現有改革思路依然將宅基地視為一種由集體提供的社會保障，其所做的改革只是允許宅基地在集體內部進行市場流通。這樣的改革如同在咸臘肉上撒了點糖一般，并不能讓臘肉變得更甜。
2017年5月23日，國土資源部發布了《中華人民共和國土地管理法（修正案）（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。有媒體報道，國土資源部在征求意見，綜合各方面的意見之后，已經于2017年7月27日向國務院上報了土地管理法（修正案）送審稿，供國務院審議。
該征求意見稿發布后，專家們依然有多種意見。筆者認為，在土地管理制度的修改和完善方面，征求意見稿確實取得了一些顯著的進步，但在一些重要的領域，依然存在著偏差，需要進一步改革。只有繼續完善，未來的土地管理法才能成為推動改革的利器，而不會成為土地制度全面深化改革的障礙。
為了更加清晰地說明這些問題，筆者將結合當前土地管理法修改的重點和難點問題，對征求意見稿的進步與需要進一步改革的地方做一些分析。
公共利益的范圍
首先，在土地征收領域，征求意見稿刪除了原土地管理法第43條所建立的“凡是搞建設，必須申請國有土地”的機制，并以“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，確需征收農民集體所有土地的，可以依法實施征收”取而代之。這樣的制度革新有利于落實憲法關于“只有基于公共利益才可以行使土地征收權”的規定，以及十八屆三中全會所提出的“縮小征地范圍”的改革要求。
需要進一步改革之處在于，征求意見稿雖然建立了“只有基于公共利益才可以行使土地征收權”的制度框架，但卻同時將“公共利益”的范圍進行了異乎尋常的擴大。因為根據征求意見稿的規定，不僅“由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；以及由政府組織實施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設的需要”屬于公共利益，而且“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的”項目也屬于公共利益。
這意味著，在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，幾乎所有的建設項目，無論是建設政府辦公大樓、教育、醫療、衛生、軍事、交通等設施，還是建設商業步行街、寫字樓、商品房、KTV等娛樂設施，只要是城市規劃允許建設的，都可以納入“公共利益”的范圍，都應當由政府通過征收來供應建設用地。這樣一來，“公共利益”可能泛化成為一個無所不包的“萬金油”式的概念。
集體建設用地入市的問題
其次，在集體建設用地入市領域，征求意見稿規定“符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用”。這個規定非常重要，因為其明確承認了集體建設用地的財產權（主要是用益物權）價值。還要改進之處則在于，這一規定的適用范圍似乎非常狹小，因為既然“土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的建設項目都屬于公共利益，需要由政府征收后才能進入建設用地市場”，那么，集體土地所有權人能夠出讓、租賃、作價出資或者入股的集體土地，就只剩下“符合土地利用總體規劃且位于城市建設用地范圍之外的集體經營性建設用地”。
如果按照這種方式來進行土地制度改革的話，那么，其一，集體所有權人能夠有償出讓的建設用地估計只有一些沒有被納入城市規劃區的廢棄或破產的鄉鎮企業用地；其二，未來將出現兩個相互分割且互不流通的建設用地市場，即“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內”，由政府基于公共利益征收儲備之后供應建設用地，而“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外”，則由集體土地所有權人供應經營性建設用地。然而，這種制度設計與十八屆三中全會的改革要求存在差距，也與征求意見稿自己明確提出的“國家建立城鄉統一的建設用地市場”改革目標不吻合。
征地補償的定價機制
再次，在土地征收補償領域，征求意見稿提出，在征用農地時，省、自治區、直轄市應通過制定“區片綜合地價”來確定土地補償費和安置補助費。“區片綜合地價”的確定，應當考慮土地資源條件，土地產值、區位、供求關系，以及經濟社會發展水平等因素綜合評定，并根據社會、經濟發展水平，適時調整區片綜合地價標準。根據這種新的補償標準，農民能夠獲得的補償肯定要比現有規定要高一些，但需要繼續改進之處在于，補償價格的確定方式是“政府定價”而非“市場定價”，依然是由政府直接配置土地資源而不是讓市場在土地資源配置中起決定性作用。這種解決方案有回到計劃配置的傾向，與社會主義市場經濟發展的要求和改革的趨勢存在差距。
宅基地的思路
復次，在宅基地改革領域，征求意見稿所采取的改革措施是，堅持“一戶一宅”制度，并在此基礎上，將不涉及占用農用地的宅基地批準權，從縣級人民政府下放到鄉（鎮）人民政府。同時，鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購，主要用于滿足本集體內部的宅基地再分配，或者根據國家有關規定整理利用。
這種改革思路有其進步之處，比如其對于農民“戶有所居權”（即“住房權”）的肯定以及對于“進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地”的鼓勵，都是符合社會主義市場經濟發展要求的。但不足在于，其依然將宅基地視為一種由集體提供的社會保障，其所做的改革只是允許宅基地在集體內部進行市場流通。這樣的改革如同在咸臘肉上撒了點糖一般，并不能讓臘肉變得更甜，也難以解決真正的問題（比如宅基地的大量閑置或者低效利用問題，宅基地權利體系的混亂問題等），甚至還可能會讓村組織變成宅基地的批發商和零售商，從而將“土地財政”從城市蔓延到鄉村。
土地用途管制
最后，在土地用途管制領域，征求意見稿要求各級人民政府“應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、國土空間開發和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”，并強調“土地利用總體規劃應當堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，綜合考慮資源環境承載能力來進行編制”。這種改革思路落實了中央所確定的“五大新發展理念”，而且解決了土地利用總體規劃與國民經濟和社會發展規劃及國土規劃的關系。但需要繼續改革之處有兩點。其一，要繼續解決土地利用總體規劃與住建部所負責落實的城鄉規劃之間的位階層級關系。其二，要對現行土地管理法所建立的“土地利用年度計劃”進行反思。
事實上，在現行土地管理制度之下，土地利用年度計劃制度所建立的“建設用地年度指標”，是土地用途管制的關鍵，土地利用總體規劃只起到一個宏觀性的、框架性的作用，因為一個建設項目能否落地開工，關鍵在于其是否擁有足夠的建設用地指標。就像鄭振源先生最近指出的那樣，“建設用地指標給多了，沒有項目用不了地，造成土地閑置；給少了，有項目卻上不了馬，造成普遍性的違法用地。另外，計劃供地還常因地征不下來，或規劃變更，或冗長的審批程序，造成大量批而未供、供而未用的閑置地。”
為何征求意見稿還需要繼續改革呢？筆者認為，有些是受傳統觀念的影響過深造成的，比如將宅基地依然視為是一種社會保障；有些則是立法技術的不完善所致，比如征地制度改革與集體經營性建設用地入市改革的不協調；還有一些可能是利益阻礙。不過，無論是哪種原因，都共同說明了一個問題，即，這部法律的修改起草工作，應當按照十八屆四中全會關于“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度”的要求，由全國人大常委會及其工作部門來協調、領導和負責，并通過公共參與程序充分吸收社會各界的意見和建議，以讓這個土地改革法（修正案）成為改革利器。
作者系蘇州大學副教授，中國人民大學法治與社會治理中心研究員
中國鄉村發現網轉自:《南方周末》:2017年8月31日
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