在中共十八屆三中全會(huì)從政策層面放行兩年之后，日前，農(nóng)地、農(nóng)房抵押試點(diǎn)，終于進(jìn)入實(shí)施階段。試點(diǎn)范圍不小，232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))將試點(diǎn)農(nóng)民承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押;農(nóng)房試點(diǎn)則更為謹(jǐn)慎，59個(gè)縣(市、區(qū))獲批試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。
這意味著，在試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)民終于有機(jī)會(huì)合法抵押自己的農(nóng)房以獲取生產(chǎn)生活資金;流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者們，也有望將經(jīng)營(yíng)權(quán)盤活，為解決發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金問(wèn)題開辟一個(gè)管道。
由于試點(diǎn)突破了現(xiàn)行法律，12月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)決議，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定;在天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。
這也意味著宅基地的抵押權(quán)能得到承認(rèn)。兩年前，中共十八屆三中全會(huì)在表述政策時(shí)，避開了敏感的宅基地概念，僅認(rèn)可“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”抵押權(quán)利。
但“房隨地走”“地隨房走”是房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則，在農(nóng)房抵押試點(diǎn)中，宅基地怎么辦隨即引發(fā)爭(zhēng)論。此次全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決議通過(guò)之后，試點(diǎn)地區(qū)宅基地抵押的法律障礙已經(jīng)被掃除。
死產(chǎn)變活權(quán) 活權(quán)生活錢
人大常委會(huì)掃除法律障礙后，浙江義烏、江蘇常州市武進(jìn)區(qū)等試點(diǎn)立馬放出“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款第一單”。
據(jù)當(dāng)?shù)毓倜綀?bào)道，12月28日，武進(jìn)區(qū)滿墩村農(nóng)民呂偉斌，用自家的300平方米農(nóng)房(含宅基地)作為抵押，獲得江南農(nóng)村商業(yè)銀行50萬(wàn)元貸款，用于花卉苗木種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。當(dāng)天，義烏市也發(fā)放了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款第一單。北苑街道黃楊梅村村民季建中獲得由義烏農(nóng)商銀行北苑支行發(fā)放的30萬(wàn)元貸款。
農(nóng)民最大的資產(chǎn)——土地如果盤活，對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活的作用不可小覷。當(dāng)前，農(nóng)民貸款難仍是農(nóng)村“老大難”問(wèn)題，與此同時(shí)，農(nóng)村高利貸盛行。財(cái)新記者在地方調(diào)研時(shí)了解到，有的養(yǎng)殖戶為獲取購(gòu)買生產(chǎn)資料的20、30萬(wàn)資金，以三分高利向私人借款。
不過(guò)，此次國(guó)家推出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(下稱“兩權(quán)”)抵押試點(diǎn)的突破性意義，在一些人士看來(lái)仍然是有限的。實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在政策前頭。
農(nóng)地抵押，部門試點(diǎn)已有7年左右的歷史，地方上的自發(fā)實(shí)踐也很多。在中共十八屆三中全會(huì)決定中，對(duì)于農(nóng)地抵押，并未提出試點(diǎn)路徑，而是直接寫明：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。但在后續(xù)的政策解讀中，中央選擇了穩(wěn)妥審慎為先，要求繼續(xù)試點(diǎn)。中央并做了限制，將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，明確可抵押的是“流轉(zhuǎn)出去的經(jīng)營(yíng)權(quán)”，主要針對(duì)解決新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的資金需求問(wèn)題。屬于農(nóng)戶的承包權(quán)則不可抵押。
相比之下，農(nóng)房抵押?jiǎn)?dòng)的意義更大。不過(guò)，在此之前地方也已有不少先行嘗試。最典型如溫州樂(lè)清市，銀行開展農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)歷史近20年，已經(jīng)形成了成熟的市場(chǎng)，卻時(shí)常受到合法性的質(zhì)疑。
十八屆三中全會(huì)后，更多地方展開實(shí)踐?！栋不丈虉?bào)》曾從當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門了解披露，截至10月末，安徽省共有20個(gè)縣(市、區(qū))探索開展了農(nóng)村承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額1.16億元。其中，今年以來(lái)累計(jì)發(fā)放141筆、1.19億元的貸款;共有16個(gè)縣(市、區(qū))探索開展了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額3.54億元，今年以來(lái)累計(jì)發(fā)放1099筆、2.19億元。
