2015年12月20日-21日，中央城市工作會議召開，中央高層悉數(shù)參加，規(guī)格之高預(yù)示其重要性。會議召開前，相關(guān)多個部委已做了很長時間籌備，外界對其懷有各種期待。兩日會議成果，極可能指導(dǎo)未來10-20年中國城市發(fā)展的新要求、新藍(lán)圖與新路徑。大家都希望，從這次“1978年后城市工作再次上升到中央層面進(jìn)行專門研究部署的會議”中，解讀更多有價值的信息與訊號。
在此，筆者從中央城市工作會議的歷史演進(jìn)、本次會議內(nèi)容釋放的戰(zhàn)略指向，與未來城市發(fā)展戰(zhàn)略議題等方面，分享一些自己的理解。
新中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程與中央城市工作會議
早在新民主主義革命即將勝利之時，中共就面臨管理城市的重任。1949年3月，西柏坡舉行的中共七屆二中全會指出，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，必須要用極大的努力學(xué)會管理城市和建設(shè)城市。自此66年來，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了不平坦的發(fā)展之路。
第一階段：初步發(fā)展（1949-1960）
1949年前，因列強侵略和國內(nèi)戰(zhàn)爭，中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭到嚴(yán)重破壞。1949年10月，全國共有132個城市，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤秊?span>10.6%；1957年，經(jīng)過“一五”計劃，經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，中國城市增加到176座；1958年到1960年，大躍進(jìn)與人民公社化運動開展，提出了全民大辦工業(yè)、趕英超美和以鋼為綱的發(fā)展路線。與政策失誤伴隨的，是爆發(fā)性的工業(yè)化過程和超高速城鎮(zhèn)化過程，城鎮(zhèn)人口激增，城鎮(zhèn)人口年平均增長率達(dá)到9.5%，3年間新設(shè)城市33座。
第二階段：波折徘徊（1960-1977）
1961年到1965年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到大躍進(jìn)的負(fù)面影響日益明顯，滑坡嚴(yán)重。中國政府不得已，進(jìn)行工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了設(shè)市設(shè)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，城市人口大量精簡。其舉措使城市數(shù)量從1961年的208座下降到1965年的171座。這一時期的城鎮(zhèn)化率數(shù)字也從19.75%下降至17.98%。
1966年到1977年，是中國城鎮(zhèn)化的徘徊停滯階段。“文化大革命”導(dǎo)致政治強烈動蕩，經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了第二次大的回落：大批知識青年上山下鄉(xiāng)，眾多城市干部下放農(nóng)村。
工業(yè)建設(shè)方面，由于對國際形勢估計過于嚴(yán)峻，全國開始了備戰(zhàn)備荒的三線建設(shè)，工業(yè)布局上提出“山、散、洞”方針，城鎮(zhèn)建設(shè)不考慮自然、交通等條件，一味強調(diào)分散（楊風(fēng),陶斯文.中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程、特點與趨勢[J].蘭州學(xué)刊,2010,(6):75-78.）。 “三線”企業(yè)的布局分散，導(dǎo)致基建投資對城鎮(zhèn)建設(shè)的改善作用減弱，城鎮(zhèn)遷出人口超過遷入人口。城鎮(zhèn)人口此時發(fā)生的增長，全由城鎮(zhèn)人口自然增長所致，城鎮(zhèn)化處于停滯。到1978年，與建國初相比，中國城鎮(zhèn)化水平只提高到17.92％，設(shè)市城市由132個增至193個，僅增加61個（劉勇.中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程、問題和趨勢[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究,2011,(3):20-26.）。
第三階段：穩(wěn)步發(fā)展（1978-1994）
1978年到1994年，中國城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展。1978年，十一屆三中全會勝利召開，工作重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。經(jīng)過17年倒退與停滯后，城鎮(zhèn)化開始走入健康發(fā)展的道路。
