現(xiàn)有改革思路依然將宅基地視為一種由集體提供的社會(huì)保障，其所做的改革只是允許宅基地在集體內(nèi)部進(jìn)行市場(chǎng)流通。這樣的改革如同在咸臘肉上撒了點(diǎn)糖一般，并不能讓臘肉變得更甜。
2017年5月23日，國(guó)土資源部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿）。有媒體報(bào)道，國(guó)土資源部在征求意見(jiàn)，綜合各方面的意見(jiàn)之后，已經(jīng)于2017年7月27日向國(guó)務(wù)院上報(bào)了土地管理法（修正案）送審稿，供國(guó)務(wù)院審議。
該征求意見(jiàn)稿發(fā)布后，專(zhuān)家們依然有多種意見(jiàn)。筆者認(rèn)為，在土地管理制度的修改和完善方面，征求意見(jiàn)稿確實(shí)取得了一些顯著的進(jìn)步，但在一些重要的領(lǐng)域，依然存在著偏差，需要進(jìn)一步改革。只有繼續(xù)完善，未來(lái)的土地管理法才能成為推動(dòng)改革的利器，而不會(huì)成為土地制度全面深化改革的障礙。
為了更加清晰地說(shuō)明這些問(wèn)題，筆者將結(jié)合當(dāng)前土地管理法修改的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)征求意見(jiàn)稿的進(jìn)步與需要進(jìn)一步改革的地方做一些分析。
公共利益的范圍
首先，在土地征收領(lǐng)域，征求意見(jiàn)稿刪除了原土地管理法第43條所建立的“凡是搞建設(shè)，必須申請(qǐng)國(guó)有土地”的機(jī)制，并以“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收”取而代之。這樣的制度革新有利于落實(shí)憲法關(guān)于“只有基于公共利益才可以行使土地征收權(quán)”的規(guī)定，以及十八屆三中全會(huì)所提出的“縮小征地范圍”的改革要求。
需要進(jìn)一步改革之處在于，征求意見(jiàn)稿雖然建立了“只有基于公共利益才可以行使土地征收權(quán)”的制度框架，但卻同時(shí)將“公共利益”的范圍進(jìn)行了異乎尋常的擴(kuò)大。因?yàn)楦鶕?jù)征求意見(jiàn)稿的規(guī)定，不僅“由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；以及由政府組織實(shí)施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設(shè)的需要”屬于公共利益，而且“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的”項(xiàng)目也屬于公共利益。
這意味著，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，幾乎所有的建設(shè)項(xiàng)目，無(wú)論是建設(shè)政府辦公大樓、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、軍事、交通等設(shè)施，還是建設(shè)商業(yè)步行街、寫(xiě)字樓、商品房、KTV等娛樂(lè)設(shè)施，只要是城市規(guī)劃允許建設(shè)的，都可以納入“公共利益”的范圍，都應(yīng)當(dāng)由政府通過(guò)征收來(lái)供應(yīng)建設(shè)用地。這樣一來(lái)，“公共利益”可能泛化成為一個(gè)無(wú)所不包的“萬(wàn)金油”式的概念。
集體建設(shè)用地入市的問(wèn)題
其次，在集體建設(shè)用地入市領(lǐng)域，征求意見(jiàn)稿規(guī)定“符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用”。這個(gè)規(guī)定非常重要，因?yàn)槠涿鞔_承認(rèn)了集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)（主要是用益物權(quán)）價(jià)值。還要改進(jìn)之處則在于，這一規(guī)定的適用范圍似乎非常狹小，因?yàn)榧热弧巴恋乩每傮w規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目都屬于公共利益，需要由政府征收后才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)”，那么，集體土地所有權(quán)人能夠出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股的集體土地，就只剩下“符合土地利用總體規(guī)劃且位于城市建設(shè)用地范圍之外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。
如果按照這種方式來(lái)進(jìn)行土地制度改革的話，那么，其一，集體所有權(quán)人能夠有償出讓的建設(shè)用地估計(jì)只有一些沒(méi)有被納入城市規(guī)劃區(qū)的廢棄或破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地；其二，未來(lái)將出現(xiàn)兩個(gè)相互分割且互不流通的建設(shè)用地市場(chǎng)，即“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)”，由政府基于公共利益征收儲(chǔ)備之后供應(yīng)建設(shè)用地，而“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外”，則由集體土地所有權(quán)人供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。然而，這種制度設(shè)計(jì)與十八屆三中全會(huì)的改革要求存在差距，也與征求意見(jiàn)稿自己明確提出的“國(guó)家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”改革目標(biāo)不吻合。
征地補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)機(jī)制
