【摘要】兩權(quán)抵押是對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活影響巨大的改革，但要真正落地，還有很長的路要走。既需要加強(qiáng)抵押貸款的配套政策，也需要深化改革，調(diào)整修訂相關(guān)法律法規(guī)，減少對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，改善農(nóng)村信用環(huán)境，更好發(fā)揮政府作用。
人民銀行近期會(huì)同相關(guān)部委聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，對(duì)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下簡稱兩權(quán)）抵押試點(diǎn)范圍、借款條件、借款用途、貸款利率和期限、價(jià)格評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、抵押處置等關(guān)鍵問題進(jìn)行規(guī)范并提出政策要求。
兩個(gè)試點(diǎn)政策是對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活影響巨大的改革，意義重大、影響深遠(yuǎn)。但也要清醒地看到，兩權(quán)抵押離真正落實(shí)，給億萬農(nóng)民帶來實(shí)實(shí)在在的福祉，還有很長的路要走。
第一，還需要配套政策支持。《意見》指出，要“切實(shí)滿足農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)金融服務(wù)的有效需求”。但在目前政策框架下，通過經(jīng)營權(quán)抵押解決億萬普通農(nóng)戶的資金需求還需要更多的政策支持。我國普通農(nóng)戶土地規(guī)模有限、能夠抵押貸款的金額很少，農(nóng)戶貸款流程卻比較復(fù)雜、交易成本很高。
從江蘇省東海縣實(shí)踐看，僅僅貸款調(diào)查一個(gè)環(huán)節(jié)，就至少包括以下五個(gè)方面內(nèi)容：農(nóng)戶種植養(yǎng)殖經(jīng)營經(jīng)歷、生產(chǎn)場(chǎng)所、生產(chǎn)技術(shù)等；農(nóng)民種植養(yǎng)殖產(chǎn)品的市場(chǎng)狀況、是否適銷對(duì)路、是否有固定銷售渠道等；農(nóng)民土地經(jīng)營期限、各項(xiàng)費(fèi)用支出、自有資金情況等；農(nóng)民種植養(yǎng)殖設(shè)施及經(jīng)營方式等；農(nóng)戶貸款真實(shí)用途等。農(nóng)民貸款交易成本很高，若貸款金額較小，銀行就難以承受過高成本。部分地區(qū)不得不對(duì)借款人最低經(jīng)營規(guī)模進(jìn)行限定，如糧食種植面積應(yīng)不低于100 畝，經(jīng)濟(jì)作物面積不低于30 畝，養(yǎng)殖面積不低于10 畝，農(nóng)業(yè)設(shè)施大棚不少于2個(gè)等。除非采取有力措施，加大配套政策支持力度，覆蓋交易成本，否則我國小規(guī)模農(nóng)戶很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款。
第二，還需要進(jìn)一步深化改革。農(nóng)民住房是農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)，抵押貸款對(duì)解決農(nóng)村發(fā)展資金，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入至關(guān)重要。但相關(guān)法律若沒有調(diào)整，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)也很難實(shí)現(xiàn)抵押。《土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第四條規(guī)定借款人除用于抵押的農(nóng)民住房外，應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居住場(chǎng)所。既然是“一戶一宅”，那么普通農(nóng)民就很難再有其他長期穩(wěn)定居住場(chǎng)所，難以實(shí)現(xiàn)抵押。《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第十二條規(guī)定貸款人應(yīng)在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下處置抵押物，但《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)，那又如何保障農(nóng)民基本居住權(quán)？政策法律條文存在矛盾和沖突，給地方實(shí)踐帶來很多困擾。并且，《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第十二條規(guī)定，變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。事實(shí)上，我國現(xiàn)行政策文件對(duì)非成員資格者使用農(nóng)村宅基地做了嚴(yán)格限制，不僅使得農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)估值很低，也讓農(nóng)民住房的處置難以實(shí)現(xiàn)，更難以保障貸款人的權(quán)利。應(yīng)深化改革，調(diào)整修訂相關(guān)法律法規(guī)，減少對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，并加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出和進(jìn)入機(jī)制，才能使得農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押順暢進(jìn)行。
第三，還需要更好地發(fā)揮政府作用。從實(shí)踐看，農(nóng)村兩權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)是由多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)組成的鏈條，這個(gè)鏈條主要由市場(chǎng)機(jī)制來主導(dǎo)，而保障鏈條完整和順暢的至關(guān)重要的制度則由政府來提供。但從兩權(quán)抵押試點(diǎn)來看，市場(chǎng)剛剛發(fā)育，大量純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)都需要由政府來承擔(dān)。只有等到市場(chǎng)發(fā)育成熟，部分準(zhǔn)公共服務(wù)，如信息咨詢，價(jià)格評(píng)估，產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押，交易簽證，產(chǎn)權(quán)登記、變更和注銷等等因?yàn)橛幸欢ǖ挠裕捎缮鐣?huì)中介組織來承擔(dān)。而確權(quán)登記頒證、政策法律支撐、糾紛處理和仲裁等純公共服務(wù)，屬于核心制度保障，則仍然由政府承擔(dān)。試點(diǎn)地區(qū)政府應(yīng)進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，厘清純公共服務(wù)與準(zhǔn)公共服務(wù)的界限，在市場(chǎng)發(fā)育不同時(shí)期，更好地發(fā)揮好政府的作用。
第四，還需要改善農(nóng)村信用環(huán)境。兩權(quán)抵押試點(diǎn)成功需要良好的農(nóng)村信用環(huán)境和社會(huì)氛圍。長期以來，我國農(nóng)村信用體系建設(shè)缺失，農(nóng)村失信違約行為相對(duì)普遍，農(nóng)村金融發(fā)展缺乏必要的條件和基礎(chǔ)。從橫向看，應(yīng)從家庭基本信息、經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)營狀況和信用履約、貸款違約等方面加強(qiáng)對(duì)各個(gè)經(jīng)營主體：農(nóng)戶、合作社、企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)主的信息采集工作。從縱向看，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)狀況、村民信用、貸款回收拖欠、不良貸款比例、有無非法集資等角度加強(qiáng)對(duì)村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信用評(píng)價(jià)工作。從而建立起立體化、多維度、全覆蓋的農(nóng)村信用體系，完善守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，有效改善農(nóng)村信用環(huán)境。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)
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