針對(duì)學(xué)術(shù)界在農(nóng)地“三權(quán)”分置政策及其轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題上的分歧與爭(zhēng)論，文章系統(tǒng)分析了農(nóng)地“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置的經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)邏輯，并得出如下結(jié)論：第一，農(nóng)地“三權(quán)”分置符合經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)邏輯，農(nóng)地“三權(quán)”分置可行。第二，農(nóng)地“三權(quán)”分置與“兩權(quán)”分離會(huì)長(zhǎng)期共存，以“兩權(quán)”分離為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)“三權(quán)”分置，不會(huì)架空土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否分置以及分置出何種屬性經(jīng)營(yíng)權(quán)，均需土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際持有人同意和授權(quán)。第四，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出的承包權(quán)是物權(quán)，無(wú)需重新登記。第五，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性取決于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)持有人授權(quán)，與是否登記、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式及流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)短無(wú)關(guān)，它可以是債權(quán)，也可以是物權(quán)。第六，只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人授權(quán)轉(zhuǎn)（租）入方有權(quán)改變轉(zhuǎn)（租）入地自然屬性、四至界限或權(quán)屬狀況時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)才有物權(quán)屬性，物權(quán)屬性經(jīng)營(yíng)權(quán)需重新登記。文章最后提出了四點(diǎn)政策和修法建議。
中國(guó)國(guó)家層面農(nóng)地制度體系，主要包括農(nóng)地政策和農(nóng)地法律。改革開(kāi)放40多年來(lái)中國(guó)農(nóng)地制度演變呈現(xiàn)“漸進(jìn)式”特征，并遵循以下軌跡：先由基層自發(fā)創(chuàng)新或由中央、省級(jí)政府選擇性創(chuàng)新（即在一些地區(qū)選擇若干主題先行試驗(yàn)），經(jīng)驗(yàn)證效果良好后，由黨和政府決策層將成功經(jīng)驗(yàn)和做法上升為中央政策；中央政策在全國(guó)施行且效果良好后，由人大立法機(jī)構(gòu)將中央政策轉(zhuǎn)化為法律。農(nóng)地制度的這種演變軌跡，既與中國(guó)“漸進(jìn)式”改革方式密切相關(guān)，也與中國(guó)特有的政治制度和政府治理方式密切相關(guān)。從過(guò)往40多年經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，黨和政府決策層制定和調(diào)整農(nóng)地政策，主要受經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯影響，重點(diǎn)關(guān)注效率和公平；人大立法機(jī)構(gòu)制定和調(diào)整農(nóng)地法律，主要受法學(xué)邏輯影響，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)利的生成、界定和保護(hù)。回顧1980—2004年間情形，農(nóng)經(jīng)學(xué)界圍繞農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度展開(kāi)過(guò)廣泛討論，盡管支持“兩權(quán)”分離的學(xué)者和黨的決策層極力主張并不斷出臺(tái)保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)政策，但現(xiàn)實(shí)中侵權(quán)現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。后來(lái)，借助法學(xué)界智慧和法學(xué)邏輯，由《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由此獲得政策和法律的雙重保護(hù)。這次成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們：在構(gòu)建重大農(nóng)地制度安排時(shí)，要同時(shí)借助經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界智慧，同時(shí)厘清其經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)邏輯。只有這樣，重大農(nóng)地制度變革成果才會(huì)長(zhǎng)久穩(wěn)定。
自2011年以來(lái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈加速趨勢(shì)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體呈多元化趨勢(shì)，農(nóng)地“三權(quán)”分置成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。黨和政府決策層在認(rèn)識(shí)到農(nóng)地“三權(quán)”分置的重要性和必要性后，成功將其上升為中央政策，2016年中辦和國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。與經(jīng)濟(jì)學(xué)界特別是農(nóng)經(jīng)學(xué)界對(duì)農(nóng)地“三權(quán)”分置認(rèn)識(shí)趨于統(tǒng)一不同，法學(xué)界對(duì)農(nóng)地“三權(quán)”分置政策及其轉(zhuǎn)化（即政策轉(zhuǎn)化為法律）存在明顯分歧，集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有無(wú)分置必要和可否分置，二是分置后的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性及二者關(guān)系。有法學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)”分置會(huì)架空土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，動(dòng)搖家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位。有法學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)必要分置，也無(wú)法分置，甚至認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)”分置是立法技術(shù)的倒退。還有法學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)”分置改革主要由經(jīng)濟(jì)學(xué)界主導(dǎo)，法學(xué)思維沒(méi)有獲得應(yīng)有重視。從目前態(tài)勢(shì)看，僅由法學(xué)界依靠法學(xué)邏輯推理，難以就上述分歧達(dá)成共識(shí)。縮小或消除上述分歧，須同時(shí)借用經(jīng)濟(jì)學(xué)界特別是農(nóng)經(jīng)學(xué)界和法學(xué)界智慧，厘清如下三個(gè)關(guān)聯(lián)問(wèn)題：一是農(nóng)地“三權(quán)”分置的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，即“三權(quán)”分置對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響。二是農(nóng)地“三權(quán)”分置的法學(xué)邏輯，即“三權(quán)”可否分置以及分置后所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能內(nèi)涵及存續(xù)期限是否會(huì)產(chǎn)生重疊、交叉和沖突。三是農(nóng)地“三權(quán)”分置與“兩權(quán)”分離是共存關(guān)系還是替代關(guān)系？要厘清三個(gè)關(guān)聯(lián)問(wèn)題，須先厘清農(nóng)地“兩權(quán)”分離的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)邏輯。為此，本文將系統(tǒng)分析農(nóng)地“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置的經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)邏輯及二者關(guān)系，為農(nóng)地“三權(quán)”分置政策轉(zhuǎn)化為法律提供經(jīng)驗(yàn)與理論支持。
