新型城鎮化是新常態下實現經濟中高速增長、促進社會發展的新驅動與新引擎。當前，青島市正處在城鎮化快速發展期，高質量、內涵式新型城鎮化是青島市率先實現小康社會、建設宜居幸福的現代化國際城市的必經之路。新型城鎮化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業效益不高，需要以改革創新的思維，推動建立市場化、可持續的資金保障機制。
青島市新型城鎮化建設面臨的融資挑戰
（一）青島市城鎮化進程仍處于快速發展階段，未來5年所需的城鎮化建設資金十分龐大。作為國家新型城鎮化綜合試點地區，當前青島市正按照中心城區、次中心城區、小城鎮、新型農村社區四個層次全面推進新型城鎮化建設，至2014年末，全市城鎮化率達到68.41%，高于全國和山東省近14個百分點，城鎮化建設進入了一個新的戰略發展期，但同時也面臨著融資方面的巨大挑戰。根據《青島市新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，到2020年，青島市常住人口達到1100萬左右，城鎮化率達到75%左右，努力實現170萬左右農業轉移人口落戶城鎮。據測算，“十三五”期間，青島市新型城鎮化建設累計資金需求將達2萬億元，年均資金需求超4000億元，而2014年城鎮化建設資金投入僅為2700億元，未來城鎮化的資金投入必須保持大幅增長才能滿足城鎮化建設中的資金需求。
（二）未來城鎮化將告別低成本時代，各種城鎮化要素價格的大幅度上漲對城鎮化融資提出嚴峻挑戰。隨著近年來住房價格和租金的大幅上升，大量新增城市家庭和農民工難以通過一般性勞動收入購買商品房，而且難以承受日常的房租。根據抽樣調查，在青島的外來轉移人口中，有35%的農民工居住在工廠宿舍，19%的農民工居住在工地、9%的農民工回家居住、19%的農民工選擇在郊區租賃住房，只有10%的農民工在城市擁有商品房，170萬現有農民工的市民化居住問題將是青島未來五年城鎮化的核心問題。另一方面，根據國務院2012年批復的青島市《土地利用總體規劃（2006-2020年）》，到2020年末全市剩余的新增建設用地不足10萬畝，隨著土地征收成本迅速上升，傳統的土地收儲-土地拍賣所獲得的凈收益將顯著下降，傳統的“土地財政”模式難以為繼。
（三）傳統的城鎮化資金來源面臨各種現實約束，難以滿足新戰略階段的實際需求。隨著我國經濟進入“中高速增長”的新常態，財政收入增速也將與經濟增長同步回落。“十三五”期間，青島市財政收入平均增速預計將比“十二五”期間下降10個百分點左右，再加上存量政府債務進入高還本付息期，可直接用于城鎮化建設的財力正逐步縮減。另一方面，隨著政府債務率逐步提高，財政承債空間有限，融資難度不斷加大。2014年末青島市政府債務率為61%，而山東省政府下達的青島市政府債務率約束性目標值為69%，全市財政直接承債空間受到限制。隨著新預算法和財政新規的實施，未來城鎮化政府類項目只能通過政府購買服務、PPP等模式融資，而目前我國PPP模式仍處于研究摸索階段，具體操作規程和運作機制尚未搭建，嚴重制約了青島市新型城鎮化進程。
青島市新型城鎮化建設金融支持與創新
（一）構建青島市PPP管理和運作機制，盡快探索出一套可復制、可推廣、有地方特色的融資模式。在PPP模式推進過程中，政府應明確自己的角色和職能定位，要由過分注重融資功能轉變為更加重視公共產品和服務效率的提高，由重干預、重政府主導轉變為重契約、重合作。一是構建管理體制，實現PPP項目規范化運行。設立PPP管理機構，構建統一的信息共享機制、項目篩選與公開發布機制、市場化的價格發現機制、績效評價機制以及退出機制等，完善政策法規體系和業務操作流程。二是完善運行機制，激勵社會資本參與PPP項目。通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種形式，優先支持引入社會資本的項目。三是優化利益調節，建立有效風險共擔體系。平衡PPP項目的經濟效益和社會效益，設計利潤可調節機制，根據形勢變化及時調整，合理分擔風險，政企各擔其職，并加強PPP全過程監管，控制財政風險。