農(nóng)村改革突破，也奠定城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)。農(nóng)村剩余勞動力的出現(xiàn)和農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高相伴，對城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了巨大推力；與此同時，商品經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，投資渠道日益多元，城鎮(zhèn)基建步伐加快，城鎮(zhèn)就業(yè)渠道拓寬，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了巨大拉力。1978年后，中國開始實施許多新的城市化政策，如“準(zhǔn)許知青回城”等，這使得城鎮(zhèn)的人口，特別是大城市人口，得以加快增長。東南沿海對外開放，東部城市工業(yè)化進(jìn)程加速，沿海城市獲得快速發(fā)展。
1984年，中國政府制定和頒布了新的戶籍管理政策，準(zhǔn)許農(nóng)民在自帶口糧的情況下進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商以及落戶，修改了20世紀(jì)60年代以來的市鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)，使得全國城鎮(zhèn)數(shù)量迅速上升。“八五”計劃(1991-1995)首次出現(xiàn)“城市化”概念，提出有計劃地推進(jìn)城市化進(jìn)程。1994年底，中國城市數(shù)量從193個增加到622個，每年平均增加32個。第四次人口普查顯示，城鎮(zhèn)化率從1978年的18%，上升到1993年的28.14%，年均增加0.63%。
第四階段：快速推進(jìn)（1995年至今）
1995年至今，中國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化程度極大提高。有以下幾個關(guān)鍵點。
市場經(jīng)濟(jì)體制改革全面深化，土地有償使用制度改革逐步深化（1988年憲法修訂后試點）。1994年下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》。1998年住房分配貨幣化，房地產(chǎn)異軍突起。
1994年《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》提出“國家鼓勵個人購買汽車”，機動化逐步發(fā)展，城市空間擴(kuò)張加速。
1994年分稅制改革，塑造了中央政府與地方政府的獨特關(guān)系，城市間競爭性發(fā)展，成為中國城鎮(zhèn)化的獨特動力源泉。
此外，經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，2001年中國加入世界貿(mào)易組織，快速融入全球化的市場體系，全球化紅利為中國城市發(fā)展提供了資本與技術(shù)等關(guān)鍵要素支撐。
從2001年開始，“十五”計劃(2001-2005)明確提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件已漸成熟，要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并調(diào)整部分限制和不利于農(nóng)民進(jìn)城的政策因素，中國城鎮(zhèn)化由此進(jìn)一步加快。
“十一五”規(guī)劃(2006-2010)提出堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化；“十二五”規(guī)劃(2011-2015)提出，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
在政策持續(xù)推動下，在全國范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)化率迅速上升，也出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的泡沫風(fēng)險。截至2014年末，全國共有653個設(shè)市城市，縣1596個，建制鎮(zhèn)增至20401個，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到約7.5億人，城鎮(zhèn)化水平54.77%。
1949-2030中國城鎮(zhèn)化的演進(jìn)與跨越
建國以來四次中央城市工作會議
我們將1962年、1963年、1978年三次城市工作會議置于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程中來看，可以看出，每次會議前后，城鎮(zhèn)化軌跡走向都發(fā)生了變化，會議對城鎮(zhèn)化產(chǎn)生延續(xù)性的長期影響。由歷史本身，也不難得到一些啟示：