一、農(nóng)地“兩權(quán)”分離的經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)邏輯
（一）農(nóng)地“兩權(quán)”分離的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯
經(jīng)濟(jì)學(xué)主要關(guān)注效率和公平，通常效率被排在首位。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，只有生產(chǎn)出足夠的產(chǎn)品和服務(wù)，公平才會(huì)有物質(zhì)基礎(chǔ)。過(guò)分強(qiáng)調(diào)公平，會(huì)損失效率。比如，農(nóng)村人民公社初期（1958年秋），一些地方出現(xiàn)“一平二調(diào)”，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率可分解為生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和制度效率。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素效率由土地、勞動(dòng)和化肥、農(nóng)藥、機(jī)械等物質(zhì)資料投入量決定，農(nóng)業(yè)技術(shù)效率由優(yōu)良品種、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件和耕作技術(shù)等因素決定，制度效率主要由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度環(huán)境決定。
1. 農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率
已有研究表明：相比于農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期農(nóng)地集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度有效地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。林毅夫教授在分析1970—1987年全國(guó)28個(gè)省市農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)：1978—1984年中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)主要來(lái)源于農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度改革和化肥施用量增加，其中農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率為48.6%，化肥貢獻(xiàn)率為32.2%。筆者曾對(duì)1950—2006年全國(guó)糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)：農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度改革對(duì)糧食單產(chǎn)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)21.5%。
2. 農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的成因分析
歸納起來(lái)，農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度有效地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，有如下三個(gè)原因。
第一，維持農(nóng)地集體所有，可以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品供給效率。農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期，借助統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式動(dòng)員農(nóng)村勞動(dòng)力，興建了大量農(nóng)田水利設(shè)施。集體化時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)證明：農(nóng)地集體所有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，有效降低了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)交易成本，可以改善農(nóng)業(yè)公共物品供給效率。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)后的經(jīng)驗(yàn)也證明：維持農(nóng)地集體所有，既可降低已建成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行及管理成本，也可降低新建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施交易成本，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得良好基礎(chǔ)設(shè)施支撐提供了制度保證。因此，盡管維持農(nóng)地集體所有首要原因是政治意義，但也有顯著經(jīng)濟(jì)意義，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。
第二，家庭承包經(jīng)營(yíng)提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率。關(guān)于家庭承包經(jīng)營(yíng)為何能在短期內(nèi)快速提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率？人們普遍認(rèn)為是其提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。杜潤(rùn)生認(rèn)為包產(chǎn)到戶(hù)激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，集體經(jīng)濟(jì)損害了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；張培剛認(rèn)為家庭農(nóng)場(chǎng)能提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。在二十世紀(jì)八九十年代，有關(guān)家庭承包經(jīng)營(yíng)提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的解釋?zhuān)粌H未能有效說(shuō)服這項(xiàng)制度的反對(duì)者，反而使一些支持者陷入迷茫。既然家庭承包經(jīng)營(yíng)能提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，為何1984年在全國(guó)普遍推開(kāi)后糧食產(chǎn)量不增反減于是，家庭承包經(jīng)營(yíng)潛力已盡、已經(jīng)失效或過(guò)時(shí)等觀點(diǎn)相繼出現(xiàn)，學(xué)術(shù)界很長(zhǎng)時(shí)間也未能對(duì)此給出合理解釋。