新型城鎮(zhèn)化是新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的新驅(qū)動(dòng)與新引擎。當(dāng)前，青島市正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，高質(zhì)量、內(nèi)涵式新型城鎮(zhèn)化是青島市率先實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、建設(shè)宜居幸福的現(xiàn)代化國(guó)際城市的必經(jīng)之路。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長(zhǎng)，社會(huì)外部效益強(qiáng)但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新的思維，推動(dòng)建立市場(chǎng)化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。
青島市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的融資挑戰(zhàn)
（一）青島市城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍處于快速發(fā)展階段，未來5年所需的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金十分龐大。作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，當(dāng)前青島市正按照中心城區(qū)、次中心城區(qū)、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)四個(gè)層次全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，至2014年末，全市城鎮(zhèn)化率達(dá)到68.41%，高于全國(guó)和山東省近14個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的戰(zhàn)略發(fā)展期，但同時(shí)也面臨著融資方面的巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)《青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，到2020年，青島市常住人口達(dá)到1100萬左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%左右，努力實(shí)現(xiàn)170萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。據(jù)測(cè)算，“十三五”期間，青島市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)累計(jì)資金需求將達(dá)2萬億元，年均資金需求超4000億元，而2014年城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投入僅為2700億元，未來城鎮(zhèn)化的資金投入必須保持大幅增長(zhǎng)才能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金需求。
（二）未來城鎮(zhèn)化將告別低成本時(shí)代，各種城鎮(zhèn)化要素價(jià)格的大幅度上漲對(duì)城鎮(zhèn)化融資提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著近年來住房?jī)r(jià)格和租金的大幅上升，大量新增城市家庭和農(nóng)民工難以通過一般性勞動(dòng)收入購(gòu)買商品房，而且難以承受日常的房租。根據(jù)抽樣調(diào)查，在青島的外來轉(zhuǎn)移人口中，有35%的農(nóng)民工居住在工廠宿舍，19%的農(nóng)民工居住在工地、9%的農(nóng)民工回家居住、19%的農(nóng)民工選擇在郊區(qū)租賃住房，只有10%的農(nóng)民工在城市擁有商品房，170萬現(xiàn)有農(nóng)民工的市民化居住問題將是青島未來五年城鎮(zhèn)化的核心問題。另一方面，根據(jù)國(guó)務(wù)院2012年批復(fù)的青島市《土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，到2020年末全市剩余的新增建設(shè)用地不足10萬畝，隨著土地征收成本迅速上升，傳統(tǒng)的土地收儲(chǔ)-土地拍賣所獲得的凈收益將顯著下降，傳統(tǒng)的“土地財(cái)政”模式難以為繼。
（三）傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化資金來源面臨各種現(xiàn)實(shí)約束，難以滿足新戰(zhàn)略階段的實(shí)際需求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“中高速增長(zhǎng)”的新常態(tài)，財(cái)政收入增速也將與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步回落。“十三五”期間，青島市財(cái)政收入平均增速預(yù)計(jì)將比“十二五”期間下降10個(gè)百分點(diǎn)左右，再加上存量政府債務(wù)進(jìn)入高還本付息期，可直接用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)力正逐步縮減。另一方面，隨著政府債務(wù)率逐步提高，財(cái)政承債空間有限，融資難度不斷加大。2014年末青島市政府債務(wù)率為61%，而山東省政府下達(dá)的青島市政府債務(wù)率約束性目標(biāo)值為69%，全市財(cái)政直接承債空間受到限制。隨著新預(yù)算法和財(cái)政新規(guī)的實(shí)施，未來城鎮(zhèn)化政府類項(xiàng)目只能通過政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等模式融資，而目前我國(guó)PPP模式仍處于研究摸索階段，具體操作規(guī)程和運(yùn)作機(jī)制尚未搭建，嚴(yán)重制約了青島市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
青島市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持與創(chuàng)新
（一）構(gòu)建青島市PPP管理和運(yùn)作機(jī)制，盡快探索出一套可復(fù)制、可推廣、有地方特色的融資模式。在PPP模式推進(jìn)過程中，政府應(yīng)明確自己的角色和職能定位，要由過分注重融資功能轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暪伯a(chǎn)品和服務(wù)效率的提高，由重干預(yù)、重政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹仄跫s、重合作。一是構(gòu)建管理體制，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)行。設(shè)立PPP管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一的信息共享機(jī)制、項(xiàng)目篩選與公開發(fā)布機(jī)制、市場(chǎng)化的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制以及退出機(jī)制等，完善政策法規(guī)體系和業(yè)務(wù)操作流程。二是完善運(yùn)行機(jī)制，激勵(lì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種形式，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。三是優(yōu)化利益調(diào)節(jié)，建立有效風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體系。平衡PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，設(shè)計(jì)利潤(rùn)可調(diào)節(jié)機(jī)制，根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政企各擔(dān)其職，并加強(qiáng)PPP全過程監(jiān)管，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