此前，溫州樂(lè)清未能如愿進(jìn)入國(guó)家33個(gè)土改試點(diǎn);此次，才終于被納入農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的試點(diǎn)名單。有的先行地區(qū)則沒有出現(xiàn)在名單內(nèi)。
盤活財(cái)產(chǎn)權(quán)還有哪些障礙？
不過(guò)，成為試點(diǎn)并不意味著這些地區(qū)的農(nóng)地、農(nóng)房能夠順利實(shí)現(xiàn)抵押。一個(gè)關(guān)鍵性因素是銀行的積極性。在一些先行實(shí)踐的地方，銀行的積極性并不高。銀行積極性不高又與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不完整、市場(chǎng)不完全有關(guān)。
出于種種顧慮，一方面，仍然有許多枷鎖束縛于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利之上，使農(nóng)民對(duì)土地、房屋財(cái)產(chǎn)的處置還有種種“不可以”;一方面，中央對(duì)農(nóng)民的“父愛主義”保護(hù)，又使得市場(chǎng)難以建立起公平、對(duì)等的規(guī)則，不能健康發(fā)育。
在農(nóng)地方面，中央只允許經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押。流轉(zhuǎn)土地者，拿到的不是完整的土地產(chǎn)權(quán)。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)明確，流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益。
“這樣設(shè)置以后，經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保抵押權(quán)到底有多大價(jià)值，值得懷疑。由于價(jià)值無(wú)法認(rèn)同，銀行在操作中風(fēng)險(xiǎn)也很高?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)劉守英2015年7月曾在“2015中國(guó)農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上表示。他并認(rèn)為，這一設(shè)置導(dǎo)致派生出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，大于農(nóng)戶擁有的母權(quán)利。
抵押物的處置機(jī)制也是障礙。尤其是農(nóng)房，如果嚴(yán)格執(zhí)行政策，銀行似乎很難履行對(duì)被抵押農(nóng)房的處置權(quán)。
首先，《意見》要求，因借款人不履行到期債務(wù)，或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在保證農(nóng)戶“基本住房權(quán)利”的前提下，依法采取多種方式處置，“與商品住房制定差別化規(guī)定”。
再者，《意見》重申，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。即便是在宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，中央也沒有放行宅基地交易出村。如此，抵押物的可流動(dòng)性很低。
此前，已有農(nóng)民和市場(chǎng)突破了這層規(guī)定。如溫州樂(lè)清市將抵押物處置范圍定在縣域內(nèi)農(nóng)戶;湖州市德清縣則將交易范圍限定在鎮(zhèn)，這仍然限制了農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)的發(fā)展。“流動(dòng)性不好，房屋估價(jià)也低?！?span>2014年11月，財(cái)新記者前往德清調(diào)研時(shí)，一位德清縣金融部門負(fù)責(zé)人告訴財(cái)新記者。
一旦言及農(nóng)房、農(nóng)地抵押、流轉(zhuǎn)，便有擔(dān)心農(nóng)民失地、流離失所的議論不絕。財(cái)新記者曾就此類質(zhì)疑，詢問(wèn)德清時(shí)任的縣委書記張曉強(qiáng)的意見。這位曾有長(zhǎng)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的縣委書記給出的答案簡(jiǎn)單明了。他說(shuō)，確實(shí)一些人有顧慮，但不能因?yàn)闃O個(gè)別的情況，就阻礙大多數(shù)人往前走，“要相信農(nóng)民、相信老百姓”。
在張曉強(qiáng)看來(lái)，30年前的改革重在放活，現(xiàn)在則要從產(chǎn)權(quán)著手，讓“農(nóng)村死產(chǎn)變活權(quán)、活權(quán)生活錢”，這將全面激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力。
在農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長(zhǎng)郭書田看來(lái)，多一個(gè)渠道解決農(nóng)民資金問(wèn)題總是好的。他告訴財(cái)新記者，一些人士的出發(fā)點(diǎn)是好的，擔(dān)心農(nóng)民僅有的一點(diǎn)財(cái)產(chǎn)因?yàn)檫€不了貸款喪失，“但這種思路還是不相信農(nóng)民。我們也去跟農(nóng)民問(wèn)了。農(nóng)民說(shuō)，我們都是傻子嗎?我們都愿意破產(chǎn)嗎?”郭書田說(shuō)，農(nóng)民會(huì)有自己的考量的。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)
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