（二）構建全方位、多層次、高效率的金融支撐體系，為青島市新型城鎮化建設提供全面的、可持續的資金保障。一是加大財政支持力度。積極發行政府債券，強化財政資金的政策導向作用，通過財政獎補、貸款貼息等方式調動社會資本參與新型城鎮化建設。二是充分發揮資本市場的作用，鼓勵國信、城投、城發等城鎮化龍頭企業通過上市、PE、VC、企業債券、資產證券化等多層次資本市場拓寬資金來源。三是積極引導社會資本參與城鎮化建設。加快設立城鎮化投資引導基金和城鎮化投資基金，吸引市本級投融資公司，以及社保、股權投資基金、大型企業、民營企業等投資參股。四是創新項目融資模式。借鑒城市棚戶區改造的成功做法，有效發揮政府引導職能，統籌整合地方財政、土地、金融和政策等各類資源，將經營性項目和公益性項目有機組合，建立“以豐補歉”的項目綜合收益平衡機制，提升社會資金向公益性城市基礎設施項目投資的積極性。
（三）加快推動政府融資平臺轉型，積極探索青島市城鎮化建設新型主體。國發[2014]43號文明確指出要剝離融資平臺公司政府融資職能，轉型發展已經成為政府融資平臺的必然選擇。一是加快融資平臺法人治理結構改革。加快實現由貸款主體向產業經營實體和投融資實體的公司化轉型，真正實行政企分開。二是加快融資平臺運營模式創新。鼓勵政府投融資公司完善集團化分層管控體系，推動二、三層級公司與國內外大型企業開展戰略合作，廣泛吸收社會資本參股，積極發展混合所有制經濟。三是加快融資平臺公司合作模式創新。根據國辦發[2015]42號文的規定，轉型后的融資平臺可以作為社會資本參與當地政府的PPP項目。轉型后融資平臺公司既能通過市場化的運作為地方基建項目籌集資金，其國資背景又能保證PPP項目符合公共利益。因此，政府應加大對融資平臺經營性資產劃轉注入力度，增強平臺的自我造血功能。
（四）加強金融、財政與保險機制的協調和配合，在形成政策合力的同時有效降低金融風險。推進青島市新型城鎮化健康發展，須妥善應對地方政府性債務問題，將債務風險控制在安全范圍內。一是建立地方政府性債務動態監控體系，認真編制新型城鎮化建設融資規劃，統籌考慮全市發展條件、政府負債、融資需求等因素，設立動態、包括市政債在內的全口徑負債“天花板”，防范地方政府過度負債。二是建立覆蓋市政債等政府性債務的風險償債基金，防范地方政府債務局部、突發的流動性風險，穩定金融機構和債券投資者的市場預期。三是擴大保險保障覆蓋范圍。大力發展城市基礎設施財產保險、公眾責任險、建筑工程一切險等險種，加快推動農業保險發展，并鼓勵商業銀行將項目投保情況作為授信要素。
（五）充分發揮開發性金融引領導向作用，融資融智支持青島新型城鎮化建設。新型城鎮化項目公共性強、收益性低、回收期長，對商業銀行缺乏吸引力，同時商業銀行的吸儲資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項目和個人金融業務，因此青島市應充分發揮好開發性金融以國家信用為支撐、以市場化運作為手段、介于政府財政投資和商業銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領性作用。2006年成立以來，國開行青島分行堅持開發性金融方向，全力支持青島新型城鎮化建設。截至2015年9月底，新型城鎮化貸款余額866億元，約占全市貸款總量的45%。下一步，國開行青島分行將充分發揮開發性金融優勢，以規劃先行和銀政合作為抓手，著力提升新型城鎮化融智服務能力，著力實現基礎設施、產城結合、城鄉統籌和公共服務領域等四大領域業務突破，發揮“投貸債租證”全牌照優勢，努力做好地方“綜合金融協調人”，積極引領同業及社會資金，成為支持青島新型城鎮化建設的“骨干行、攻堅行、牽頭行”。
（作者為國家開發銀行青島市分行行長）
中國鄉村發現網轉自：金融時報
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