1、四次中央城市會議都是特定時代背景的產(chǎn)物。總體來看，對城市的認(rèn)識以及對城市規(guī)劃管理工作的認(rèn)識日益系統(tǒng)深入。不過，從第一次、第二次會議中對城市生產(chǎn)功能的過度強調(diào)，再到第三次會議對大中小城市規(guī)模的控制方針，都體現(xiàn)出對城市認(rèn)識的不足與局限，背后都是計劃經(jīng)濟(jì)思維的體現(xiàn)，最后城市發(fā)展都遇到彎路。
這警醒政府，需要客觀認(rèn)知自身的理性能力與權(quán)責(zé)邊界，避免一刀切的強勢與壟斷思維，尊重自然規(guī)律和市場規(guī)律。本次城市會議經(jīng)過66年的摸索，針對城市發(fā)展，樹立起“三大結(jié)構(gòu)、三大環(huán)節(jié)、三大動力、三大布局、三大主體”的協(xié)同觀，無疑是巨大進(jìn)步。
2.城市工作會議是歷史因果事件鏈中的一環(huán)。一次會議作為公共政策的重要產(chǎn)生平臺與釋放窗口，需要政策研制者、政策解讀者與政策執(zhí)行者的客觀審慎態(tài)度。
本次城市工作會議，在一個特別重要的歷史窗口期召開。首先是中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷37年快速發(fā)展，亟需內(nèi)察外省，戰(zhàn)略前瞻；其次，城鎮(zhèn)化率處于從55%向70%邁進(jìn)的關(guān)鍵期，城市成功轉(zhuǎn)型對避免所謂“中等收入陷阱”關(guān)系甚大；再者，2016年是新領(lǐng)導(dǎo)班子第一個五年規(guī)劃的開局元年。因此，這次會議更顯重要，當(dāng)前會議要求和精神已經(jīng)發(fā)出，接下來針對會議精神與要求的科學(xué)解讀與執(zhí)行，將十分關(guān)鍵。
3.需要好的頂層設(shè)計，更需要好的執(zhí)行路徑。本次會議給出的“一尊重，五統(tǒng)籌”方向?qū)Σ撸鼮榫C合性與原則性。對此，有人認(rèn)為太過宏大。但筆者認(rèn)為，前三次會議給出的建議雖然更為具體，系統(tǒng)性和整體性卻偏弱，本次會議給出的彈性政策導(dǎo)引，有利于更好應(yīng)對廣泛復(fù)雜的局面，另一方面也意味著需要加強更多精確化、精細(xì)化的子政策予以配套、加以協(xié)同。
本次會議將對中國城市未來軌跡帶來何種影響，目前難以得知，但“一尊重，五統(tǒng)籌”卻是好的頂層設(shè)計，建議接下來一方面對既有各類存量城市政策加以評估、更新與銜接，一方面對各類增量城市政策加以更為先進(jìn)精確的政策模擬、大膽授權(quán)的試點示范、動態(tài)及時的政策實施監(jiān)測反饋。
最重要的是，在城市工作中，要促使相關(guān)中央部委、地方部門跳出部門利益，形成對城市發(fā)展整體愿景的最大公約數(shù)，展開無縫高效協(xié)作與協(xié)同，實現(xiàn)對城市問題的系統(tǒng)性解決，而非頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，貽誤寶貴時機。
試解讀2015年中央城市工作會議戰(zhàn)略指向
“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是十八大以來中央各項工作努力的核心目標(biāo)之一，隨著城市在國家經(jīng)濟(jì)社會運行中起到越來越重要的作用，城市也成為國家治理體系中重要主體，成為建設(shè)和提升國家治理能力的重要平臺。
要讓中國城市發(fā)展兼顧規(guī)范、高效與公平，就亟需對城市的戰(zhàn)略價值、使命、內(nèi)涵、路徑進(jìn)行全新的認(rèn)識與靈敏的革新。筆者認(rèn)為，當(dāng)下“后50%”的概念，為審視中國城鎮(zhèn)化提供了以下思考維度：
第一，“后50%”是“中國城鎮(zhèn)化率”跨過50%之后的城市發(fā)展新時期，是“后發(fā)”發(fā)展中國家“后發(fā)的”城鎮(zhèn)化道路的特定時代背景，又交織了一系列自然、經(jīng)濟(jì)、社會、人文等中國國情特征。
第二，“后50%”是大規(guī)模基本建設(shè)完成后，重點進(jìn)入城市功能開發(fā)建設(shè)的特定歷史階段，更強調(diào)內(nèi)涵性的功能建設(shè)與權(quán)利性的制度建設(shè)，諸如真正的城市功能形成、公共服務(wù)供給與公平規(guī)則享有，而非突出城鎮(zhèn)化的物理外觀。
第三，“后50%”中國城鎮(zhèn)化，既是對生活空間的再造，更是對國人現(xiàn)代性的再造。
