2017年6月23日，習(xí)近平總書記在太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，提出了一系列破解深度貧困問題的新思想，為推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅提供了根本遵循。這不僅標(biāo)志著脫貧攻堅戰(zhàn)進入了一個新階段，而且也使得深度貧困問題引起了全社會的廣泛關(guān)注。
一、深度貧困的概念
貧困是可以衡定的，衡定貧困的指數(shù)體系是：貧困調(diào)查指數(shù)、貧困深度指數(shù)、貧困強度指數(shù)。這個指數(shù)體系，通常也叫貧困廣度、貧困深度、貧困強度。我們把其中的貧困深度的詞序掉換一下，也可以說就是深度貧困，因為兩者的指向都是貧困缺口。所以，深度貧困是相對于一般貧困而言的，是指自然條件、經(jīng)濟發(fā)展、社會文明、公共服務(wù)、民生水平等較差的區(qū)域，以及貧困缺口較大的居民的一種綜合現(xiàn)象，它既是貧困的貧中之貧、困中之困，也是減貧的難中之難、堅中之堅。
深度貧困，就區(qū)域來說，國務(wù)院扶貧辦洪天云副主任指出，在國家層面，主要指“三區(qū)”“三州”。所謂“三區(qū)”就是指西藏自治區(qū)、新疆南疆四地州（喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州以及阿克蘇地區(qū)）和四省藏區(qū)（除西藏自治區(qū)外的青海、四川、云南、甘肅省藏族與其他民族共同聚居的民族自治地方）；所謂“三州”，即是甘肅省的臨夏回族自治州、四川省的涼山彝族自治州和云南省的怒江傈僳族自治州。
深度貧困區(qū)域，不僅國家層面，省、市、 縣、鄉(xiāng)、村層面也有，而且正如習(xí)近平總書記指出的“這些地區(qū)多是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后，社會文明程度較低，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，貧困人口占比和貧困發(fā)生率高，人均可支配收入低，集體經(jīng)濟薄弱，脫貧任務(wù)重，越往后脫貧成本越高、難度越大。”我看了一些資料，有的省也確定出了深度貧困縣、鄉(xiāng)、村。譬如，貴州省就確定出深度貧困的縣、鄉(xiāng)、村，分別為14個、20個、2760個。四川省也確定了深度貧困縣45個、深度貧困村3993個。特別就村來說，四川老區(qū)的通江縣、宣漢縣、萬源市的一些村貧困程度還是比較深的，譬如非貧困村的園山村。
如何界定深度貧困區(qū)域？國家過去在確定扶貧重點縣、片區(qū)縣時，主要采用人均GDP、人均財力、貧困發(fā)生率這幾個指標(biāo)?，F(xiàn)在的深度貧困區(qū)域，以什么指標(biāo)來衡定，也是值得考慮的。我們的貧困村是從上到下給的指標(biāo)，當(dāng)時，有的地方擔(dān)心在退出時有難度，所以，有的最貧困村并沒有入圍貧困村；還有就是認為多多少少總有點扶持，所以，搞了錦上添花，好的村反而入圍了。貧困村是重要的脫貧攻堅載體，村不準(zhǔn)問題就大了。
深度貧困人口，從定性分析的方面來說，我比較贊成洪天云說的“三類人”。即：一是病貧人，就是因病致貧人群，特別是重病和慢性病群體；二是返貧人，就是因災(zāi)和市場行情變化產(chǎn)生的返貧人員；三是老貧人，就是貧困老人，他們年齡大、病多、又沒有勞動力。從定量分析的方面來說，我們確定貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，2010年為農(nóng)民人均純收入2300元，那么，在這個標(biāo)準(zhǔn)以下的多少元才能算深度貧困人口呢？這個也值得研究，是否可以采用扶貧標(biāo)準(zhǔn)的一半以下亦或貧困缺口在五分之二以上的，就為深度貧困人口。
深度貧困這個詞，國際上早已在使用。2015年，津巴布韋人均DGP低至0.1美元，約為人民幣0.67元?！睹绹?010年的收入、貧困與醫(yī)療保險情況》報告顯示，2010年美國貧困人口達到4620萬人，收入在貧困線一半以下的“深度貧困”人口為2050萬人。前者屬于深度貧困區(qū)域，后者屬于深度貧困人口。
二、深度貧困的治理
探索和解決深度貧困問題，我們經(jīng)歷了一個較長的過程。大致說，有以下幾個時期。
（一）有益探索時期。1988年前的貴州畢節(jié)地區(qū)屬于極貧地區(qū)，究竟該如何掙脫惡性循環(huán)去尋求一條維持生計、持續(xù)發(fā)展的新路？經(jīng)過長期深入調(diào)研，1988年初，時任省委書記的胡錦濤等省領(lǐng)導(dǎo)決定在畢節(jié)創(chuàng)建“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”試驗區(qū)，并報國務(wù)院批準(zhǔn)，成為中國唯一在極度貧困地區(qū)設(shè)立的扶貧改革試驗區(qū)。我個人的理解，我國上世紀(jì)使用的赤貧、極貧概念，也可以說就是深度貧困的另一種表述。
（二）初步破題時期。2009年12月30日，時任中共中央總書記胡錦濤批示：“云南省委、省政府應(yīng)對省內(nèi)邊遠、少數(shù)民族、貧困地區(qū)發(fā)展作出總體部署，采取有力措施幫助這些地區(qū)擺脫貧困?！贝文辏颇鲜〖皶r出臺了《關(guān)于加快邊遠少數(shù)民族貧困地區(qū)深度貧困群體脫貧進程的決定》《云南省扶持邊遠少數(shù)民族貧困地區(qū)深度貧困群體脫貧發(fā)展規(guī)劃》。這可能是最早直接提到“深度貧困”的官方文件。
