導讀:深度貧困地區(qū)要實現(xiàn)由穩(wěn)固脫貧向全面小康的平穩(wěn)轉換，需要構建兼顧精準性與整體性的利益均衡機制，更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性和有效性，更大力度推進農(nóng)村綜合改革，在全面推進并完成集體產(chǎn)權制度改革的基礎上，創(chuàng)新性地發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。
精準脫貧是決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，是農(nóng)村全面建成小康社會的關鍵任務和硬任務。
隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的深入推進，剩余貧困人口減貧難度持續(xù)加大，深度貧困地區(qū)面臨著脫貧難度大、脫貧成效持續(xù)鞏固難等挑戰(zhàn)性問題。
深度貧困地區(qū)既是全面建成小康社會的重點區(qū)域和關鍵所在，更是農(nóng)村全面建成小康社會的“重中之中”“堅中之堅”和“難中之難”。
No.1
農(nóng)村全面建成小康社會的基本態(tài)勢
（一）在區(qū)域上，存在城鄉(xiāng)與農(nóng)村內部區(qū)域的“雙重”差距
一方面，城鄉(xiāng)差距依然明顯存在。盡管經(jīng)過多年努力，城鄉(xiāng)發(fā)展反差已大幅縮小，但受城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中的一些政策偏差影響，農(nóng)村在公共服務、基礎設施、社會保障、居民收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個方面明顯落后于城市，一些區(qū)域鄉(xiāng)村全面衰退的現(xiàn)象還十分嚴重。
另一方面，農(nóng)村發(fā)展水平出現(xiàn)內部分化。受制于自然、歷史、人文、區(qū)位等因素，革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)及農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展水平已明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其中，尤以深度貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重滯后的矛盾最為尖銳。
（二）在領域上，農(nóng)村社會建設和生態(tài)建設滯后于經(jīng)濟建設
一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務在原有基礎上實現(xiàn)了重大突破，農(nóng)民收入同步實現(xiàn)了較大幅度增長。
另一方面，農(nóng)村社會建設和生態(tài)建設相對滯后。許多農(nóng)村地區(qū)由于老齡化、婦孺化與空心化相互交織，造成農(nóng)村普遍的家庭撕裂、社區(qū)鄰里互助傳統(tǒng)削弱、優(yōu)秀鄉(xiāng)村文明衰減，農(nóng)村社會結構穩(wěn)定性遭受沖擊，社會治理面臨巨大挑戰(zhàn)，社會建設成為農(nóng)村全面建成小康社會的一大短板。與此同時，由于農(nóng)業(yè)廢棄物污染、生產(chǎn)投入品污染、生活污染以及城市轉移性污染等多重疊加和生態(tài)環(huán)境保護力度的不足，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理矛盾日益突出。
（三）在群體上，農(nóng)村貧困人口成為最需關注的群體
我國脫貧攻堅已取得決定性進展，到2018年底，全國農(nóng)村貧困人口減少到1660萬人，全國貧困發(fā)生率也降至1.7%，創(chuàng)造了人類減貧史上的“中國奇跡”。但也應看到，由于剩余貧困人口集中于最特殊的區(qū)域和最特殊的群體，同時，根植于農(nóng)村貧困地區(qū)的自身潛力和貧困人口的內生動力基礎之上的脫貧攻堅長效機制尚未形成，已有脫貧人口仍然潛藏著再次返貧的隱憂，大量臨界貧困戶也極易因病因災而落入新的貧困陷阱。從農(nóng)村全面建成小康社會的要求看，貧困人口雖然數(shù)量大量減少，但剩余貧困人口普遍貧困深度深，脫貧難度大，是如期實現(xiàn)農(nóng)村全面小康社會建設目標的最大瓶頸。
因此，基于上述判斷，發(fā)展水平最為滯后、貧困人口最為集中的深度貧困地區(qū)，應當是當前農(nóng)村全面建成小康社會的必須高度重視和重點突破的關鍵所在。
No.2
深度貧困地區(qū)全面建成小康社會的主要難點
（一）發(fā)展能力不足的現(xiàn)實尚未根本扭轉
與一般貧困地區(qū)相比，深度貧困地區(qū)具有自然條件差、區(qū)位偏遠、資源分散等共性特征，這些特征使其發(fā)展面臨極大挑戰(zhàn)。
