——中國生態文明體制改革的機遇與挑戰
環保部今年6月初發布的《2015環境狀況公報》顯示，全國338個地級以上城市，近八成城市全年空氣質量不達標;地下水納入監測的5118個點位中，較差和極差的水質監測點比例超過60%……數字表明，中國生態環境狀況依然令人堪憂。
過去幾十年間，中國高速發展令世界矚目，但背后卻付出慘痛代價，環境嚴重污染、生態系統退化、資源約束趨緊，中國經濟未來如何轉型已引起國際社會廣泛關注。這些嚴峻的現實提醒中國：生態文明建設已刻不容緩。
2015年7月，中央深改組審議通過生態文明體制“1+6”改革方案，這一頂層設計，為我國生態文明體制改革指明了方向和目標。方案的出臺，能讓中國復雜的資源環境生態問題迎刃而解嗎?
摸石頭過河+頂層設計打出“1+6組合拳”
2015對于中國生態文明體制改革而言，是意義非凡的一年，改革在這一年邁出實質性步伐——2015年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十四次會議，審議通過生態文明體制“1+6”改革方案，為我國生態文明體制改革指明了方向和目標。
“推出‘1+6組合拳’，也是落實2014年中美兩國元首關于應對氣侯變化達成共識的重要戰略性舉措。” 中財辦副主任、中央全面深化改革領導小組經濟體制和生態文明體制改革專項小組成員楊偉民說，國際社會十分關心中國經濟增長問題，關注中國的經濟轉型問題。而增長速度換檔是中國經濟向一個更高形態發展必然要經歷的一次陣痛，也是必須要承受的一次壓力。經濟要保持穩定增長，發展方式必須轉變，結構必須調整和優化。可以想像，作為世界第二大經濟體，十萬億美元規模這樣一個經濟體轉向綠色低碳，前景十分廣闊。
這套“1+6”改革組合拳是如何打出的?事實上，生態文明在中國提出的時間很短，生態環境領域的改革，相對于其他方面的改革總體滯后。“其中一個原因，就是因為缺乏頂層設計。”楊偉民透露，生態文明體制如何改革已經摸索很長時間，但現實迫使有關部門不能夠僅僅靠摸石頭過河，還需要做一個頂層設計，把生態文明體制這個大廈的四梁八柱立起來。此前，習近平總書記明確指示：保護生態環境必須依靠制度、必須依靠法治。要把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，著力破解制約生態文明建設的體制機制障礙。按照黨中央國務院2015年年初對改革的總體部署，經濟體制和生態文明體制改革專項小組和多個部門共同商定，最終推出“1+6組合拳”。
這套“1+6組合拳”，其中“1”指中央于2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》，方案提出生態文明體制改革總體目標，到2020年，要構建起由八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化。
“6”則是一系列相關配套文件，包括《環境保護督察方案(試行)》、《生態環境監測網絡建設方案》、《生態環境損害賠償制度改革試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》、《編制自然資源資產負債表試點方案》、《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》。這六大配套方案，旨在推動生態環境保護“黨政同責”“一崗雙責”等制度落到實處。此外，新《環境保護法》施行，為深化生態文明體制改革提供了法律和制度保障。
中央指出，總體方案要在6個理念指導下進行，即尊重、順應、保護自然，發展和保護統一，綠水青山就是金山銀山，自然價值和自然資本，空間均衡，山水林田湖是一個生命共同體。
“在6個理念中，綠水青山就是金山銀山以及自然價值和自然資本這兩個理念，看似淺顯卻很可能影響深遠，可以說是一次重大修正和變革——對過去幾十年我們不顧資源環境代價一味追求GDP高速增長的行為和理念而言。”2015年12月，中國科學院地理科學與資源研究所資源利用與環境修復重點實驗室副主任、首席研究員謝高地，在《中國科學報》撰文如是說。
改革著力點：八項制度
有了正確的生態文明理念，就需要有相應的制度保障，使其在實際中發揮影響和作用。總體方案提出，到2020年，要構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度8項制度構成的生態文明制度體系。