（三）進入決策時期。1986年，即扶貧開發(fā)之元年，我國把貧困地區(qū)分為14個片區(qū)。2009年12月31日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出：“對特殊類型貧困地區(qū)進行綜合治理?！?011年5月27日，中央印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》提出“連片特困地區(qū)”為脫貧攻堅主戰(zhàn)場。個人認為，這里的“特困”也可以理解為“深度貧困”。
（四）全面推進時期。今年6月23日，習(xí)近平總書記在山西太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會。他強調(diào)：“脫貧攻堅工作進入目前階段，要重點研究解決深度貧困問題，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國人民一道進入全面小康社會?！辈⑻岢隽恕叭齻€更加”“四個堅持”以及“八條要求”。這標(biāo)志著解決深度貧困進入了全面推進時期，脫貧攻堅戰(zhàn)進入了一個新階段。
從探索到全面推進這個過程中，對深度貧困注重研究的扶貧系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)專家、學(xué)者以及實踐工作者都比較少，范小建、李小云可算是他們中的代表者。2011年8月，時任國務(wù)院扶貧辦主任范小建帶著國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)展改革委、國家民委組成的國務(wù)院聯(lián)合調(diào)研組先后在四川省阿壩、甘孜、涼山州進行調(diào)研，他在聽取四川省的匯報時高度肯定說：“四川探索了一條在深度貧困地區(qū)實施脫貧攻堅的新路子?！焙髞?，他在云南、貴州、江西等地考察調(diào)研時又反復(fù)強調(diào)脫貧攻堅要“著眼于深度貧困地區(qū)和深度貧困群體”。特別是近年來，他在全國“兩會”期間接受記者采訪時總在反復(fù)呼吁：“對深度貧困一定要咬住不放”“脫貧攻堅當(dāng)前最應(yīng)聚焦和著力解決深度貧困”問題，并指出根據(jù)我們的典型調(diào)查，有的省在“十二五”期間，貧困總量減少了60%，但是深度貧困只減少了25%，可見深度貧困的減貧難度之大。2017年4月，中國國際發(fā)展研究網(wǎng)絡(luò)主席、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授李小云，在“光明網(wǎng)—理論頻道”發(fā)表《把深度性貧困的治理作為精準(zhǔn)扶貧的重中之重》的文章。
三、深度貧困治理新對策
深度貧困的治理，總體來說，應(yīng)堅持以習(xí)近平總書記“6·23”重要講話為根本遵循，采取超常規(guī)方法讓深度貧困地區(qū)、貧困群體如期脫貧。
（一）增強思想認識。思想是行動的先導(dǎo)，認識是行動的動力。增強思想認識，是治理深度貧困的前提條件。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“脫貧攻堅本來就是一場硬仗，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅更是這場硬仗中的硬仗，必須給予更加集中的支持，采取更加有效的舉措，開展更加有力的工作。”這充分闡明了治理深度貧困的重要性、緊迫性?，F(xiàn)在離全面建成小康社會僅有三年多的時間。全面小康之“全面”體現(xiàn)在三個方面：一方面，小康是13億多人的小康，是56個民族的小康，是960萬平方公里每一寸土地上的小康。另方面，小康不僅要是“經(jīng)濟小康”，還必須是“政治”“文化”“社會”和“生態(tài)”的“五位一體”的小康。再方面，我們說同步小康，“同步”不是說在同一起跑線上的齊頭并進，而是你走一步我也走一步?，F(xiàn)在有很多地方已經(jīng)小康甚至十分富裕了，但是深度貧困區(qū)域離小康還差很多步。必須想方設(shè)法讓這些地方加快步伐，多走幾步。除此之外，也還有其他的意義，譬如革命老區(qū)還有個“還情”的意義，民族地區(qū)還有個穩(wěn)定的意義，邊疆地區(qū)還有個“國安”的意義。
（二）傾斜支持政策。政策和策略是黨的生命。治理深度貧困，離不開政策傾斜。在習(xí)近平總書記“6·23”重要講話以前，各地都出臺了一些有關(guān)這方面的政策。去年底，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委、國家民委印發(fā)《關(guān)于支持四川省涼山彝族自治州云南省傈僳族自治州甘肅省臨夏回族自治州加快建設(shè)小康社會進程的若干意見》，就從8個方面明確了30條支持政策。習(xí)近平總書記“6·23”重要講話后，各地迅速行動，把深度貧困治理擺在了精準(zhǔn)扶貧的重點之中，出臺了更具體也更有力的政策措施。譬如，四川、貴州、山西省委、省政府分別出臺了《關(guān)于進一步加快推進深度貧困縣脫貧攻堅的意見》《深度貧困地區(qū)脫貧攻堅行動方案》《關(guān)于聚焦深度貧困集中力量攻堅的若干意見》。從這些文件中，可梳理出若干政策。傾斜的政策中，最為重要的當(dāng)然是投入政策。中央財政、省級財政，金融部門等都應(yīng)加大對緩解深度貧困的投入。四川出臺的《意見》就明確要求，新增脫貧攻堅資金、項目、舉措主要集中于深度貧困縣，免除納入年度專項計劃新增項目資金的縣級配套等。
