2012年,財政部和農業部啟動實施了農產品產地初加工補助政策,四年共安排中央轉移支付資金26億元,在20個省(區、市)463個縣(區)開展試點,共計補助4.9萬農戶和5200個農民專業合作社建設8.4萬座初加工設施。我們在調研中發現,該項政策的實施能夠顯著帶動產業發展和促進農民增收,但卻存在補助額度偏低、覆蓋范圍有限以及配套的金融、用地、用電和服務支持不足的問題,制約了政策效力的發揮,亟須進一步加強政策支持。
農產品產地初加工項目增強了農戶參與市場的能力
農產品需求價格彈性小,集中上市與消費的分散性存在矛盾,致使其價格波動大、市場風險高。小農戶在面對大市場時,既沒有定價話語權,也缺乏主動應對市場變化的能力,容易出現增產不增收的問題。農產品儲藏、保鮮、烘干等初加工設施的建設,能夠幫助農戶降低產后損失、提高產品質量、選擇最佳銷售時機、參與加工環節以及提升產后處理技能,進而提高其市場參與能力,促進實現產品銷售的價值增值。
(一)從采后的“無能為力”到積極的“應需調整”
農產品產地初加工項目通過減損、提質、增效,提高了農戶應對市場的能力。產地初加工項目建設之前,面對短期內無法銷售出去的農產品,農戶看著其腐爛、跌價而無能為力,產量的豐收不能形成有效的產值。補貼建設的標準化設施投入使用后,試點地區馬鈴薯、水果、蔬菜產后損失率從15%以上降低至6%以下。以甘肅省試點地區為例,2015年冷藏庫建成利用后馬鈴薯、果品、蔬菜減少損失2.17萬噸(馬鈴薯1.55萬噸,蘋果0.44萬噸,蔬菜0.18萬噸),僅貯藏一個環節就減少損失5840萬元。同樣,烘干設施解決了自然晾曬和土法熏制時間長、效率低、衛生差、陰雨天霉變、二次污染等問題,能夠以更高的質量品質實現更高的價值。比如,2016年寧夏中寧縣自然晾曬枸杞7至9月份銷售價為21元/斤,經過烘干房烘干的枸杞銷售價達到25元/斤,扣除每斤1元的烘干成本,農戶每斤干枸杞可多獲利3元。
產地初加工項目延長了農產品銷售時間,有利于保持價格穩定,使農民可以主動選擇銷售時機錯峰銷售。甘肅省隴西縣冷藏庫建成使用后,馬鈴薯的銷售期從9-11月延長到次年的4月份,錯峰銷售每噸可增加200-300元的利潤,4年實現增加值5125萬元,實現增收8615萬元。并且項目實施后馬鈴薯的價格波動幅度明顯縮小,平均價格則顯著提高。2015年馬鈴薯最高價格與最低價格的比值已從2011年的2下降到1.63;剔除不同銷售季差異的影響,價格方差與均值的比重也從0.20下降到0.15。市場價格穩定不僅減少了農戶因市場價格波動造成的收益損失,而且有助于農戶形成穩定的價格預期,使他們提前做好生產布局,緩解價格波動導致的供需失衡。
(二)帶動農民增收的效果顯著
從對項目試點地區農戶的面上抽樣調查看,全部的調查戶都肯定了項目對降低產后損耗的作用,降損比例的平均值為47%;95.0%的人認為設施建成后其銷售的農產品價格提高了,價格提高比例的平均值為27.8%。具體來看設施建成后能夠幫助提高收入的原因,72.6%的受訪補助獲得者認為是“可以把握時機,提高售價”,68.5%認為原因在于“產品腐損率降低、品質提高”,選擇“產銷直接對接,減少中間環節”的占24.7%,選擇“加工后產品附加值提高”的占23.1%。除了項目建設主體實現直接收益增加外,項目建成后因為產業效益好也帶動了鮮果收購價格的提高,使種植農戶的收入也大大提高。
產地初加工項目對提升落后地區農民收入的效果非常明顯。因為農產品產地初加工補助政策重點向欠發達地區傾斜,試點縣(區)農民可支配收入平均水平低于非試點縣(區),但試點實施4年來對當地農民收入的提升卻是非常顯著的。甘肅省試點縣(區)農民人均可支配收入從2011年的3128元增加到了2015年的5722元,增幅達82.93%,較非試點縣(區)高1.44個百分點,新疆試點縣(區)農民人均可支配收入從2011年的7123元增加到了2015年的11486元,增幅達61.26%,比非試點縣(區)高7.65個百分點。
