致，城鎮化處于停滯。到1978年，與建國初相比，中國城鎮化水平只提高到17.92％，設市城市由132個增至193個，僅增加61個（劉勇.中國城鎮化發展的歷程、問題和趨勢[J].經濟與管理研究,2011,(3):20-26.）。
第三階段：穩步發展（1978-1994）
1978年到1994年，中國城鎮化穩步發展。1978年，十一屆三中全會勝利召開，工作重點轉向經濟建設為中心的社會主義現代化建設。經過17年倒退與停滯后，城鎮化開始走入健康發展的道路。
農村改革突破，也奠定城鎮化基礎。農村剩余勞動力的出現和農村勞動生產率的提高相伴，對城鎮化的發展產生了巨大推力；與此同時，商品經濟迅速發展，投資渠道日益多元，城鎮基建步伐加快，城鎮就業渠道拓寬，大量農民進城務工，城鎮化發展出現了巨大拉力。1978年后，中國開始實施許多新的城市化政策，如“準許知青回城”等，這使得城鎮的人口，特別是大城市人口，得以加快增長。東南沿海對外開放，東部城市工業化進程加速，沿海城市獲得快速發展。
1984年，中國政府制定和頒布了新的戶籍管理政策，準許農民在自帶口糧的情況下進鎮務工經商以及落戶，修改了20世紀60年代以來的市鎮建制標準，使得全國城鎮數量迅速上升。“八五”計劃(1991-1995)首次出現“城市化”概念，提出有計劃地推進城市化進程。1994年底，中國城市數量從193個增加到622個，每年平均增加32個。第四次人口普查顯示，城鎮化率從1978年的18%，上升到1993年的28.14%，年均增加0.63%。
第四階段：快速推進（1995年至今）
1995年至今，中國城鎮化快速推進，城鎮化程度極大提高。有以下幾個關鍵點。
市場經濟體制改革全面深化，土地有償使用制度改革逐步深化（1988年憲法修訂后試點）。1994年下發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》。1998年住房分配貨幣化，房地產異軍突起。
1994年《汽車工業產業政策》提出“國家鼓勵個人購買汽車”，機動化逐步發展，城市空間擴張加速。
1994年分稅制改革，塑造了中央政府與地方政府的獨特關系，城市間競爭性發展，成為中國城鎮化的獨特動力源泉。
此外，經濟全球化發展，2001年中國加入世界貿易組織，快速融入全球化的市場體系，全球化紅利為中國城市發展提供了資本與技術等關鍵要素支撐。
從2001年開始，“十五”計劃(2001-2005)明確提出，推進城鎮化的條件已漸成熟，要不失時機地實施城鎮化戰略，并調整部分限制和不利于農民進城的政策因素，中國城鎮化由此進一步加快。
“十一五”規劃(2006-2010)提出堅持大中小城市和小城鎮協調發展，積極穩妥地推進城鎮化；“十二五”規劃(2011-2015)提出，堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃，促進城鎮化健康發展。
在政策持續推動下，在全國范圍內，城鎮化率迅速上升，也出現土地城鎮化快于人口城鎮化的泡沫風險。截至2014年末，全國共有653個設市城市，縣1596個，建制鎮增至20401個，城鎮常住人口達到約7.5億人，城鎮化水平54.77%。
1949-2030中國城鎮化的演進與跨越
建國以來四次中央城市工作會議
我們將1962年、1963年、1978年三次城市工作會議置于中國城鎮化發展的歷史進程中來看，可以看出，每次會議前后，城鎮化軌跡走向都發生了變化，會議對城鎮化產生延續性的長期影響。由歷史本身，也不難得到一些啟示：
1、四次中央城市會議都是特定時代背景的產物。總體來看，對城市的認識以及對城市規劃管理工作的認識日益系統深入。不過，從第一次、第二次會議中對城市生產功能的過度強調，再到第三次會議對大中小城市規模的控制方針，都體現出對城市認識的不足與局限，背后都是計劃經濟思維的體現，最后城市發展都遇到彎路。
這警醒政府，需要客觀認知自身的理性能力與權責邊界，避免一刀切的強勢與壟斷思維，尊重自然規律和市場規律。本次城市會議經過66年的摸索，針對城市發展，樹立起“三大結構、三大環節、三大動力、三大布局、三大主體”的協同觀，無疑是巨大進步。