后來(lái)，筆者依據(jù)真實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)過(guò)程構(gòu)建了一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率微觀分析框架，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率分解為生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和勞動(dòng)效率（即制度效率），認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在兩個(gè)積極性，即生產(chǎn)（者）積極性和勞動(dòng)（者）積極性；家庭承包經(jīng)營(yíng)的作用在于提高農(nóng)民勞動(dòng)積極性和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；農(nóng)民生產(chǎn)積極性，主要由農(nóng)業(yè)比較收益決定。也就是說(shuō)，1984年后糧食產(chǎn)量下滑，主要原因是農(nóng)民種糧生產(chǎn)積極性下降，農(nóng)民種糧勞動(dòng)積極性并沒(méi)有下降。只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要?jiǎng)趧?dòng)，家庭承包經(jīng)營(yíng)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率的機(jī)制就不會(huì)消失，這項(xiàng)制度就不會(huì)過(guò)時(shí)、失效。
第三，設(shè)定較長(zhǎng)土地承包期限，可以提高生產(chǎn)要素效率和技術(shù)效率。要更大程度地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，僅提高勞動(dòng)效率還不夠，還要提高生產(chǎn)要素效率和技術(shù)效率。提高后兩個(gè)效率，需要農(nóng)戶(hù)自愿增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入（特別是長(zhǎng)期投入，下同）和采用農(nóng)業(yè)新技術(shù)。影響農(nóng)戶(hù)投入和新技術(shù)采用主要有兩個(gè)因素：一是農(nóng)業(yè)比較收益，它由農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)業(yè)投入品價(jià)格、政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模和經(jīng)營(yíng)規(guī)模等因素決定；二是地權(quán)穩(wěn)定性，主要由土地承包期限長(zhǎng)短決定。已有實(shí)證研究證明，較長(zhǎng)土地承包期限，可以穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)預(yù)期，促使農(nóng)戶(hù)增加諸如有機(jī)肥、土壤改良等長(zhǎng)期投入。
（二）農(nóng)地“兩權(quán)”分離的法學(xué)邏輯
由于農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，中央政府非常重視保持這項(xiàng)制度的穩(wěn)定性，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)要長(zhǎng)期不變，在二輪延包時(shí)將原來(lái)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策改為“增人不增地、減人不減地”。不過(guò)，現(xiàn)實(shí)中還是出現(xiàn)了各種侵權(quán)行為，特別是在推行“30年不變”初期，侵權(quán)行為尤為突出。為此，自1990年代中期起，中央政府密集出臺(tái)專(zhuān)門(mén)政策文件以糾正各種錯(cuò)誤做法和維護(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位。政策文件權(quán)威性不容質(zhì)疑，但也有明顯缺陷：一是缺乏懲罰機(jī)制。違背政策，最多是行政處罰，不承擔(dān)民事責(zé)任，不受法律和經(jīng)濟(jì)處罰；農(nóng)戶(hù)權(quán)益受侵害后，無(wú)法獲得賠償或補(bǔ)償。二是政策易變。政策易受領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人偏好和政府部門(mén)利益影響。規(guī)避這兩個(gè)缺陷，最好的辦法就是政策法律化，以法律形式向農(nóng)民授權(quán)，讓農(nóng)民依法維權(quán)。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)要求抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，法學(xué)界自此正式介入農(nóng)地制度安排。政策轉(zhuǎn)化為法律，既要遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，也要遵循法學(xué)邏輯。法學(xué)主要關(guān)注權(quán)利生成、界定與保護(hù)，它有一套自己的術(shù)語(yǔ)和邏輯。比如，農(nóng)經(jīng)學(xué)界習(xí)慣使用的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”，在法學(xué)那里就是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，法學(xué)認(rèn)為農(nóng)地是固定的，只有權(quán)利才可轉(zhuǎn)移。在對(duì)待農(nóng)地“兩權(quán)”分離問(wèn)題上，法學(xué)界普遍認(rèn)為農(nóng)地“兩權(quán)”分離符合法學(xué)邏輯，只是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)生成方式及其權(quán)利屬性方面存在分歧。
1.關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成
根據(jù)法學(xué)邏輯和權(quán)能分離理論，一項(xiàng)權(quán)利具有多項(xiàng)權(quán)能，權(quán)能可從權(quán)利中分離并聚合成新權(quán)利；他物權(quán)的生成要有母權(quán)基礎(chǔ)，無(wú)母權(quán)就無(wú)他物權(quán)。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成，法學(xué)界有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)是母權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是子權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分享了所有權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能，形成他物權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不是從土地所有權(quán)中完整分離出來(lái)的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其自身的占有、使用和收益權(quán)能。筆者認(rèn)可后一種觀點(diǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既有從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的權(quán)能，也有其自身特有權(quán)能。其自身特有權(quán)能，既包括農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地進(jìn)行土壤改良和小型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等長(zhǎng)期投資后對(duì)這部分資產(chǎn)及其帶來(lái)的收益增量應(yīng)當(dāng)享有的占有、使用、收益和處分權(quán)能，也包括轉(zhuǎn)讓、互換、出租、退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得補(bǔ)償?shù)忍幏趾褪找鏅?quán)能。
2.關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性