農產品產地初加工項目奠定了一二三產業融合的基礎
一二三產業融合是促進農業產業轉型升級和提高農民收入的重要途徑,但其發展最大的障礙是農業經營主體的能力不足。農產品產地初級加工項目不僅支持農民建立了設施設備,而且幫助提升其技術與經營理念,促進產業規模化、集聚化發展,催生交叉融合的產業新業態。
(一)培育壯大全產業鏈的農業經營體系
農產品產地初加工項目良好的產業經濟效益,帶動了生產種植面積的擴大,培育了一批優秀農村職業經紀人,壯大了一批農民專業合作社,促進實現產業規模經濟,為農產品加工業的發展和區域市場形成奠定基礎。甘肅省隴西縣馬鈴薯專業合作社從2011年的97家發展到2015年的120家,增長23.7%,果蔬專業合作社從2011年的11家發展到2015年的80家,增長627.3%;專業大戶從2011年的800戶發展到2015年的1900多戶,增長137.5%。河南省西峽縣在項目支持下,建成香菇保鮮庫416個,總庫容達37700噸,帶動建立了104家合作社、100多家加工企業和1000多家香菇收購企業或門店,建成了標準化基地173處,使標準化生產率達到85%以上。
初加工補助政策對促進產地農產品加工能力和冷鏈物流發展創造基礎條件。甘肅省試點縣(區)的農產品加工業產值從2011年的26616萬元上升到2015年的59057萬元,增幅達122%,較非試點縣(區)高18個百分點。新疆試點縣(區)冷鏈物流從2011年的3.5萬噸增加到了11.98萬噸,增幅達到242%,而非試點縣沒有明顯變化。通過甘肅和新疆試點地區的分析發現,項目補助資金每增加1元,農產品加工業產值增加24.7元,其帶動效應非常顯著。同時,項目資金增加1%,農產品總銷量與總產量的比值增加0.4個百分點,這意味著項目的投入有助于形成產地交易市場,吸引其他地區產品向項目區集中交易。
(二)促進形成了特色優勢產業集群
產地初加工設施的集中連片發展,自發形成了一定規模的區域性產業市場,帶動產地特色優勢產業集群的發展。以甘肅省定西市為例,截至2015年底共建成產地初加工馬鈴薯貯藏庫庫群247處,貯藏能力達到15萬噸(次),圍繞貯藏庫群形成馬鈴薯交易市場153處。以高聚集度的產業和多層級的專業市場為支撐,建成全國首個國家級馬鈴薯批發市場,全市馬鈴薯產品年交易量和外銷量分別達到100萬噸和60萬噸。以規模化的產業和集中交易為基礎,擴展和延伸產業鏈,培育建成萬噸以上馬鈴薯加工企業27家,年加工轉化馬鈴薯80萬噸左右,產品種類也由精淀粉、變性淀粉、全粉等初級產品逐漸向無礬粉皮、粉絲、薯條、薯片和膨化食品等精深加工產品拓展,形成脫毒種薯生產能力和精淀粉加工能力均為全國最大的產業集群。
產地初加工設施是產業延伸、拓展和衍生新興產業業態的基礎支撐,推助了一二三產業融合發展和農業產業的升級轉型。福建建寧縣引導合作社在農產品加工園區集中建設冷藏設施,在蓮產業集群基礎上衍生出蓮食品加工、蓮附屬物類黃酮和生物活性堿等提取以及荷花景觀和蓮飲食文化等產業。產地初加工設施建成使用后,烘干、預冷以及初步的分級包裝等為接入電商物流系統創造了基本條件,吸引了大型電商平臺的進入發展。湖北仙桃市通過項目帶動發展的泡藕帶、脆皮黃瓜等初加工產品已在淘寶仙昧店4甫、京東仙桃特產館、蘇寧易購仙桃館等網上上架,2015年9月至2016年上半年農產品網絡銷售額達620萬元。
農產品產地初加工補助政策實施面臨的問題
(一)政策支持力度不足,不能滿足發展需求
