在中共十八屆三中全會從政策層面放行兩年之后，日前，農(nóng)地、農(nóng)房抵押試點，終于進入實施階段。試點范圍不小，232個試點縣(市、區(qū))將試點農(nóng)民承包地的經(jīng)營權(quán)抵押;農(nóng)房試點則更為謹慎，59個縣(市、區(qū))獲批試點農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押。
這意味著，在試點地區(qū)，農(nóng)民終于有機會合法抵押自己的農(nóng)房以獲取生產(chǎn)生活資金;流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者們，也有望將經(jīng)營權(quán)盤活，為解決發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金問題開辟一個管道。
由于試點突破了現(xiàn)行法律，12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過決議，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定;在天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。
這也意味著宅基地的抵押權(quán)能得到承認。兩年前，中共十八屆三中全會在表述政策時，避開了敏感的宅基地概念，僅認可“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”抵押權(quán)利。
但“房隨地走”“地隨房走”是房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則，在農(nóng)房抵押試點中，宅基地怎么辦隨即引發(fā)爭論。此次全國人大常委會的授權(quán)決議通過之后，試點地區(qū)宅基地抵押的法律障礙已經(jīng)被掃除。
死產(chǎn)變活權(quán) 活權(quán)生活錢
人大常委會掃除法律障礙后，浙江義烏、江蘇常州市武進區(qū)等試點立馬放出“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款第一單”。
據(jù)當(dāng)?shù)毓倜綀蟮溃?span>12月28日，武進區(qū)滿墩村農(nóng)民呂偉斌，用自家的300平方米農(nóng)房(含宅基地)作為抵押，獲得江南農(nóng)村商業(yè)銀行50萬元貸款，用于花卉苗木種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。當(dāng)天，義烏市也發(fā)放了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款第一單。北苑街道黃楊梅村村民季建中獲得由義烏農(nóng)商銀行北苑支行發(fā)放的30萬元貸款。
農(nóng)民最大的資產(chǎn)——土地如果盤活，對農(nóng)民生產(chǎn)生活的作用不可小覷。當(dāng)前，農(nóng)民貸款難仍是農(nóng)村“老大難”問題，與此同時，農(nóng)村高利貸盛行。財新記者在地方調(diào)研時了解到，有的養(yǎng)殖戶為獲取購買生產(chǎn)資料的20、30萬資金，以三分高利向私人借款。
不過，此次國家推出承包地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)(下稱“兩權(quán)”)抵押試點的突破性意義，在一些人士看來仍然是有限的。實踐遠遠走在政策前頭。
農(nóng)地抵押，部門試點已有7年左右的歷史，地方上的自發(fā)實踐也很多。在中共十八屆三中全會決定中，對于農(nóng)地抵押，并未提出試點路徑，而是直接寫明：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。但在后續(xù)的政策解讀中，中央選擇了穩(wěn)妥審慎為先，要求繼續(xù)試點。中央并做了限制，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，明確可抵押的是“流轉(zhuǎn)出去的經(jīng)營權(quán)”，主要針對解決新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的資金需求問題。屬于農(nóng)戶的承包權(quán)則不可抵押。
相比之下，農(nóng)房抵押啟動的意義更大。不過，在此之前地方也已有不少先行嘗試。最典型如溫州樂清市，銀行開展農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)歷史近20年，已經(jīng)形成了成熟的市場，卻時常受到合法性的質(zhì)疑。
十八屆三中全會后，更多地方展開實踐。《安徽商報》曾從當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門了解披露，截至10月末，安徽省共有20個縣(市、區(qū))探索開展了農(nóng)村承包地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額1.16億元。其中，今年以來累計發(fā)放141筆、1.19億元的貸款;共有16個縣(市、區(qū))探索開展了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額3.54億元，今年以來累計發(fā)放1099筆、2.19億元。
此前，溫州樂清未能如愿進入國家33個土改試點;此次，才終于被納入農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的試點名單。有的先行地區(qū)則沒有出現(xiàn)在名單內(nèi)。
盤活財產(chǎn)權(quán)還有哪些障礙？
不過，成為試點并不意味著這些地區(qū)的農(nóng)地、農(nóng)房能夠順利實現(xiàn)抵押。一個關(guān)鍵性因素是銀行的積極性。在一些先行實踐的地方，銀行的積極性并不高。銀行積極性不高又與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利不完整、市場不完全有關(guān)。
出于種種顧慮，一方面，仍然有許多枷鎖束縛于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利之上，使農(nóng)民對土地、房屋財產(chǎn)的處置還有種種“不可以”;一方面，中央對農(nóng)民的“父愛主義”保護，又使得市場難以建立起公平、對等的規(guī)則，不能健康發(fā)育。
在農(nóng)地方面，中央只允許經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押。流轉(zhuǎn)土地者，拿到的不是完整的土地產(chǎn)權(quán)。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)明確，流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益。
“這樣設(shè)置以后，經(jīng)營權(quán)擔(dān)保抵押權(quán)到底有多大價值，值得懷疑。由于價值無法認同，銀行在操作中風(fēng)險也很高。”國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會副秘書長劉守英2015年7月曾在“2015中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上表示。他并認為，這一設(shè)置導(dǎo)致派生出來的經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，大于農(nóng)戶擁有的母權(quán)利。
抵押物的處置機制也是障礙。尤其是農(nóng)房，如果嚴格執(zhí)行政策，銀行似乎很難履行對被抵押農(nóng)房的處置權(quán)。
首先，《意見》要求，因借款人不履行到期債務(wù)，或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，金融機構(gòu)應(yīng)在保證農(nóng)戶“基本住房權(quán)利”的前提下，依法采取多種方式處置，“與商品住房制定差別化規(guī)定”。
再者，《意見》重申，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。即便是在宅基地改革試點地區(qū)，中央也沒有放行宅基地交易出村。如此，抵押物的可流動性很低。
此前，已有農(nóng)民和市場突破了這層規(guī)定。如溫州樂清市將抵押物處置范圍定在縣域內(nèi)農(nóng)戶;湖州市德清縣則將交易范圍限定在鎮(zhèn)，這仍然限制了農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)的發(fā)展。“流動性不好，房屋估價也低。”2014年11月，財新記者前往德清調(diào)研時，一位德清縣金融部門負責(zé)人告訴財新記者。
一旦言及農(nóng)房、農(nóng)地抵押、流轉(zhuǎn)，便有擔(dān)心農(nóng)民失地、流離失所的議論不絕。財新記者曾就此類質(zhì)疑，詢問德清時任的縣委書記張曉強的意見。這位曾有長期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的縣委書記給出的答案簡單明了。他說，確實一些人有顧慮，但不能因為極個別的情況，就阻礙大多數(shù)人往前走，“要相信農(nóng)民、相信老百姓”。
在張曉強看來，30年前的改革重在放活，現(xiàn)在則要從產(chǎn)權(quán)著手，讓“農(nóng)村死產(chǎn)變活權(quán)、活權(quán)生活錢”，這將全面激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力。
在農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長郭書田看來，多一個渠道解決農(nóng)民資金問題總是好的。他告訴財新記者，一些人士的出發(fā)點是好的，擔(dān)心農(nóng)民僅有的一點財產(chǎn)因為還不了貸款喪失，“但這種思路還是不相信農(nóng)民。我們也去跟農(nóng)民問了。農(nóng)民說，我們都是傻子嗎?我們都愿意破產(chǎn)嗎?”郭書田說，農(nóng)民會有自己的考量的。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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