歸納起來(lái)有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為是債權(quán)。聯(lián)產(chǎn)承包合同屬債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬債權(quán)性質(zhì)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，須經(jīng)發(fā)包方同意，承包方獲得的不是支配性和排他性物權(quán)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為是物權(quán)。家庭承包地按人口均分，不論該人是否有民事行為能力或者耕種能力，只要是集體經(jīng)濟(jì)組織成員即可；在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)只負(fù)責(zé)生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，投資及風(fēng)險(xiǎn)由發(fā)包人承擔(dān)，后來(lái)演變?yōu)槌邪r(nóng)戶(hù)成了投資和風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際占有和使用。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為既有債權(quán)屬性也有物權(quán)屬性。一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)屬性，其取得基于承包合同，其保有以完成約定義務(wù)為前提，其流轉(zhuǎn)受發(fā)包方約束。另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)屬性，其取得須有集體成員資格，農(nóng)民承包的是他自己或者他自己與社區(qū)成員共同所有的土地，而非他物。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上是“自物權(quán)”，而非用益物權(quán)；農(nóng)民是集體成員，他本身享有對(duì)土地的最終所有權(quán)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民共同所有，農(nóng)民集體對(duì)承包地?fù)碛凶罱K所有權(quán)，農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)戶(hù)不是集體土地所有者，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是他物權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然兼有債權(quán)屬性，但前文列舉的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自身特有權(quán)能強(qiáng)化了其物權(quán)屬性。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上是用益物權(quán)。
（三）農(nóng)地“兩權(quán)”分離法學(xué)邏輯與經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的偏離與統(tǒng)一
農(nóng)地“兩權(quán)”分離政策轉(zhuǎn)化為法律，有兩個(gè)標(biāo)志性事件，即《農(nóng)村土地承包法》立法和《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》立法爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中在承包期內(nèi)可否調(diào)整承包地。一審稿嚴(yán)禁調(diào)整承包地，將“因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀承包地”作為唯一可以適當(dāng)調(diào)整例外情形；二審稿、三審稿放寬了調(diào)地限制，增加了征收、占用和人地矛盾突出等例外情形。這種分歧還延伸到后續(xù)法律釋義和地方實(shí)施辦法，不同省（自治區(qū)/市）對(duì)適當(dāng)調(diào)整例外情形作出不同規(guī)定。有些將自然災(zāi)害和土地征收列為適當(dāng)調(diào)整例外情形；有些將自然災(zāi)害、土地征收和集體建設(shè)占用列為適當(dāng)調(diào)整例外情形；有些將自然災(zāi)害、土地征收和政府移民列為適當(dāng)調(diào)整例外情形；還有些將自然災(zāi)害、土地征收、集體建設(shè)占用和個(gè)別農(nóng)戶(hù)人均承包地面積不足本集體經(jīng)濟(jì)組織人均承包面積1/2列為適當(dāng)調(diào)整例外情形。將人地矛盾突出列為適當(dāng)調(diào)整例外情形，等于允許調(diào)整承包地，與“增人不增地、減人不減地”政策不符，會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投入，損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，其立法法學(xué)邏輯與經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯背離。不過(guò)，2007年的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包地依法享有占用、使用和收益權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了法學(xué)邏輯與經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的統(tǒng)一。
二、農(nóng)地“三權(quán)”分置的經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)邏輯
（一）農(nóng)地“三權(quán)”分置的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯
1.農(nóng)地“三權(quán)”分置的起源
早在1980年代中后期至1990年代中期，受農(nóng)民種糧積極性下降和國(guó)家糧食合同定購(gòu)任務(wù)剛性約束等因素影響，諸如北京、江蘇等東部省市為穩(wěn)定本省市糧食生產(chǎn)，推行糧田規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度環(huán)境下，推行糧田規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必然出現(xiàn)“三權(quán)”分離。比如，廣東南海試驗(yàn)區(qū)1990年代在推行土地股份合作制過(guò)程中實(shí)行“三權(quán)”分離，將土地折股承包給農(nóng)戶(hù)，實(shí)行所有權(quán)和承包權(quán)分離，再由農(nóng)戶(hù)以承包權(quán)入股，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與實(shí)際使用權(quán)分離。還有些地方采用“反租倒包”辦法，先由集體將土地承包給農(nóng)戶(hù)，再由集體反包或者租賃農(nóng)戶(hù)承包地后組織規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)于糧田規(guī)模經(jīng)營(yíng)，當(dāng)時(shí)農(nóng)經(jīng)學(xué)界達(dá)成如下共識(shí)：規(guī)模經(jīng)營(yíng)要適度，其關(guān)鍵在于建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的方向是“三權(quán)”分離，即明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和搞活使用權(quán)。
2.農(nóng)地“三權(quán)”分置改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及其成因
農(nóng)地“兩權(quán)”分離制度，有效改善農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率、生產(chǎn)要素效率和技術(shù)效率，但它有個(gè)前提條件，即農(nóng)戶(hù)只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一項(xiàng)選擇，這個(gè)條件在1980年代初期是存在的。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，那些非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多特別是常年外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶(hù)有了多種選擇，不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是比較效益低的糧食生產(chǎn)，一些地方出現(xiàn)耕地復(fù)種指數(shù)下降、農(nóng)民不愿意投入或耕地拋荒，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降。為減少效率損失，農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自然想到農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)意味著“三權(quán)”分離。只要農(nóng)地流轉(zhuǎn)是雙方自愿的，農(nóng)地“三權(quán)”分置就可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。