筆者認(rèn)為，本次會議內(nèi)容蘊含未來中國城市發(fā)展應(yīng)追求的內(nèi)在邏輯與戰(zhàn)略指向，即遵循“善智(Good Wisdom）”--城市規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知→樹立“善志(Good Vision）”--發(fā)展愿景的長久共識→重塑“善秩(Good Order）”--空間秩序的良好耦合→提升“善質(zhì)(Good Quality）”--城市品質(zhì)的人本永續(xù)→推動“善治（Good Governance）”--城市治理的多元和諧，最終服務(wù)與支撐于國家治理現(xiàn)代化大局，其彼此聯(lián)系如圖2示意。
2015中央城市工作會議內(nèi)在訴求解讀
(1)善智(Good Wisdom)：城市規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知。城市是一個生命體（City Being），其發(fā)展是一個自然歷史過程，有其規(guī)律。任何國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都是在特定的自然、經(jīng)濟(jì)、社會、政治及歷史背景下進(jìn)行的，不可避免受到這些條件的約束。要讓對城市的人為調(diào)節(jié)干預(yù)發(fā)揮正面影響，就必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。本次會議就提出，屬于事關(guān)城市發(fā)展的重大問題，需要進(jìn)行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進(jìn)各方面工作、在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性等。
(2)善志(Good Vision)：發(fā)展愿景的長久共識。本次會議特別強調(diào)了城市發(fā)展目標(biāo)的合理性與長久性。
會議提出“將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模基本依據(jù)、“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的“五量問題”，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)……規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)后要嚴(yán)格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象”等。
筆者認(rèn)為未來城市工作要因地制宜，樹立五觀：區(qū)域經(jīng)濟(jì)職能分析—區(qū)域觀；天、地、人需求判斷與供給約束分析—容量觀；可持續(xù)發(fā)展動力產(chǎn)業(yè)分析—成長觀；社會-生態(tài)系統(tǒng)公平分析—結(jié)構(gòu)觀；政策實施評價分析—績效觀。
要一張藍(lán)圖干到底，減少拍腦袋、亂決策的短期逐利行為，真正為城市及其民眾的長久利益工作，這其中讓市長從“身在城市的市長（Mayor in City）”向真正成為“心屬城市的市長（Mayor of City）”的轉(zhuǎn)型尤為關(guān)鍵。
(3)善秩(Good Order)：空間秩序的良好耦合。會議提出“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局”。
城鎮(zhèn)化空間是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的投影。自改革開放以來，中國的國土空間結(jié)構(gòu)在巨大的經(jīng)濟(jì)、社會、體制轉(zhuǎn)型過程中發(fā)生著激烈的變遷和重組。然而，前50%的城鎮(zhèn)化，存在土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度不一致、常住人口城鎮(zhèn)化速度與戶籍人口城鎮(zhèn)化速度不一致、生產(chǎn)-就業(yè)-消費與居住方式轉(zhuǎn)變速度不一致等主要問題，深層本質(zhì)是“人-地-產(chǎn)-環(huán)等生產(chǎn)生活生態(tài)要素”與“人-地-財?shù)呢?zé)-權(quán)-利”在空間區(qū)位供給側(cè)的失配、失和、失效。
中國如此規(guī)模的人口實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、近30年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、廣闊國土上省、市、縣的激烈競爭……各種流動要素，不可能一下就在城鎮(zhèn)中沉淀與匹配，確需相互選擇與不斷適應(yīng)。然而，今天中國一系列城市病、產(chǎn)能過剩、環(huán)境危機等，形成迫切倒逼，必須完成從國家、區(qū)域、城市、社區(qū)等多層面的“善秩--良好空間秩序”的修復(fù)與重塑。
為此會議要求，明確我國城市發(fā)展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局。控制城市開發(fā)強度，劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，防止“攤大餅”式擴(kuò)張。這都意味著后50%下半場的城鎮(zhèn)化將是從失配的城鎮(zhèn)化到匹配的城鎮(zhèn)化，一個“糾錯趨優(yōu)型”過程。