2.城市工作會議是歷史因果事件鏈中的一環。一次會議作為公共政策的重要產生平臺與釋放窗口，需要政策研制者、政策解讀者與政策執行者的客觀審慎態度。
本次城市工作會議，在一個特別重要的歷史窗口期召開。首先是中國城鎮化經歷37年快速發展，亟需內察外省，戰略前瞻；其次，城鎮化率處于從55%向70%邁進的關鍵期，城市成功轉型對避免所謂“中等收入陷阱”關系甚大；再者，2016年是新領導班子第一個五年規劃的開局元年。因此，這次會議更顯重要，當前會議要求和精神已經發出，接下來針對會議精神與要求的科學解讀與執行，將十分關鍵。
3.需要好的頂層設計，更需要好的執行路徑。本次會議給出的“一尊重，五統籌”方向對策，更為綜合性與原則性。對此，有人認為太過宏大。但筆者認為，前三次會議給出的建議雖然更為具體，系統性和整體性卻偏弱，本次會議給出的彈性政策導引，有利于更好應對廣泛復雜的局面，另一方面也意味著需要加強更多精確化、精細化的子政策予以配套、加以協同。
本次會議將對中國城市未來軌跡帶來何種影響，目前難以得知，但“一尊重，五統籌”卻是好的頂層設計，建議接下來一方面對既有各類存量城市政策加以評估、更新與銜接，一方面對各類增量城市政策加以更為先進精確的政策模擬、大膽授權的試點示范、動態及時的政策實施監測反饋。
最重要的是，在城市工作中，要促使相關中央部委、地方部門跳出部門利益，形成對城市發展整體愿景的最大公約數，展開無縫高效協作與協同，實現對城市問題的系統性解決，而非頭痛醫頭，腳痛醫腳，貽誤寶貴時機。
試解讀2015年中央城市工作會議戰略指向
“推進國家治理體系和治理能力現代化”，是十八大以來中央各項工作努力的核心目標之一，隨著城市在國家經濟社會運行中起到越來越重要的作用，城市也成為國家治理體系中重要主體，成為建設和提升國家治理能力的重要平臺。
要讓中國城市發展兼顧規范、高效與公平，就亟需對城市的戰略價值、使命、內涵、路徑進行全新的認識與靈敏的革新。筆者認為，當下“后50%”的概念，為審視中國城鎮化提供了以下思考維度：
第一，“后50%”是“中國城鎮化率”跨過50%之后的城市發展新時期，是“后發”發展中國家“后發的”城鎮化道路的特定時代背景，又交織了一系列自然、經濟、社會、人文等中國國情特征。
第二，“后50%”是大規模基本建設完成后，重點進入城市功能開發建設的特定歷史階段，更強調內涵性的功能建設與權利性的制度建設，諸如真正的城市功能形成、公共服務供給與公平規則享有，而非突出城鎮化的物理外觀。
第三，“后50%”中國城鎮化，既是對生活空間的再造，更是對國人現代性的再造。
筆者認為，本次會議內容蘊含未來中國城市發展應追求的內在邏輯與戰略指向，即遵循“善智(Good Wisdom）”--城市規律的科學認知→樹立“善志(Good Vision）”--發展愿景的長久共識→重塑“善秩(Good Order）”--空間秩序的良好耦合→提升“善質(Good Quality）”--城市品質的人本永續→推動“善治（Good Governance）”--城市治理的多元和諧，最終服務與支撐于國家治理現代化大局，其彼此聯系如圖2示意。
2015中央城市工作會議內在訴求解讀
(1)善智(Good Wisdom)：城市規律的科學認知。城市是一個生命體（City Being），其發展是一個自然歷史過程，有其規律。任何國家的城鎮化進程都是在特定的自然、經濟、社會、政治及歷史背景下進行的，不可避免受到這些條件的約束。要讓對城市的人為調節干預發揮正面影響，就必須認識、尊重、順應城市發展規律。本次會議就提出，屬于事關城市發展的重大問題，需要進行深入研究和周密部署，系統推進各方面工作、在規劃理念和方法上不斷創新，增強規劃科學性、指導性等。
(2)善志(Good Vision)：發展愿景的長久共識。本次會議特別強調了城市發展目標的合理性與長久性。