2015年8月農業部對各試點省(區、市)2016年政策需求摸底調查顯示,18省(區、市)對該項政策的資金需求規模達到18.95億元,而這些省(區、市)的實際資金安排規模為8.4億元,僅占需求量的44.33%。從實際的項目申報來看,有50%左右的申報農戶和合作社因指標限制未能享受到政策。同時,初加工補助政策是按照不超過工程造價的30%給予支持,但在建設過程中還會存在合法取得用地、平整土地、供電基礎設施等成本,農戶實際自籌資金比例較高。對試點地區農戶抽樣調查結果顯示,29%的農戶有申請初加工設施建設和政策補助的需求,但其中11.7%的人明確指出自己“想建,建不了”,45.0%的農戶表示“自己出那部分錢拿不出來”,38.2%表示“要求先建后補,沒有資金墊付”。
目前補助政策主要是補助馬鈴薯儲藏窖、果蔬烘干和冷庫建設,而糧食等大宗作物的烘干、儲藏設施建設也有很大需求。2016年受雨水天氣的影響,安徽小麥受潮嚴重,以滁州為例,80%的新麥達不到國家標準而難以入庫;2015年江蘇規模經營大戶因沒有晾曬、烘干能力,稻谷未能及時收割,遭遇大雪天氣出現了“雪壓稻”現象,導致黃粒米超標率高達90%。
(二)金融服務缺位,農民建設和發展受到極大制約
當前農民發展需求強烈與其投資建設能力不足,是該項政策推廣發展的現實矛盾。金融服務在此過程中的缺位,制約了農戶從該項政策中的受益和政策效力的充分發揮。除了河北省、甘肅省隴西縣等地與金融部門合作以聯保貨款等形式幫助參與項目農戶解決建設資金不足的問題外,絕大部分試點地區該項政策的實施沒有形成與金融部門的良好聯動。農戶不能借入資金建設發展,無法享受到政策的支持,錯失了改進生產方式、實現增收的發展機會。而且項目建成后,農戶和合作社也需要一定的資本投入保障其有效運營,但絕大部分試點地區尚未對初加工設施頒發產權證,不能通過抵押貸款有效盤活資產、解決經營資金周轉問題。很多項目建設者缺少資金收購農產品進行加工和儲藏,造成設施不能充分使用,生產盈利能力不能有效提高。
(三)土地政策執行偏差導致部分新型經營主體投資建設困難
以合作社為載體推動設施的集中連片發展普遍遭遇到用地難的問題。有合作社表示“政府對土地管控太嚴,不給批土地”。陜西省勉縣農工委反映,農產品初加工設施“建設場地審批難,需要國土部門積極支持”。甘肅省涇川縣委辦公室反映:“土地出讓手續繁雜,成本較高”。雖然《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》允許一定比例的設施用地,但各地在執行上述規定的過程中,把握的尺度不一,“依法辦理建設用地畝批手續”程序較為復雜,而且部分適合集中發展初加工設施地區被劃入基本農田范圍內,不允許發展任何建設項目。農產品產地處理、貯藏、烘干等初加工設施建設經常出現“拿不到土地”或不能取得合法產權證明的情況。
(四)用電優惠政策難以落實,高電費加重農民負擔
國家多項政策均明確規定,農產品初加工執行農業生產電價,但由于對電力部門缺乏明確的政策規定和具體細化標準,且不同政策交叉下電力部門遵循的是就高不就低的原則,很多農產品產地初加工項目很難享受農業電價政策。2013年國務院辦公廳印發的《關于降低流通費用提高流通效率綜合工作方案的通知》規定,農產品冷漣物流的冷庫用電與工業用電同價。依據此文件,大部分地區對產地初加工的保鮮庫、冷藏庫按照工業電價征收電費,且由于分離計價的困難,同批同地建設的烘干房等,也是按照相同的標準征收。在調研中發現,各地電價執行標準存在很大差異,甚至各鄉各戶各有不同,一些地區的初加工設施甚至按照商業電價標準收費。用電成本高是大量設施不能充分利用的原因之一。烘干房設計的是可對多種農產品進行烘干,針對不同農產品上市季節不同,可以在不同時期烘干不同產品。但由于部分農產品干制品的利潤比較薄,高電費使農戶回歸到傳統的自然晾曬方式。