(4)善質(zhì)(Good Quality)：城市品質(zhì)的人本永續(xù)。會議明確提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”是做好城市工作的出發(fā)點和落腳點。后50%城鎮(zhèn)化，核心在寫好“人”字，以下五大問題在未來人本型城鎮(zhèn)化中必須得到有效關(guān)注和解決：（1）引：能否吸引人？（2）留：能否留住人？（3）轉(zhuǎn)：能否轉(zhuǎn)變?nèi)耍浚?span>4）培：能否培養(yǎng)人？（5）提：能否提升人？
為此，會議提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)、滿足人民公共服務(wù)基本需求、激發(fā)民眾創(chuàng)新活力、通過優(yōu)秀文化、城市精神凝聚人心、建設(shè)安全城市、徹底改變粗放型管理方式等等。這些都是追求人本城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)。
與此同時，會議高度強調(diào)人與自然關(guān)系，把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，加強城市設(shè)計、提升城市微循環(huán)、以自然為美，把好山好水好風(fēng)光融入城市、大力開展生態(tài)修復(fù)、推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式，最終實現(xiàn)對“天人合一”的現(xiàn)代回歸。
(5)善治(Good Governance)：城市治理的多元和諧。一個可持續(xù)的城市發(fā)展應(yīng)是一種政府、市場、社會各守其位，各負(fù)其責(zé)，三者之間保持協(xié)調(diào)、均衡、互補的狀態(tài)，最終表現(xiàn)出城市發(fā)展綜合理性的最大化。
中國目前的"政府主導(dǎo)"模式，在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期具有高效率整合社會資源的優(yōu)勢，然而很容易陷入"公權(quán)主導(dǎo)下的私田悲劇"的困境。若不能及時糾正，公共管理的失效，很可能使得中國城鎮(zhèn)化發(fā)展不利于社會總福利的增加。
為此，本次會議明確提出的“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體”，是一個非常積極的信號。盡最大可能推動政府、社會、市民同心行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別要注意加強城市精細(xì)化管理。提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。
而規(guī)劃編制要接地氣，可邀請被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中，還應(yīng)邀請市民共同參與；深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權(quán)力清單、責(zé)任主體；健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估等確定為城市重大決策的法定程序，以上種種做法都是推動城市實現(xiàn)“善治”的務(wù)實之舉。
2015中央城市工作會議后戰(zhàn)略研究議題建議
本次會議必成為開啟與推動新一輪城市研究與實踐工作熱潮的重要推手。在此，筆者結(jié)合對1978年全國城市工作會議學(xué)術(shù)影響的粗淺分析，嘗試對本次中央城市工作會議后可能的重大戰(zhàn)略議題給出一些建議。
（1）1978年全國城市工作會議的學(xué)術(shù)影響啟示
1978年全國城市工作會議召開后，中央出臺《關(guān)于加強城市建設(shè)工作的意見》。《意見》定調(diào)七大城市發(fā)展問題，包括城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系、城鎮(zhèn)體系構(gòu)建、規(guī)劃管理、城市建設(shè)體制改革、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)資金來源、政府在城市建設(shè)中的作用等，對中國往后三十年的城市建起到了綱領(lǐng)性指導(dǎo)作用。筆者從文獻(xiàn)視角對其學(xué)術(shù)影響展開分析，基于中國知網(wǎng)（CNKI），以“城市工作會議”為主題關(guān)鍵詞，從1979年1月至2015年11月搜索文獻(xiàn)262篇。
1979-2015“城市工作會議”文獻(xiàn)搜索量