會議提出“將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模基本依據、“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”的“五量問題”，統籌規劃、建設、管理三大環節……規劃經過批準后要嚴格執行，一茬接一茬干下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象”等。
筆者認為未來城市工作要因地制宜，樹立五觀：區域經濟職能分析—區域觀；天、地、人需求判斷與供給約束分析—容量觀；可持續發展動力產業分析—成長觀；社會-生態系統公平分析—結構觀；政策實施評價分析—績效觀。
要一張藍圖干到底，減少拍腦袋、亂決策的短期逐利行為，真正為城市及其民眾的長久利益工作，這其中讓市長從“身在城市的市長（Mayor in City）”向真正成為“心屬城市的市長（Mayor of City）”的轉型尤為關鍵。
(3)善秩(Good Order)：空間秩序的良好耦合。會議提出“統籌空間、規模、產業三大結構、統籌生產、生活、生態三大布局”。
城鎮化空間是經濟社會發展的投影。自改革開放以來，中國的國土空間結構在巨大的經濟、社會、體制轉型過程中發生著激烈的變遷和重組。然而，前50%的城鎮化，存在土地城鎮化速度與人口城鎮化速度不一致、常住人口城鎮化速度與戶籍人口城鎮化速度不一致、生產-就業-消費與居住方式轉變速度不一致等主要問題，深層本質是“人-地-產-環等生產生活生態要素”與“人-地-財的責-權-利”在空間區位供給側的失配、失和、失效。
中國如此規模的人口實現城鎮化、近30年的高速經濟發展、廣闊國土上省、市、縣的激烈競爭……各種流動要素，不可能一下就在城鎮中沉淀與匹配，確需相互選擇與不斷適應。然而，今天中國一系列城市病、產能過剩、環境危機等，形成迫切倒逼，必須完成從國家、區域、城市、社區等多層面的“善秩--良好空間秩序”的修復與重塑。
為此會議要求，明確我國城市發展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局。控制城市開發強度，劃定水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農田和生態保護紅線，防止“攤大餅”式擴張。這都意味著后50%下半場的城鎮化將是從失配的城鎮化到匹配的城鎮化，一個“糾錯趨優型”過程。
(4)善質(Good Quality)：城市品質的人本永續。會議明確提出“堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”是做好城市工作的出發點和落腳點。后50%城鎮化，核心在寫好“人”字，以下五大問題在未來人本型城鎮化中必須得到有效關注和解決：（1）引：能否吸引人？（2）留：能否留住人？（3）轉：能否轉變人？（4）培：能否培養人？（5）提：能否提升人？
為此，會議提出，推進城鎮化，要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務、滿足人民公共服務基本需求、激發民眾創新活力、通過優秀文化、城市精神凝聚人心、建設安全城市、徹底改變粗放型管理方式等等。這些都是追求人本城鎮化的具體體現。
與此同時，會議高度強調人與自然關系，把創造優良人居環境作為中心目標，加強城市設計、提升城市微循環、以自然為美，把好山好水好風光融入城市、大力開展生態修復、推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，最終實現對“天人合一”的現代回歸。
(5)善治(Good Governance)：城市治理的多元和諧。一個可持續的城市發展應是一種政府、市場、社會各守其位，各負其責，三者之間保持協調、均衡、互補的狀態，最終表現出城市發展綜合理性的最大化。
中國目前的"政府主導"模式，在城鎮化發展初期具有高效率整合社會資源的優勢，然而很容易陷入"公權主導下的私田悲劇"的困境。若不能及時糾正，公共管理的失效，很可能使得中國城鎮化發展不利于社會總福利的增加。