其一，普通農(nóng)戶(hù)間自愿流轉(zhuǎn)承包地，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。相比于轉(zhuǎn)出戶(hù)，轉(zhuǎn)入戶(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率不變甚至?xí)兴岣撸ǘ际羌彝ソ?jīng)營(yíng)，都有勞動(dòng)積極性），轉(zhuǎn)入戶(hù)更愿意增加農(nóng)業(yè)投入以獲得更高的生產(chǎn)要素效率，還可能因經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大而獲得規(guī)模效率。
其二，農(nóng)戶(hù)自愿將承包地流轉(zhuǎn)給較大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。較大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體雇用勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，會(huì)損失部分勞動(dòng)效率。不過(guò)，相比于小農(nóng)，較大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體一般會(huì)更多地增加投入、更多地采用先進(jìn)技術(shù)，他們可獲得更高的生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率。只要通過(guò)提高生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率帶來(lái)的效率增量高于因勞動(dòng)效率降低而減少的效率增量，自愿流轉(zhuǎn)就會(huì)獲得效率增量。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室（1994）和國(guó)務(wù)院研究室（1996）的實(shí)證調(diào)查均發(fā)現(xiàn)：沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)“三權(quán)”分離實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加了農(nóng)業(yè)投入，提高了土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。
當(dāng)然，也有不少例外情形。比如，有些地方不顧客觀條件是否具備，用行政手段強(qiáng)推農(nóng)地“三權(quán)”分置和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致因生產(chǎn)要素效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率改善帶來(lái)的效率增量小于勞動(dòng)效率損失增量，農(nóng)地“三權(quán)”分置導(dǎo)致效率損失，不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。因此，現(xiàn)實(shí)中并非所有農(nóng)地“三權(quán)”分置都符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。
（二）農(nóng)地“三權(quán)”分置的法學(xué)邏輯
法學(xué)界對(duì)農(nóng)地“三權(quán)”分置的看法和認(rèn)知存在分歧。有些法學(xué)者認(rèn)為它符合法學(xué)邏輯，而有些法學(xué)者認(rèn)為它不符合法學(xué)邏輯。
在認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)”分置不符合法學(xué)邏輯的學(xué)者看來(lái)，“三權(quán)”分置既不符合他物權(quán)生成邏輯，也不符合“一物一權(quán)”原則。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要么由所有權(quán)直接派生，要么由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生。前種方式派生出了內(nèi)容及性質(zhì)相沖突的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩項(xiàng)獨(dú)立用益物權(quán)，不符合“一物一權(quán)”原則；后種方式既有違用益物權(quán)不能再生發(fā)新用益物權(quán)常識(shí)，也與《物權(quán)法》第117條用益物權(quán)無(wú)處分權(quán)規(guī)定相矛盾。他們認(rèn)為創(chuàng)設(shè)新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)削弱甚至架空土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，“三權(quán)”分置沒(méi)有必要，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“所有權(quán)-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，形成“土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)-債權(quán)”權(quán)利結(jié)構(gòu)，這種轉(zhuǎn)變才符合法律邏輯。還有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)”分置是立法技術(shù)的倒退，將經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為物權(quán)，會(huì)出現(xiàn)同一物上并存兩個(gè)內(nèi)容相近的用益物權(quán)；將經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為債權(quán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其用于抵押的政策目標(biāo)。因此，農(nóng)地“三權(quán)”分置在法學(xué)上不可行。
認(rèn)可農(nóng)地“三權(quán)”分置符合法學(xué)邏輯的學(xué)者，對(duì)分置后的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性有不同觀點(diǎn)。一方面，關(guān)于承包權(quán)屬性有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為承包權(quán)是成員權(quán)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得承包地的資格，而非財(cái)產(chǎn)權(quán)，只有當(dāng)成員行使承包權(quán)并獲得承包地后，承包權(quán)才能轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為承包權(quán)是物權(quán)，是一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中存在三種承包權(quán)。即持成員權(quán)說(shuō)的承包權(quán)Ⅰ（隱性狀態(tài)）、持物權(quán)說(shuō)的承包權(quán)Ⅱ和“三權(quán)”分置中的承包權(quán)Ⅲ，承包權(quán)Ⅲ是一種用益物權(quán)。