（二）構(gòu)建全方位、多層次、高效率的金融支撐體系，為青島市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供全面的、可持續(xù)的資金保障。一是加大財(cái)政支持力度。積極發(fā)行政府債券，強(qiáng)化財(cái)政資金的政策導(dǎo)向作用，通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、貸款貼息等方式調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。二是充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用，鼓勵(lì)國(guó)信、城投、城發(fā)等城鎮(zhèn)化龍頭企業(yè)通過上市、PE、VC、企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化等多層次資本市場(chǎng)拓寬資金來源。三是積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。加快設(shè)立城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金和城鎮(zhèn)化投資基金，吸引市本級(jí)投融資公司，以及社保、股權(quán)投資基金、大型企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等投資參股。四是創(chuàng)新項(xiàng)目融資模式。借鑒城市棚戶區(qū)改造的成功做法，有效發(fā)揮政府引導(dǎo)職能，統(tǒng)籌整合地方財(cái)政、土地、金融和政策等各類資源，將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目有機(jī)組合，建立“以豐補(bǔ)歉”的項(xiàng)目綜合收益平衡機(jī)制，提升社會(huì)資金向公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的積極性。
（三）加快推動(dòng)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，積極探索青島市城鎮(zhèn)化建設(shè)新型主體。國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文明確指出要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司政府融資職能，轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為政府融資平臺(tái)的必然選擇。一是加快融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)改革。加快實(shí)現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體和投融資實(shí)體的公司化轉(zhuǎn)型，真正實(shí)行政企分開。二是加快融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新。鼓勵(lì)政府投融資公司完善集團(tuán)化分層管控體系，推動(dòng)二、三層級(jí)公司與國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)開展戰(zhàn)略合作，廣泛吸收社會(huì)資本參股，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。三是加快融資平臺(tái)公司合作模式創(chuàng)新。根據(jù)國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文的規(guī)定，轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)可以作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣腜PP項(xiàng)目。轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司既能通過市場(chǎng)化的運(yùn)作為地方基建項(xiàng)目籌集資金，其國(guó)資背景又能保證PPP項(xiàng)目符合公共利益。因此，政府應(yīng)加大對(duì)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)注入力度，增強(qiáng)平臺(tái)的自我造血功能。
（四）加強(qiáng)金融、財(cái)政與保險(xiǎn)機(jī)制的協(xié)調(diào)和配合，在形成政策合力的同時(shí)有效降低金融風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)青島市新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，須妥善應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問題，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在安全范圍內(nèi)。一是建立地方政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，認(rèn)真編制新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮全市發(fā)展條件、政府負(fù)債、融資需求等因素，設(shè)立動(dòng)態(tài)、包括市政債在內(nèi)的全口徑負(fù)債“天花板”，防范地方政府過度負(fù)債。二是建立覆蓋市政債等政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)償債基金，防范地方政府債務(wù)局部、突發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)和債券投資者的市場(chǎng)預(yù)期。三是擴(kuò)大保險(xiǎn)保障覆蓋范圍。大力發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、公眾責(zé)任險(xiǎn)、建筑工程一切險(xiǎn)等險(xiǎn)種，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，并鼓勵(lì)商業(yè)銀行將項(xiàng)目投保情況作為授信要素。
（五）充分發(fā)揮開發(fā)性金融引領(lǐng)導(dǎo)向作用，融資融智支持青島新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目公共性強(qiáng)、收益性低、回收期長(zhǎng)，對(duì)商業(yè)銀行缺乏吸引力，同時(shí)商業(yè)銀行的吸儲(chǔ)資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項(xiàng)目和個(gè)人金融業(yè)務(wù)，因此青島市應(yīng)充分發(fā)揮好開發(fā)性金融以國(guó)家信用為支撐、以市場(chǎng)化運(yùn)作為手段、介于政府財(cái)政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領(lǐng)性作用。2006年成立以來，國(guó)開行青島分行堅(jiān)持開發(fā)性金融方向，全力支持青島新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。截至2015年9月底，新型城鎮(zhèn)化貸款余額866億元，約占全市貸款總量的45%。下一步，國(guó)開行青島分行將充分發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢(shì)，以規(guī)劃先行和銀政合作為抓手，著力提升新型城鎮(zhèn)化融智服務(wù)能力，著力實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)城結(jié)合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公共服務(wù)領(lǐng)域等四大領(lǐng)域業(yè)務(wù)突破，發(fā)揮“投貸債租證”全牌照優(yōu)勢(shì)，努力做好地方“綜合金融協(xié)調(diào)人”，積極引領(lǐng)同業(yè)及社會(huì)資金，成為支持青島新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“骨干行、攻堅(jiān)行、牽頭行”。
（作者為國(guó)家開發(fā)銀行青島市分行行長(zhǎng)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：金融時(shí)報(bào)
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