為此，本次會議明確提出的“統籌政府、社會、市民三大主體”，是一個非常積極的信號。盡最大可能推動政府、社會、市民同心行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。政府要創新城市治理方式，特別要注意加強城市精細化管理。提高市民文明素質，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。
而規劃編制要接地氣，可邀請被規劃企事業單位、建設方、管理方參與其中，還應邀請市民共同參與；深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權力清單、責任主體；健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序，以上種種做法都是推動城市實現“善治”的務實之舉。
2015中央城市工作會議后戰略研究議題建議
本次會議必成為開啟與推動新一輪城市研究與實踐工作熱潮的重要推手。在此，筆者結合對1978年全國城市工作會議學術影響的粗淺分析，嘗試對本次中央城市工作會議后可能的重大戰略議題給出一些建議。
（1）1978年全國城市工作會議的學術影響啟示
1978年全國城市工作會議召開后，中央出臺《關于加強城市建設工作的意見》。《意見》定調七大城市發展問題，包括城市建設與經濟建設的關系、城鎮體系構建、規劃管理、城市建設體制改革、城市基礎設施建設、城市建設資金來源、政府在城市建設中的作用等，對中國往后三十年的城市建起到了綱領性指導作用。筆者從文獻視角對其學術影響展開分析，基于中國知網（CNKI），以“城市工作會議”為主題關鍵詞，從1979年1月至2015年11月搜索文獻262篇。
1979-2015“城市工作會議”文獻搜索量
利用知識圖譜軟件（CiteSpace）可視化這262篇文獻，發現以下信息。
其一，從整個知識圖譜的結構看，呈現“內核集聚、外延擴散”的狀態，即表明，1978年的全國城市工作會議，對城市發展的思路統一起到重要作用。
其二，聚焦內核看，262篇文獻呈現的知識結構相互交疊，反映了領域、學科明顯的互相依賴關系。從“文獻關鍵詞”的詞頻拓撲關系分析看，發現除“城市工作”、“城市建設”外，城鎮體系與城市規模領域類的研究也有很多，這說明城市會議對專業研究的影響。諸如“國家衛生城市”、“信息產業”等字眼出現概率也非常高，這些詞并未出現在1978年的《意見》中，這說明，過去三十多年的城市發展過程中，內外部環境的變化也改變著中國城市的發展方向。
1979-2015“城市工作會議”文獻的關鍵詞頻拓撲關系圖
其三，從文獻關鍵詞的聚類關系中看到，除“城市規模”、“城市經濟”、“城鄉規劃”等與城市工作緊密聯系的關鍵詞之外，“商品房價格”也入選關鍵詞聚類。這表明，1990年房改以來，房地產與城市建設緊緊捆綁在一起。回顧1978年的《意見》，商品房、房地產等詞匯并未出現在全文中，但確確實實，房地產市場的繁榮造就了中國快速城鎮化的奇跡。
1979-2015“城市工作會議”文獻關鍵詞的聚類關系圖
（2）2015中央城市工作會議后戰略研究議題建議
·原創性中國城市發展與規劃理論方法研究。尊重城市發展規律，首先要改變當前城市工作領域常常遇到的“一流實踐、二手理論”的尷尬現實。在客觀規律基礎上，植根中國本土的城市理論創新與自信，是后50%中國城鎮化所必需的，一方面加強對既有城市問題和實踐經驗的理論凝練，另一方面立足國情與地域特征，尋找順應并可指導未來工作的理論方法與管理方案。
·新常態下人地關系耦合狀態評價與匹配機制研究。亟需對新常態下客觀真實的人地關系耦合狀態評價與匹配機制揭示，將涉及城鎮化的經濟、政治、社會、文化、生態等要素，統一放到全國這個時空大棋盤上，研究全國通盤解決"人-地"在新時期重組中的協同配置問題，為國家資源、資金、項目的精確配置提供支撐。