（三）注重理順關(guān)系。習(xí)近平總書記在“6·23”重要講話中強調(diào)：“深度貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，也是精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分，必須圍繞減貧來進行?！被叵肭皫啄?，各地編制“區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅規(guī)劃”，全國搞出20來萬億元的總投入。個別省編出了六七萬億，就把發(fā)展當(dāng)扶貧了。精準(zhǔn)扶貧方略提出后，一些地方同志又產(chǎn)生一種模糊認識，片面地認為精準(zhǔn)扶貧就是單一針對的貧困居民，區(qū)域發(fā)展又不怎么給力了。精準(zhǔn)扶貧也包括區(qū)域的精準(zhǔn)和人口的精準(zhǔn)，目標(biāo)都一致是減貧。2014年初，我曾在《淺談精準(zhǔn)扶貧》一文中說：“精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱。是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困農(nóng)戶而言的，誰貧困就扶持誰，誰的貧困程度深對誰的扶持就應(yīng)多。”基礎(chǔ)不牢，地動山搖，務(wù)必圍繞精準(zhǔn)扶貧發(fā)力，處理好區(qū)域發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系，扎牢發(fā)展這個精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。我的理解，減貧也包括兩個方面：減除區(qū)域貧困與減除人口貧困。
（四）實施綜合治理。深度貧困問題，產(chǎn)生的原因比較多，也比較復(fù)雜。必須因地制宜，對癥下藥，重點突破，綜合治理，集中優(yōu)勢兵力打攻堅戰(zhàn)。要圍繞減貧這個目標(biāo)，落實好習(xí)近平總書記“三個更加”的指示，采取經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的舉措。比如在區(qū)域發(fā)展這個基礎(chǔ)方面，就應(yīng)持續(xù)堅持搞好基礎(chǔ)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、新村扶貧、能力扶貧、生態(tài)扶貧“五大扶貧工程”。精準(zhǔn)落實好國家“十三五”規(guī)劃提出的發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地扶貧搬遷、生態(tài)保護扶貧、教育培訓(xùn)、醫(yī)療保險和救助、社保政策兜底“七個一批”。在重點突破上，首先是要選準(zhǔn)深度貧困村。在村的問題上，四川省都沒有開展過“回頭看”。至少在深度貧困縣，應(yīng)當(dāng)要開展“回頭看”。本著有進有出的原則，把不夠條件的村及時清退出來，把未入圍的而又真正深度貧困村及時納入進去。其次，要編制綜合治理深度貧困的計劃，整合各方資源，把資金用在刀刃上。深度貧困區(qū)域、深度貧困群體，往往訴求比較多、各方缺口多，要堅持缺啥補啥，重點突出，做到真正補短板。
（五）建立防控機制。精準(zhǔn)扶貧方略實施以來，取得了前所未有的巨大成效和寶貴經(jīng)驗，但也有一些問題需要在推進深度貧困攻堅中予以防控。一是要防控“三貧三化”。打贏深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)，要有一支特別能戰(zhàn)斗的隊伍?？傮w上說，目前這支隊伍是有戰(zhàn)斗力的，但是，要避免思想貧困、作風(fēng)貧困、能貧困以及理念功利化、指導(dǎo)軍事化、管理工廠化的“三貧三化”傾向。同時，還要提高基層的治理能力。二是要防控形式主義。精準(zhǔn)扶貧以來，各地不同程度地產(chǎn)生了扶貧形式主義，在一些地方還很嚴重。所以，今年的中央1號文件提出“堅決制止扶貧工作中的形式主義”。面對艱巨繁重的脫貧攻堅任務(wù)，既要大膽創(chuàng)新突破，加快工作步伐，也要從實際出發(fā)，堅持實事求是、科學(xué)決策。特別應(yīng)避免無當(dāng)式創(chuàng)新，運動式推進。三是要防控資源漏出。扶貧資金是貧困群眾的救命錢，一分一厘都不能亂花，更容不得動手腳。要嚴肅認真開展督查巡查工作，充分發(fā)揮督查巡查對于促進脫貧攻堅有效落實的制度利器作用。對貪污挪用扶貧資金，不管涉及誰，都應(yīng)堅持發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。同時，深度貧困區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，更要嚴加防控遭到破壞。
（作者系四川省委省政府決策咨詢委員、四川省扶貧外資中心主任）
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