(五)產業后續服務跟不上,農民增收仍難根本解決
初加工建設設施補助政策只是幫助農戶建立起產地簡單烘干和冷藏保鮮能力,減少了農產品集中上市后短期內無法實現銷售造成腐爛的直接損失,但農民能否增收最終還取決于最終產品的市場銷路是否打開、價值增值能否實現。但從目前的情況看,由于采后處理、分級包裝、品牌建設、質量檢測、交通物流等綜合服務能力不足,農戶和合作社自身的經營能力欠缺,農戶與加工企業利益聯結不緊密,該項目實施對農戶的收益帶動效應開始遞減。
完善農產品產地初加工補助政策的建議
(一)擴大試點范圍和資金支持規模
當前在我國農業支持政策面臨調整的關口,應借鑒國際經驗從保收入的生產者補貼支持向提能力的服務性支持轉變。農產品產地初加工補助政策正是服務性支持政策,屬于WTO綠箱政策范圍,應作為重點方向加大支持,盡快從目前20個試點省(區、市)全面推廣到全國,并根據現實需求增加補助政策的資金預算。應擴展初加工設施補助的范圍,從目前較為單一的馬鈴薯、果蔬烘干儲藏擴展到有相應需求的所有農產品,從初級的烘干、冷藏延伸到產后凈化、去皮(殼/核)、切片、分等分級、預冷、包裝等多個環節,逐步提高加工的技術水平和產品的商品化程度,形成全產業鏈配套的初加工生產體系。在糧食主產區試點實施糧食初加工設施補助,支持農民專業合作社、家庭農場、種植大戶逐步建立烘干、儲藏、脫殼、分級、包裝等糧食初加工能力,引導建設服務一定區域的烘儲一體化綜合服務中心。
(二)加強財政金融聯動支持
以“補助+信貸”的方式強化對專業農戶和合作社的支持力度,完善初加工設施不動產登記和抵押制度,為自籌資金不足者提供設施建設按揭貸款支持,并通過設施抵押貸款解決長期投入資金的周轉問題。以政策性信貸或擔保的方式支持上規模的合作社和企業建設加工、儲藏設施,將政策延伸至企業并擴展到高性能、大規模設施設備。針對經銷、加工大戶購銷資金短缺的問題,應著力支持發展農產品倉儲抵押貸款、訂單質押貸款以及以購銷、加工儲運信息監控為風險控制基礎的購銷信用貸款等業務。
(三)強化用電、用地等配套政策的協同支持
引導各地加強對區域農產品產地初加工設施建設的需求研究,制定農產品產地初加工基礎設施建設發展規劃,對于集中連片的農產品初加工基地應優先納入農村電網改造和設施農業供地規劃,以解決當前實施過程中面臨的用地設施配套成本過高、合法用地存在障礙等問題。發展改革委、農業部、國家電網等相關部門應聯合出臺強化電力保障支持農產品產地初加工基礎設施建設的意見,明確由農村電網改造工程資金解決產地初加工項目用電基礎設施的投入,對納入產地初加工補助支持的項目按照農業電價征收電費,切實保障農產品初加工用電享受農用電政策。
(四)完善配套市場服務體系
引導地方在初加工設施集中連片區域,規劃建設產地市場,完善農產品分級包裝、競價交易、質量檢測檢疫、市場信息、物流運銷、市場營銷、品牌培育等服務體系,促進形成產業市場集聚效應。優先支持農產品產地初加工集聚基地開展電子商務進農村試點,引入大型電商平臺和培育區域性農產品電商企業,打通農產品進城物流通道,拓展初加工農產品的銷售市場范圍。聯合工商、質量監督檢疫檢驗、食品藥品監督管理部門,適度放寬對農民專業合作社申請質量安全認證的資產和產值規模等要求,支持農民專業合作社提升產品質量、提高商品化水平、創建自主品牌,通過做大做強、做精做優將農產品價值增值更多地保留在農村內部。
作者：農業部農村經濟研究中心 彭超；農業部規劃設計研究院 楊琴；國務院發展研究中心農村經濟研究部 程郁 周群力
中國鄉村發現網轉自：《農產品市場周刊》2017年第11期
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