·主動全球化進程中國家城鎮體系與地緣城鎮體系研究。中國正從全球化參與者變主動構建者，中國城鎮體系的開放性也會上升到新的水平。結合“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略，加強對東部城市群、中西部地區區域性中心城市、邊疆中心城市、口岸城市的在參與全球分工與國際地緣政治時新的功能定位與聯系網絡研究，更好支撐國家戰略，同時也應關注大規模人口流失的東北城鎮體系與人口收縮中的中西部中小市鎮。
·國家空間規劃體系與城鎮化空間形態績效研究。多規合一是向建立國家空間規劃體系的過渡，會議提出以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，這仍需大量研究與改革工作。后50%城鎮化將發生結構性固化，其中一個關鍵問題，就是城鎮化主體形態的選擇，雖然會議提出以城市群為主體形態，但面對當前霧霾頻發、環境污染等問題，仍需從增長邊界、承載容量與綜合效益等方面，進一步開展多樣性的城鎮化空間形態績效研究。
·“互聯網+”下中國城市社會-空間再生產研究。快速而大量、工業化式的空間生產，在國土上矗立起片片水泥森林，但整個國家隱于其中的社會網絡構建并未跟上。過去30年，伴隨人口遷移，族群、鄰里等社會網絡紛紛解構。不過，伴隨移動互聯網發展，從飯桌圈到微信圈，從線上到線下，現實社區虛擬化與虛擬社區現實化的雙重世界浮現，后50%的中國城鎮化面臨關系-空間的再生產，實體與虛擬“二元空間”耦合研究將成為新的戰略命題。
·區域發展資源容量預警與配額配置研究。堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，要對城市中人類活動與自然、環境、資源的約束條件“摸底”，清楚了解底在哪。要守住“底線”，以不致爆發系統性危機為限。進行區域發展資源容量預警研究，依托國家空間規劃體系，開展不同區域、不同省市配額配置標準與數量研究。
·復雜環境下城市治理研究。統籌政府、社會、市民三大主體，實現城市共治共管、共建共享，促進城市治理體系和治理能力現代化。需要開展復雜環境下的城市治理機制研究、城市治理中公共戰略協調研究、公共戰略與公共政策的關系研究、公共戰略與績效的關系研究、城市管理體制改革中管理范圍、權力清單、責任主體的研究都是大勢所需。
·地根與銀根緊縮下的城市開發運營模式研究。在中國特色政治制度體系內，將中央-地方各自承擔公共服務的責權分類分層化，并加以明確和規范是當下研究亟需。與此同時，城市工作會議中提出的大量公共服務供給與基礎設施建設需要大量資金資本支持，這就要求抓緊研究，從過去土地財政模式下的不可持續建設模式向更可持續的城市開發運營模式轉變。
·創新、綠色、共享型城市的規劃設計與建造標準體系與技術群研究。“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念也可成為新的城市建設導向。要加快研制和完善符合中國特色與國際通則的指標體系和標準體系，如綠色建筑、低碳生態城市、智慧城市等，更需要進行規劃技術、開發技術、建造技術與管理技術等聯動研發創新，如提升城市的通透性和微循環能力的技術、開展生態修復的技術，地上-地下立體式空間資源集約開發技術等。
·大數據環境下城市規劃方法與管理技術研究。會議提出“統籌改革、科技、文化三大動力，其中要加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，發展民生服務智慧應用”。可以說，伴隨大數據環境，城市工作面臨一種全新的、近乎全息的信息環境與資源，加強大數據環境下城市規劃方法與管理技術研究，研制城市信息模型(City Information Modeling)，建設智慧城市管理平臺，將對今后城市工作帶來革命性助力。
（作者單位：王偉，中央財經大學政府管理學院；朱軼佳，新加坡邦城規劃顧問有限公司；朱小川，同濟大學）
中國鄉村發現網轉自：澎湃研究所2015年12月29日
(掃一掃，更多精彩內容！)