另一方面，關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性也有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)”分置是在穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能從中分離出來(lái)，形成獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（新用益物權(quán)），土地經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)能自動(dòng)恢復(fù)；承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分權(quán)能流轉(zhuǎn)，是一種保留性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，要使“三權(quán)”分置中的經(jīng)營(yíng)權(quán)得以成立，只能將它界定為具有債權(quán)性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)，而非獨(dú)立用益物權(quán)，其法律邏輯為：土地所有權(quán)人先將土地占有、使用、收益權(quán)能授予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人再通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃合同將占有、使用及部分收益權(quán)能授予承租人。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是物權(quán)還是債權(quán)，要按不同情形區(qū)分。有人認(rèn)為經(jīng)過(guò)登記公示的經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，未經(jīng)登記公示的為債權(quán)。有人認(rèn)為因轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包權(quán)讓渡的經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，因轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生承包權(quán)讓渡的經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)；對(duì)債權(quán)性質(zhì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，可以實(shí)行土地租賃登記制度，通過(guò)登記公示，強(qiáng)化租賃權(quán)對(duì)抗土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的效力。有人認(rèn)為確權(quán)確地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)，確權(quán)確股不確地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)。還有人認(rèn)為流轉(zhuǎn)期限五年以下的為債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限五年以上的經(jīng)登記可以成為物權(quán)。
（三）農(nóng)地“三權(quán)”分置法學(xué)邏輯重構(gòu)
1.農(nóng)地“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)涵、存續(xù)期限差異解構(gòu)
通常，法學(xué)論及土地權(quán)利，都會(huì)涉及占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。現(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)地集體所有權(quán)人對(duì)農(nóng)地享有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包地也享有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和中央有關(guān)政策規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)后，承包權(quán)人對(duì)承包地享有占用、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能，經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地享有占有、使用、收益和處分權(quán)能。從表面看，農(nóng)地集體所有權(quán)人與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有四項(xiàng)相同權(quán)能，經(jīng)營(yíng)權(quán)人與承包權(quán)人也享有四項(xiàng)相同權(quán)能，似乎存在權(quán)能重疊，違背“一物一權(quán)”原則，有些法學(xué)者正是據(jù)此反對(duì)農(nóng)地“三權(quán)”分置。實(shí)際上，若進(jìn)一步解構(gòu)農(nóng)地“三權(quán)”權(quán)能內(nèi)涵和存續(xù)期限會(huì)發(fā)現(xiàn)：雖然農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)享有四項(xiàng)權(quán)能名稱(chēng)相同，但每項(xiàng)權(quán)能內(nèi)涵完全不同且可清晰界定，權(quán)能存續(xù)期限也不重疊，不會(huì)出現(xiàn)權(quán)能內(nèi)涵和存續(xù)期限重疊、交叉和沖突情形（表1）。以“占有”權(quán)能為例，在權(quán)能內(nèi)涵方面，農(nóng)地集體所有權(quán)占有，既包括對(duì)農(nóng)用地占有，也包括對(duì)國(guó)家和集體投資建設(shè)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施占有；承包權(quán)占有，只是對(duì)承包農(nóng)用地、承包農(nóng)戶(hù)自建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施以及優(yōu)先承包權(quán)占有；經(jīng)營(yíng)權(quán)占有，只是對(duì)流轉(zhuǎn)承包地、轉(zhuǎn)（租）入方自建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施以及優(yōu)先續(xù)租權(quán)占有。在權(quán)能存續(xù)期限方面，農(nóng)地集體所有權(quán)占有權(quán)能永久存在，只有在發(fā)生國(guó)家征收后才會(huì)自動(dòng)終止；承包權(quán)占有權(quán)能，只能存續(xù)于法定承包期內(nèi)，承包期滿后能否繼續(xù)享有，須由發(fā)包方重新授權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)占有權(quán)能，只能存續(xù)于流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，流轉(zhuǎn)合同到期后能否繼續(xù)享有，須由承包權(quán)人重新授權(quán)。
2.農(nóng)地“三權(quán)”分置法學(xué)邏輯重構(gòu)
由于農(nóng)地“三權(quán)”的占有、使用、收益和處分權(quán)能內(nèi)涵、存續(xù)期限可清晰界定，不會(huì)出現(xiàn)重疊、交叉和沖突情形，因此，農(nóng)地“三權(quán)”可分。接下來(lái)的問(wèn)題是，分出的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)？根據(jù)最新法學(xué)研究成果，分出的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以是物權(quán)，也可以是債權(quán)。比如，陶鐘太朗、楊環(huán)認(rèn)為近代民法理論對(duì)物的占有實(shí)現(xiàn)了空間維度和時(shí)間維度綜合切割，不同權(quán)利主體可以在不同時(shí)段分別享有對(duì)物的排他性占有。根據(jù)這個(gè)發(fā)現(xiàn)，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分出的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以是物權(quán)。李偉偉、張?jiān)迫A認(rèn)為即使從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出債權(quán)屬性經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種經(jīng)營(yíng)權(quán)也可物權(quán)化。租賃權(quán)物權(quán)化，已成為國(guó)際通行做法，其好處在于可以對(duì)抗和抑制出租人自由終止權(quán)利。日本《農(nóng)地法》有關(guān)“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”的規(guī)定，就確保了承租方的承租權(quán)不會(huì)因出租方變動(dòng)而消失。也就是說(shuō)，即使分出的經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，這種債權(quán)也可物權(quán)化。綜上所述，農(nóng)地“三權(quán)”分置可行，無(wú)論分出的經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，都符合法律習(xí)慣和法學(xué)邏輯。至于承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性，要視具體情形而定。
