【摘要】兩權抵押是對農業農村發展、農民生產生活影響巨大的改革，但要真正落地，還有很長的路要走。既需要加強抵押貸款的配套政策，也需要深化改革，調整修訂相關法律法規，減少對農民住房財產權的限制，改善農村信用環境，更好發揮政府作用。
人民銀行近期會同相關部委聯合印發了《農村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，對農村承包土地經營權、農民住房財產權（以下簡稱兩權）抵押試點范圍、借款條件、借款用途、貸款利率和期限、價格評估、風險管理、抵押處置等關鍵問題進行規范并提出政策要求。
兩個試點政策是對農業農村發展、農民生產生活影響巨大的改革，意義重大、影響深遠。但也要清醒地看到，兩權抵押離真正落實，給億萬農民帶來實實在在的福祉，還有很長的路要走。
第一，還需要配套政策支持。《意見》指出，要“切實滿足農戶等農業經營主體對金融服務的有效需求”。但在目前政策框架下，通過經營權抵押解決億萬普通農戶的資金需求還需要更多的政策支持。我國普通農戶土地規模有限、能夠抵押貸款的金額很少，農戶貸款流程卻比較復雜、交易成本很高。
從江蘇省東海縣實踐看，僅僅貸款調查一個環節，就至少包括以下五個方面內容：農戶種植養殖經營經歷、生產場所、生產技術等；農民種植養殖產品的市場狀況、是否適銷對路、是否有固定銷售渠道等；農民土地經營期限、各項費用支出、自有資金情況等；農民種植養殖設施及經營方式等；農戶貸款真實用途等。農民貸款交易成本很高，若貸款金額較小，銀行就難以承受過高成本。部分地區不得不對借款人最低經營規模進行限定，如糧食種植面積應不低于100 畝，經濟作物面積不低于30 畝，養殖面積不低于10 畝，農業設施大棚不少于2個等。除非采取有力措施，加大配套政策支持力度，覆蓋交易成本，否則我國小規模農戶很難實現經營權抵押貸款。
第二，還需要進一步深化改革。農民住房是農民最主要的財產，抵押貸款對解決農村發展資金，提高農民財產性收入至關重要。但相關法律若沒有調整，農民住房財產權也很難實現抵押。《土地管理法》第六十二條第一款規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第四條規定借款人除用于抵押的農民住房外，應有其他長期穩定居住場所。既然是“一戶一宅”，那么普通農民就很難再有其他長期穩定居住場所，難以實現抵押。《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第十二條規定貸款人應在保障農民基本居住權的前提下處置抵押物，但《土地管理法》第六十二條第四款規定，農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準，那又如何保障農民基本居住權？政策法律條文存在矛盾和沖突，給地方實踐帶來很多困擾。并且，《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第十二條規定，變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。事實上，我國現行政策文件對非成員資格者使用農村宅基地做了嚴格限制，不僅使得農民住房財產估值很低，也讓農民住房的處置難以實現，更難以保障貸款人的權利。應深化改革，調整修訂相關法律法規，減少對農民住房財產權的限制，并加快農村集體經濟組織立法進程，建立農村集體經濟組織成員退出和進入機制，才能使得農民住房財產權抵押順暢進行。
第三，還需要更好地發揮政府作用。從實踐看，農村兩權抵押的實現是由多個關鍵環節組成的鏈條，這個鏈條主要由市場機制來主導，而保障鏈條完整和順暢的至關重要的制度則由政府來提供。但從兩權抵押試點來看，市場剛剛發育，大量純公共服務和準公共服務都需要由政府來承擔。只有等到市場發育成熟，部分準公共服務，如信息咨詢，價格評估，產權抵押質押，交易簽證，產權登記、變更和注銷等等因為有一定的盈利性，可由社會中介組織來承擔。而確權登記頒證、政策法律支撐、糾紛處理和仲裁等純公共服務，屬于核心制度保障，則仍然由政府承擔。試點地區政府應進一步理順政府和市場的關系，厘清純公共服務與準公共服務的界限，在市場發育不同時期，更好地發揮好政府的作用。
第四，還需要改善農村信用環境。兩權抵押試點成功需要良好的農村信用環境和社會氛圍。長期以來，我國農村信用體系建設缺失，農村失信違約行為相對普遍，農村金融發展缺乏必要的條件和基礎。從橫向看，應從家庭基本信息、經濟狀況、經營狀況和信用履約、貸款違約等方面加強對各個經營主體：農戶、合作社、企業、家庭農場主的信息采集工作。從縱向看，應從經濟狀況、村民信用、貸款回收拖欠、不良貸款比例、有無非法集資等角度加強對村民小組、行政村、鄉鎮的信用評價工作。從而建立起立體化、多維度、全覆蓋的農村信用體系，完善守信激勵和失信懲戒機制，有效改善農村信用環境。
（作者單位：國務院發展研究中心農村部）
中國鄉村發現網轉自：農民日報
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