利用知識圖譜軟件（CiteSpace）可視化這262篇文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)以下信息。
其一，從整個知識圖譜的結(jié)構(gòu)看，呈現(xiàn)“內(nèi)核集聚、外延擴(kuò)散”的狀態(tài)，即表明，1978年的全國城市工作會議，對城市發(fā)展的思路統(tǒng)一起到重要作用。
其二，聚焦內(nèi)核看，262篇文獻(xiàn)呈現(xiàn)的知識結(jié)構(gòu)相互交疊，反映了領(lǐng)域、學(xué)科明顯的互相依賴關(guān)系。從“文獻(xiàn)關(guān)鍵詞”的詞頻拓?fù)潢P(guān)系分析看，發(fā)現(xiàn)除“城市工作”、“城市建設(shè)”外，城鎮(zhèn)體系與城市規(guī)模領(lǐng)域類的研究也有很多，這說明城市會議對專業(yè)研究的影響。諸如“國家衛(wèi)生城市”、“信息產(chǎn)業(yè)”等字眼出現(xiàn)概率也非常高，這些詞并未出現(xiàn)在1978年的《意見》中，這說明，過去三十多年的城市發(fā)展過程中，內(nèi)外部環(huán)境的變化也改變著中國城市的發(fā)展方向。
1979-2015“城市工作會議”文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞頻拓?fù)潢P(guān)系圖
其三，從文獻(xiàn)關(guān)鍵詞的聚類關(guān)系中看到，除“城市規(guī)模”、“城市經(jīng)濟(jì)”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃”等與城市工作緊密聯(lián)系的關(guān)鍵詞之外，“商品房價格”也入選關(guān)鍵詞聚類。這表明，1990年房改以來，房地產(chǎn)與城市建設(shè)緊緊捆綁在一起。回顧1978年的《意見》，商品房、房地產(chǎn)等詞匯并未出現(xiàn)在全文中，但確確實實，房地產(chǎn)市場的繁榮造就了中國快速城鎮(zhèn)化的奇跡。
1979-2015“城市工作會議”文獻(xiàn)關(guān)鍵詞的聚類關(guān)系圖
（2）2015中央城市工作會議后戰(zhàn)略研究議題建議
·原創(chuàng)性中國城市發(fā)展與規(guī)劃理論方法研究。尊重城市發(fā)展規(guī)律，首先要改變當(dāng)前城市工作領(lǐng)域常常遇到的“一流實踐、二手理論”的尷尬現(xiàn)實。在客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，植根中國本土的城市理論創(chuàng)新與自信，是后50%中國城鎮(zhèn)化所必需的，一方面加強對既有城市問題和實踐經(jīng)驗的理論凝練，另一方面立足國情與地域特征，尋找順應(yīng)并可指導(dǎo)未來工作的理論方法與管理方案。
·新常態(tài)下人地關(guān)系耦合狀態(tài)評價與匹配機制研究。亟需對新常態(tài)下客觀真實的人地關(guān)系耦合狀態(tài)評價與匹配機制揭示，將涉及城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等要素，統(tǒng)一放到全國這個時空大棋盤上，研究全國通盤解決"人-地"在新時期重組中的協(xié)同配置問題，為國家資源、資金、項目的精確配置提供支撐。
·主動全球化進(jìn)程中國家城鎮(zhèn)體系與地緣城鎮(zhèn)體系研究。中國正從全球化參與者變主動構(gòu)建者，中國城鎮(zhèn)體系的開放性也會上升到新的水平。結(jié)合“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等戰(zhàn)略，加強對東部城市群、中西部地區(qū)區(qū)域性中心城市、邊疆中心城市、口岸城市的在參與全球分工與國際地緣政治時新的功能定位與聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)研究，更好支撐國家戰(zhàn)略，同時也應(yīng)關(guān)注大規(guī)模人口流失的東北城鎮(zhèn)體系與人口收縮中的中西部中小市鎮(zhèn)。
·國家空間規(guī)劃體系與城鎮(zhèn)化空間形態(tài)績效研究。多規(guī)合一是向建立國家空間規(guī)劃體系的過渡，會議提出以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，這仍需大量研究與改革工作。后50%城鎮(zhèn)化將發(fā)生結(jié)構(gòu)性固化，其中一個關(guān)鍵問題，就是城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的選擇，雖然會議提出以城市群為主體形態(tài)，但面對當(dāng)前霧霾頻發(fā)、環(huán)境污染等問題，仍需從增長邊界、承載容量與綜合效益等方面，進(jìn)一步開展多樣性的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)績效研究。