“提出八大制度，實際上就是生態文明體制的‘四梁八柱’，有了四梁八柱，各個部門、各個方面可以在這上面添磚加瓦，蓋完這個大廈。因為我們在有些領域還要繼續摸著石頭過河，也可以為一些摸著石頭過河的改革指明基本方向。”楊偉民說。
今年2月，環保部黨組書記、部長陳吉寧在《求是》撰文稱，生態文明體制改革是一項系統工程，核心是通過生態文明的制度創新，構建一套行之有效的體制機制，來破解發展與保護的矛盾，推動形成綠色發展的內生機制。主攻方向和著力點正是全面推進八項制度的落實：
健全自然資源資產產權制度，解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題;
建立國土空間開發保護制度，解決因無序、過度、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題;
建立空間規劃體系，解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題;
完善資源總量管理和全面節約制度，解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題;
健全資源有償使用和生態補償制度，解決自然資源及其產品價格偏低、保護生態得不到合理回報等問題;
建立健全環境治理體系，重點完善污染物排放許可制、污染防治區域聯動機制、農村環境治理體制機制和環境信息公開制度，解決污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題;
健全環境治理和生態保護市場體系，建立綠色金融體系，解決市場主體和市場體系發育滯后、社會參與度不高等問題;
完善生態文明績效評價考核和責任追究制度，重點是建立生態文明目標體系和生態環境損害責任終身追究制，解決發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。
改革面臨諸多挑戰
專家指出，生態文明體制改革總體方案的實施，將帶來一系列重大變化：自然資源資產產權主體及其權能將更加明晰化，各地國土空間的用途會受到管制，各地土地、水、能源、天然林、草地、濕地等自然資源總量會得到控制，污染物只能許可排放，對地方政府的生態文明績效評價考核和責任追究將迫使地方政府開始真正重視節約保護自然資源和降低污染物排放，總體來講，將有利于我國從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，有利于政府轉變職能為社會提供資源環境公共服務，有利于經濟轉型升級和社會公平正義。
“但要清醒地看到，由于生態文明體制改革涵蓋資源、環境、生態多個領域，涉及國土、環保、水利、農業、林業諸多部門，涉及中央、地方、集體、公眾多個利益主體，體系龐雜多元，整合難度較高，耦合關系和制度實施所需技術非常復雜。”謝高地說。
例如，在我國環保系統現行的機構設置中，長期以來“九龍治水，各自為政”的現象十分突出。“我聽說世界上有四大尷尬部門，中國的環保部就是其中之一。” 2013年7月9日，時任環保部長周生賢在人民大會堂作報告時，曾如此調侃環保部的尷尬。
對此，楊偉民說，改革勢必要觸及某些部門的“奶酪”，讓這個部門自己給自己動手術，刀很難下去，下去以后恐怕也不一定能切到位。而中財辦作為專項小組牽頭單位，可以協調各個部門之間不同的意見，最后達成共識，“該切就要切，該整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革了。”
以四川為例，作為長江上游生態屏障，四川省很多地方被劃為限制開發區和禁止開發區，這些地方既是資源富集區，又是生態脆弱和貧困區。一方面是無工不富，一方面要肩負起保護生態環境重任，實現綠色發展、低碳發展，生態環境脆弱地區就要犧牲工業化利益，就會形成尖銳的經濟發展與環境保護的矛盾。
“任何制度的實施都有一定的風險和挑戰，生態文明體制改革也不例外。”謝高地認為，改革預期風險包括：可能會明顯降低實體經濟的發展速度，引起生活成本的上升，在自然資源資產產權方面也可能會引起中央與地方、地方與集體、集體與個人的糾紛。“一方面這是必須付出的代價，另一方面也應該未雨綢繆做好化解的準備。”