一是自然地理條件對深度貧困地區(qū)市場機會和發(fā)展方式的“雙向抑制”。由于地理位置偏遠，深度貧困地區(qū)大多缺少融入市場體系的發(fā)展機會，很難通過參與市場分工發(fā)揮比較優(yōu)勢，進而高效配置本地資源、集聚外部要素。加之，脆弱的環(huán)境和自我發(fā)展能力的不足，導致其大多僅能選擇以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的粗放發(fā)展方式。
二是人力資本投資回報低導致人口素質與貧困文化形成“雙向強化”。深度貧困地區(qū)人力資本投資的成本更高、回報率更低，導致深度貧困地區(qū)家庭的人力資本投資總量低于其他地區(qū)。同時，深度貧困地區(qū)人力資本集聚能力很弱，導致人口總體文化素質不高，而較低的人口素質與惡劣的生存環(huán)境相結合，極易形成安貧輕遷和被動依賴的“貧困文化”。而在相對封閉的鄉(xiāng)村社會中，貧困人口更易在“同群效應”作用下繼續(xù)保持較低的人力資本投資水平。
（二）脫貧成效的持續(xù)鞏固面臨挑戰(zhàn)
總體上，深度貧困地區(qū)構建以扶貧產(chǎn)業(yè)為基礎的脫貧攻堅長效機制仍需突破。因客觀條件限制和脫貧任務的行政壓力傳導，深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展短期化特征較為明顯。
一是產(chǎn)業(yè)選擇單純追求“短、平、快”項目，忽視深度貧困地區(qū)大多是生態(tài)脆弱區(qū)的現(xiàn)實約束，產(chǎn)業(yè)推進中只看經(jīng)濟效益而不顧生態(tài)保護，對貧困地區(qū)的綠色可持續(xù)發(fā)展構成挑戰(zhàn)。
二是重行政手段而輕市場機制。以政府行政主導的扶貧模式可以在短時間內調動大量資源，并迅速取得成效，但是由于非市場化推動，缺乏市場主體的經(jīng)濟性參與，導致不少產(chǎn)業(yè)項目水土不服，后期運營難以為繼。
三是重生產(chǎn)環(huán)節(jié)輕全產(chǎn)業(yè)鏈打造。產(chǎn)業(yè)扶貧側重于簡單擴大種養(yǎng)規(guī)模，忽視產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展所需的加工處理、渠道銷售、冷鏈物流、品牌建設等環(huán)節(jié)，極易導致產(chǎn)銷脫節(jié)，加劇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場風險。
四是扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏區(qū)域協(xié)作，缺乏跨區(qū)域合作的意識、平臺及機制，導致扶貧產(chǎn)業(yè)不能錯位發(fā)展，同構化現(xiàn)象十分突出。
（三）脫貧攻堅的施策方式亟待優(yōu)化
深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅從政策實施方式看還存在著以下幾方面的不足。
一是貧困戶與臨界貧困戶之間政策嚴重失衡。貧困戶在增收、住房、醫(yī)療等方面均能獲得較高保障，一些地方甚至出現(xiàn)超水平扶貧資源供給情況，而數(shù)量龐大的臨界貧困戶則處于政策“真空”地帶，家庭經(jīng)濟狀況相近但得到的政策支持反差巨大，由此產(chǎn)生臨界貧困戶強烈的不平衡和抱怨心理。深度貧困地區(qū)基本表現(xiàn)為區(qū)域性整體貧困，因而這一矛盾更加尖銳。
二是部分地區(qū)貧困村與非貧困村之間矛盾顯現(xiàn)。許多地區(qū)將大部分財政資源都投向貧困村，而非貧困村能夠獲得的政策支持較少，不管是產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是基礎設施建設，許多非貧困村已明顯落后于貧困村。這種因為外部行政性扶持政策帶來的發(fā)展落差，使非貧困村的工作推動難度加大，不滿情緒也普遍滋長。
三是重物質幫扶輕能力提升。由于目標緊迫、任務繁重，較為普遍地出現(xiàn)了重物質幫扶、輕能力建設的傾向，不少部門將捐款捐物作為扶貧的主要方式，單純以資金投入比重作為考核要求，不僅造成扶貧效果短期化的問題，還在一定程度上形成部分貧困戶的“福利依賴”，主動脫貧的意識和內在動力不足。
四是重生活條件改善輕生產(chǎn)設施提升。深度貧困地區(qū)山高坡陡，地塊分散，建設小微型水利灌溉體系和安全便捷的田間道路等需求極為迫切。但脫貧驗收主要集中于貧困戶住房、供電、用水以及廚房、廁所、入戶道路等生活條件改善方面，對實現(xiàn)長效化穩(wěn)定脫貧更為關鍵的生產(chǎn)條件改善的關注相對不足，這方面政策供需失衡較為突出。