·“互聯(lián)網(wǎng)+”下中國城市社會-空間再生產(chǎn)研究。快速而大量、工業(yè)化式的空間生產(chǎn)，在國土上矗立起片片水泥森林，但整個國家隱于其中的社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建并未跟上。過去30年，伴隨人口遷移，族群、鄰里等社會網(wǎng)絡(luò)紛紛解構(gòu)。不過，伴隨移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，從飯桌圈到微信圈，從線上到線下，現(xiàn)實社區(qū)虛擬化與虛擬社區(qū)現(xiàn)實化的雙重世界浮現(xiàn)，后50%的中國城鎮(zhèn)化面臨關(guān)系-空間的再生產(chǎn)，實體與虛擬“二元空間”耦合研究將成為新的戰(zhàn)略命題。
·區(qū)域發(fā)展資源容量預(yù)警與配額配置研究。堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，要對城市中人類活動與自然、環(huán)境、資源的約束條件“摸底”，清楚了解底在哪。要守住“底線”，以不致爆發(fā)系統(tǒng)性危機為限。進(jìn)行區(qū)域發(fā)展資源容量預(yù)警研究，依托國家空間規(guī)劃體系，開展不同區(qū)域、不同省市配額配置標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)量研究。
·復(fù)雜環(huán)境下城市治理研究。統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，實現(xiàn)城市共治共管、共建共享，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。需要開展復(fù)雜環(huán)境下的城市治理機制研究、城市治理中公共戰(zhàn)略協(xié)調(diào)研究、公共戰(zhàn)略與公共政策的關(guān)系研究、公共戰(zhàn)略與績效的關(guān)系研究、城市管理體制改革中管理范圍、權(quán)力清單、責(zé)任主體的研究都是大勢所需。
·地根與銀根緊縮下的城市開發(fā)運營模式研究。在中國特色政治制度體系內(nèi)，將中央-地方各自承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)權(quán)分類分層化，并加以明確和規(guī)范是當(dāng)下研究亟需。與此同時，城市工作會議中提出的大量公共服務(wù)供給與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金資本支持，這就要求抓緊研究，從過去土地財政模式下的不可持續(xù)建設(shè)模式向更可持續(xù)的城市開發(fā)運營模式轉(zhuǎn)變。
·創(chuàng)新、綠色、共享型城市的規(guī)劃設(shè)計與建造標(biāo)準(zhǔn)體系與技術(shù)群研究。“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念也可成為新的城市建設(shè)導(dǎo)向。要加快研制和完善符合中國特色與國際通則的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，如綠色建筑、低碳生態(tài)城市、智慧城市等，更需要進(jìn)行規(guī)劃技術(shù)、開發(fā)技術(shù)、建造技術(shù)與管理技術(shù)等聯(lián)動研發(fā)創(chuàng)新，如提升城市的通透性和微循環(huán)能力的技術(shù)、開展生態(tài)修復(fù)的技術(shù)，地上-地下立體式空間資源集約開發(fā)技術(shù)等。
·大數(shù)據(jù)環(huán)境下城市規(guī)劃方法與管理技術(shù)研究。會議提出“統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，其中要加強城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用”。可以說，伴隨大數(shù)據(jù)環(huán)境，城市工作面臨一種全新的、近乎全息的信息環(huán)境與資源，加強大數(shù)據(jù)環(huán)境下城市規(guī)劃方法與管理技術(shù)研究，研制城市信息模型(City Information Modeling)，建設(shè)智慧城市管理平臺，將對今后城市工作帶來革命性助力。
（作者單位：王偉，中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院；朱軼佳，新加坡邦城規(guī)劃顧問有限公司；朱小川，同濟(jì)大學(xué)）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃研究所2015年12月29日
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