第一，承包權(quán)屬性。從農(nóng)村土地承包實(shí)際運(yùn)作過(guò)程看，承包權(quán)有兩種含義。第一種含義是承包資格即成員權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員有承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)利。第二種含義是物權(quán)，當(dāng)具有承包資格（第一種承包權(quán)）的集體經(jīng)濟(jì)組織成員真正分到承包地后，其承包權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)，成為物權(quán)。無(wú)論是“兩權(quán)”分離還是“三權(quán)”分置，實(shí)現(xiàn)的承包權(quán)都屬于物權(quán)。
第二，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性。關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性，前文歸納出三種觀點(diǎn)，即物權(quán)、債權(quán)和視四種具體情形而定。這些觀點(diǎn)，各有理由，但均忽視了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際持有人（簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)際持有人，下同）意愿，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確有被削弱和架空的風(fēng)險(xiǎn)。在討論經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性時(shí)，已有研究都忽視了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的復(fù)雜性和特殊性，簡(jiǎn)單默認(rèn)“物權(quán)法定”原則，認(rèn)為物權(quán)只能由法律規(guī)定，當(dāng)事人不得自由創(chuàng)設(shè)。通常情形下，當(dāng)事雙方在權(quán)利分解和轉(zhuǎn)移時(shí)都是自愿、平等的，物權(quán)法定沒(méi)有問(wèn)題。不過(guò)，過(guò)去30年的經(jīng)驗(yàn)證明，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分解和轉(zhuǎn)移，很可能出現(xiàn)不自愿情形，如一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織強(qiáng)迫農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包地。正因?yàn)槿绱耍醒胝^(guò)去幾十年反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循自愿原則。所以，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否分置以及分置出何種屬性經(jīng)營(yíng)權(quán)，均應(yīng)由實(shí)際持有人決定和授權(quán)。分出的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并非天然就是物權(quán)或債權(quán)，其屬性也不應(yīng)當(dāng)由是否登記、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式及流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)短決定。由實(shí)際持有人授權(quán)決定經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，既符合中央政府長(zhǎng)期堅(jiān)持的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循自愿”原則，也不違背“物權(quán)法定”原則，它只是強(qiáng)調(diào)物權(quán)屬性經(jīng)營(yíng)權(quán)須設(shè)定前置條件，即只有符合某些特征的經(jīng)營(yíng)權(quán)才能設(shè)定為用益物權(quán)。強(qiáng)調(diào)實(shí)際持有人授權(quán)，是因?yàn)樗粌H事關(guān)雙方權(quán)益，還與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)。若實(shí)際持有人只授予債權(quán)，轉(zhuǎn)（租）入方無(wú)權(quán)改變轉(zhuǎn)（租）入土地的自然屬性、四至界限或權(quán)屬狀況。比如，不得進(jìn)行土壤改良、土地整治和修建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、不得融資擔(dān)保和抵押等。若實(shí)際持有人授予物權(quán)，轉(zhuǎn)（租）入方就能擁有這些權(quán)利。當(dāng)然，物權(quán)屬性的經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要政府部門(mén)登記公示。因此，應(yīng)當(dāng)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人授權(quán)轉(zhuǎn)（租）入方有權(quán)改變轉(zhuǎn)（租）入土地的自然屬性、四至界限或權(quán)屬狀況，作為設(shè)定物權(quán)屬性經(jīng)營(yíng)權(quán)的前置條件。
三、農(nóng)地“三權(quán)”分置與“兩權(quán)”分離的關(guān)系
既然農(nóng)地“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置都符合經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)邏輯，那么二者究竟是共存關(guān)系還是替代關(guān)系？從改善農(nóng)業(yè)效率角度看，二者是共存關(guān)系。有些地方以“三權(quán)”分置為主，有些地方以“兩權(quán)”分離為主；有些農(nóng)戶(hù)是“三權(quán)”分置，有些農(nóng)戶(hù)是“兩權(quán)”分離。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)發(fā)展規(guī)律及趨勢(shì)看，二者也應(yīng)當(dāng)是共存關(guān)系。首先，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是歐美規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，還是東亞以小規(guī)模農(nóng)業(yè)為主的國(guó)家和地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)都呈現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)與公司農(nóng)場(chǎng)并存特點(diǎn)。其次，國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)也證明長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)呈現(xiàn)兼業(yè)化與專(zhuān)業(yè)化并存態(tài)勢(shì)，今后小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶(hù)與大規(guī)模專(zhuān)業(yè)農(nóng)場(chǎng)并存將是一種常態(tài)。