再次，在土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域，征求意見(jiàn)稿提出，在征用農(nóng)地時(shí)，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)通過(guò)制定“區(qū)片綜合地價(jià)”來(lái)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。“區(qū)片綜合地價(jià)”的確定，應(yīng)當(dāng)考慮土地資源條件，土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素綜合評(píng)定，并根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適時(shí)調(diào)整區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這種新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民能夠獲得的補(bǔ)償肯定要比現(xiàn)有規(guī)定要高一些，但需要繼續(xù)改進(jìn)之處在于，補(bǔ)償價(jià)格的確定方式是“政府定價(jià)”而非“市場(chǎng)定價(jià)”，依然是由政府直接配置土地資源而不是讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。這種解決方案有回到計(jì)劃配置的傾向，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和改革的趨勢(shì)存在差距。
宅基地的思路
復(fù)次，在宅基地改革領(lǐng)域，征求意見(jiàn)稿所采取的改革措施是，堅(jiān)持“一戶(hù)一宅”制度，并在此基礎(chǔ)上，將不涉及占用農(nóng)用地的宅基地批準(zhǔn)權(quán)，從縣級(jí)人民政府下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。同時(shí)，鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿(mǎn)足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用。
這種改革思路有其進(jìn)步之處，比如其對(duì)于農(nóng)民“戶(hù)有所居權(quán)”（即“住房權(quán)”）的肯定以及對(duì)于“進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”的鼓勵(lì)，都是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的。但不足在于，其依然將宅基地視為一種由集體提供的社會(huì)保障，其所做的改革只是允許宅基地在集體內(nèi)部進(jìn)行市場(chǎng)流通。這樣的改革如同在咸臘肉上撒了點(diǎn)糖一般，并不能讓臘肉變得更甜，也難以解決真正的問(wèn)題（比如宅基地的大量閑置或者低效利用問(wèn)題，宅基地權(quán)利體系的混亂問(wèn)題等），甚至還可能會(huì)讓村組織變成宅基地的批發(fā)商和零售商，從而將“土地財(cái)政”從城市蔓延到鄉(xiāng)村。
土地用途管制
最后，在土地用途管制領(lǐng)域，征求意見(jiàn)稿要求各級(jí)人民政府“應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”，并強(qiáng)調(diào)“土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，綜合考慮資源環(huán)境承載能力來(lái)進(jìn)行編制”。這種改革思路落實(shí)了中央所確定的“五大新發(fā)展理念”，而且解決了土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國(guó)土規(guī)劃的關(guān)系。但需要繼續(xù)改革之處有兩點(diǎn)。其一，要繼續(xù)解決土地利用總體規(guī)劃與住建部所負(fù)責(zé)落實(shí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的位階層級(jí)關(guān)系。其二，要對(duì)現(xiàn)行土地管理法所建立的“土地利用年度計(jì)劃”進(jìn)行反思。
事實(shí)上，在現(xiàn)行土地管理制度之下，土地利用年度計(jì)劃制度所建立的“建設(shè)用地年度指標(biāo)”，是土地用途管制的關(guān)鍵，土地利用總體規(guī)劃只起到一個(gè)宏觀性的、框架性的作用，因?yàn)橐粋€(gè)建設(shè)項(xiàng)目能否落地開(kāi)工，關(guān)鍵在于其是否擁有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)。就像鄭振源先生最近指出的那樣，“建設(shè)用地指標(biāo)給多了，沒(méi)有項(xiàng)目用不了地，造成土地閑置；給少了，有項(xiàng)目卻上不了馬，造成普遍性的違法用地。另外，計(jì)劃供地還常因地征不下來(lái)，或規(guī)劃變更，或冗長(zhǎng)的審批程序，造成大量批而未供、供而未用的閑置地。”
為何征求意見(jiàn)稿還需要繼續(xù)改革呢？筆者認(rèn)為，有些是受傳統(tǒng)觀念的影響過(guò)深造成的，比如將宅基地依然視為是一種社會(huì)保障；有些則是立法技術(shù)的不完善所致，比如征地制度改革與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的不協(xié)調(diào)；還有一些可能是利益阻礙。不過(guò)，無(wú)論是哪種原因，都共同說(shuō)明了一個(gè)問(wèn)題，即，這部法律的修改起草工作，應(yīng)當(dāng)按照十八屆四中全會(huì)關(guān)于“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立由全國(guó)人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門(mén)參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度”的要求，由全國(guó)人大常委會(huì)及其工作部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)，并通過(guò)公共參與程序充分吸收社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，以讓這個(gè)土地改革法（修正案）成為改革利器。
作者系蘇州大學(xué)副教授，中國(guó)人民大學(xué)法治與社會(huì)治理中心研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《南方周末》:2017年8月31日
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