謝高地同時指出，生態文明體制改革涉及價值觀念、生產方式、生活方式及發展格局的全方位變革，需要漫長的努力，對其長期性、復雜性和艱巨性要有充分的認識。“我們面臨的資源環境生態問題并不會僅僅因為一個文件的出臺就迎刃而解，生態文明體制改革方案由一個文件變成現實的制度還有很多工作要做，尤其是各項制度的具體細節有待各地和各個相關部門根據實施效果不斷完善。但不管困難有多大，要使我們國家真正從過去的犧牲資源環境轉向保護生態環境，我們必須進行生態文明體制改革，只有進行生態文明體制改革并將其轉化為發揮實際作用的體制，我們國家才有可能走向生態文明新時代。”
生態文明建設成效初顯
盡管生態文明在中國提出的時間很短，但通過不斷摸索，一些地方尤其是試點地區，在領導干部離任生態審計、生態補償機制等方面的做法，已初顯成效。
領導離任審計已經進入生態領域。從“審錢”的經濟責任審計到“審天、審地、審空氣”的生態審計，中國正不斷探索領導干部離任審計，用“生態審計”倒逼各地綠色發展，推進生態文明建設。
2013年，中共十八屆三中全會明確要求，“加快生態文明制度建設”，“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”。即黨政領導干部離任后，要對其任職期內轄區的土地、水、森林等自然資源資產進行核算。
作為生態文明先行示范區的貴州，在國內外尚無先例可借鑒的情況下，率先在全國探索自然資源資產離任審計。通過審計，貴州省發現了多起破壞資源和對環境造成危害的違法事項，并得到司法機關查處。某縣發現的52宗違法占用林地案件，有9起刑事案件已移送公安機關進行立案審查;38起行政案件已全部立案，結案24起。目前，貴州省已初步構建自然資源資產離任審計方法體系和評價體系。該省將在2018年全面開展領導干部自然資源資產離任審計工作。
在另一個示范區江西，資溪縣的30名干部因生態保護成績出色得到提拔重用，也有18名干部因審計結果不達標而分別受到免職、降級等處罰。通過領導干部離任“生態審計”，江西各地綠色發展步伐加快。據不完全統計，近三年來，資溪縣婉拒了近百個有污染的工業項目。
2015年印發的《生態文明體制改革總體方案》，將內蒙古自治區呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市率先納入自然資源資產離任審計試點。
生態補償體制正在逐步建立。例如，在青海省，適度禁牧草原每畝每年補償12元，由于當地牧戶人均草原面積較大，示范區每個牧戶的年生態補償收入能夠達到2000~3000元，生態補償的結果使得當地草原生態系統質量有了明顯的改善，而生態補償費已成為當地牧戶的一項重要收入，生活水平有顯著提高。
貴州赤水河流域污染生態補償案例更引來“國際點贊”，在2015生態文明貴陽國際論壇2015年年會上，被全球環境基金主席石井菜惠子作為典型案例分享給中外人士。
貴州赤水河流域水污染防治問題，是在政府的推動下，按照“保護者受益，利用者補償，污染者賠償”的原則，在畢節市和遵義市之間建立上下游區域間橫向的水污染防治生態補償機制。
赤水河流域生態補償實施雙向補償，即上游畢節市出境斷面水質優于Ⅱ類水質標準，下游受益的遵義市應繳納生態補償資金;上游畢節市出境斷面水質劣于Ⅱ類水質標準，畢節市應繳納生態補償資金。生態補償資金統一繳入省級財政，由省財政廳會同省環保廳按照定向使用原則，通過因素法進行分配。這樣的補償機制不但能夠讓區域的居民得到實惠，還在保護水資源，以及生物多樣性上產生不可估量的積極作用。
據了解，中央森林生態效益補償基金制度，對公益林每畝每年補償15元，目前補償范圍已達18.7億畝;草原生態補償制度，對適度禁牧草原每畝每年補償6元，對落實草畜平衡制度的草場按每畝每年1.5元的標準給予獎勵，目前草原適度禁牧補助實施面積達12.3億畝，享受草畜平衡獎勵的草原面積達26億畝;濕地生態補償制度對27個國際重要濕地、43個濕地類型自然保護區、86個國家濕地公園進行生態補償，2014年安排相關支出15.94億元。
此外，全國各地區根據中央部署，結合本地實際，推動改革方案落地。江西探索實施覆蓋全境的流域生態補償機制;海南試點經濟社會、城鄉、土地利用規劃“多規合一”;福建三明發揮金融杠桿作用，嘗試生態環保綜合改革等等。
中國鄉村發現網轉自：中國網
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