再次，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，即使到了城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)80%，中國(guó)仍然有3億多農(nóng)民。因此，中國(guó)家庭經(jīng)營(yíng)小農(nóng)場(chǎng)和規(guī)模化公司農(nóng)場(chǎng)會(huì)長(zhǎng)期并存，“兩權(quán)”分離與“三權(quán)”分置制度也會(huì)長(zhǎng)期共存，后者無(wú)法完全替代前者。美國(guó)政府長(zhǎng)期扶持家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，將家庭農(nóng)場(chǎng)視為其民主制度的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)政府也一直將家庭承包經(jīng)營(yíng)作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)久不變。從中美兩國(guó)都賦予家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)地位的經(jīng)驗(yàn)看，“兩權(quán)”分離不僅要與“三權(quán)”分置長(zhǎng)期共存，它還是“三權(quán)”分置的基礎(chǔ)，即只能從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分置出承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能從所有權(quán)中直接分置出承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，否則就會(huì)動(dòng)搖家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位。
四、結(jié)論與建議
（一）結(jié)論
綜合前文分析，可以得出以下結(jié)論：第一，農(nóng)地“三權(quán)”分置符合經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)邏輯，農(nóng)地“三權(quán)”分置可行。第二，農(nóng)地“三權(quán)”分置與“兩權(quán)”分離會(huì)長(zhǎng)期共存，以“兩權(quán)”分離為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)“三權(quán)”分置，不會(huì)架空土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不會(huì)動(dòng)搖家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位。第三，已有研究忽視了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的復(fù)雜性和特殊性，忽視了實(shí)際持有人意愿，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否分置以及分置出何種屬性的經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要經(jīng)實(shí)際持有人同意和授權(quán)。第四，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出的承包權(quán)是物權(quán)，無(wú)需重新登記。第五，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性取決于實(shí)際持有人授權(quán)，與是否登記、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式及流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)短無(wú)關(guān)，它可以是債權(quán)，可以是物權(quán)。第六，只有實(shí)際持有人授權(quán)轉(zhuǎn)（租）入方有權(quán)改變轉(zhuǎn)（租）入土地的自然屬性、四至界限或權(quán)屬狀況時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)才具有物權(quán)屬性，物權(quán)屬性經(jīng)營(yíng)權(quán)需重新登記。
（二）建議
第一，構(gòu)建農(nóng)地“三權(quán)”分置等重大農(nóng)地制度安排，要同時(shí)遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)邏輯，同等關(guān)注效率和權(quán)利保護(hù)。政策制定機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)在出臺(tái)重大農(nóng)地政策和法律條款時(shí)，要兼聽(tīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)界特別是農(nóng)經(jīng)學(xué)界和法學(xué)界意見(jiàn)。嚴(yán)禁為追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率而損害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利，嚴(yán)禁為絕對(duì)公平而隨意調(diào)整農(nóng)戶(hù)承包地。黨的十九大已作出決定：第二輪30年承包到期后再延長(zhǎng)30年，從第二輪30年過(guò)渡到第二個(gè)30年，應(yīng)當(dāng)以順延為主。個(gè)別確需調(diào)整的，只能進(jìn)行小調(diào)整，并需嚴(yán)格遵守相關(guān)程序。
第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須征得實(shí)際持有人的同意和授權(quán)。即使采取整村組以“反租倒包”或者入股等方式實(shí)行的“三權(quán)”分置，也需要實(shí)際持有人授權(quán)。現(xiàn)行《物權(quán)法》已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，農(nóng)地“三權(quán)”分置不得損害這一用益物權(quán)。對(duì)物權(quán)屬性經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，《物權(quán)法》無(wú)需為其單獨(dú)設(shè)置章節(jié)，只需在現(xiàn)有用益物權(quán)篇“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”章節(jié)中增加相應(yīng)條款即可。
第三，給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擴(kuò)充處分權(quán)。允許經(jīng)營(yíng)權(quán)入股和融資擔(dān)保、抵押，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須先有入股和融資擔(dān)保、抵押功能。為此，需要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改。比如，修改現(xiàn)行《物權(quán)法》第117條和第125條，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以部分處分權(quán)；修改《擔(dān)保法》，允許農(nóng)戶(hù)自有承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押。
第四，將現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》改為《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》，以更好地調(diào)節(jié)集體、承包農(nóng)戶(hù)和第三方經(jīng)營(yíng)者利益。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》要同時(shí)關(guān)注集體、承包農(nóng)戶(hù)和第三方經(jīng)營(yíng)者的行為規(guī)范，關(guān)鍵是要平等保護(hù)集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和第三方經(jīng)營(yíng)權(quán)。
（參考文獻(xiàn)略）
作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年05期
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