五是重硬件設施建設輕制度機制創(chuàng)新。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅側重于水、電、路、住房等硬件設施建設，比較而言，農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度等各項改革相對遲緩，造成許多極具發(fā)展?jié)撃艿淖匀毁Y源依然處于“沉睡”狀態(tài)，難以通過資源重構和資本化過程實現(xiàn)有效激活。
（四）集體經(jīng)濟組織的帶動能力極為有限
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在優(yōu)化資源配置、改善鄉(xiāng)村治理、引領農(nóng)民共同富裕等方面能夠發(fā)揮不可替代的重要作用。在脫貧攻堅中，由于貧困村退出標準的規(guī)定指標硬約束，深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟取得了一定程度的發(fā)展，但仍然存在以下主要問題：
一是制度建設相對滯后。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度總體尚處于改革試點階段，深度貧困地區(qū)的覆蓋面相對更小，其集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權結構、治理機制和管理制度不健全的現(xiàn)象十分普遍，基本處于“有實際發(fā)展而無規(guī)范制度”的窘境。
二是發(fā)展困境仍未突破。深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展“無帶頭人、無區(qū)位、無門路、無資金”問題十分突出，導致集體經(jīng)濟薄弱村還大面積存在。集體經(jīng)濟發(fā)展滯后造成帶動農(nóng)民增收能力嚴重不足，村級公共產(chǎn)品供給困難，而且還使農(nóng)村缺乏對接城市要素和整合農(nóng)村資源的基本載體，構成推進城鄉(xiāng)融合的實際障礙。因此，在深度貧困地區(qū)提速集體經(jīng)濟發(fā)展，增強貧困人口的集體行動能力，應當是其全面建成小康社會亟待解決的一大問題。
No.3
深度貧困地區(qū)全面建成小康社會的重點政策
(一)構建兼顧精準性與整體性的利益均衡機制
在各項扶貧政策制定和實施過程中，應當充分考慮貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村之間的利益均衡。
一是加強對臨界貧困戶的幫扶。應允許基層政府因地制宜地進行適度政策調整，讓扶貧政策盡可能惠及更多的臨界貧困戶。
二是適度擴大扶貧政策惠及范圍。對整體性貧困問題突出的深度貧困地區(qū)增加普惠性政策，加大對教育、醫(yī)療、基礎設施的投入，使貧困戶和非貧困戶均能夠享受同等的公共服務。
三是探索貧困村與非貧困村的協(xié)同發(fā)展路徑。通過統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，建立貧困村與周邊非貧困村產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制，圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排基礎設施建設、技術支持、金融支持等項目。
(二)更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性和有效性
產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展是深度貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧與奔康雙重目標的關鍵所在，基于其現(xiàn)實基礎，政策重點應當主要包括下述方面：
一是有針對性地提升與小農(nóng)戶配套的生產(chǎn)性基礎設施條件。受資源條件限制，小規(guī)模分散經(jīng)營是深度貧困地區(qū)農(nóng)戶的基本生產(chǎn)方式，家庭經(jīng)營收入是農(nóng)戶生計的主要來源。因此，要更加重視通過修建或完善生產(chǎn)便道、小型灌溉設施等可以直接提高產(chǎn)出水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，重點解決深度貧困地區(qū)最突出和緊迫的短板制約因素，增強貧困農(nóng)戶家庭生計保障能力。
二是加強適宜性技術支持。世代耕種經(jīng)驗的累積使深度貧困地區(qū)農(nóng)戶能夠選擇最適宜本地資源條件的生產(chǎn)品種和生產(chǎn)方式。但同時應看到，由于缺乏與外界的聯(lián)系，這些地區(qū)的農(nóng)戶很難獲取新品種和新技術，致使家庭經(jīng)營效率的提升十分緩慢。因此，需要通過合理選擇并輸入適宜本地的新品種和新技術并與當?shù)剞r(nóng)民擁有的傳統(tǒng)技藝有機結合，更有效率地對農(nóng)民進行相應的技術培訓，使適用農(nóng)業(yè)技術的推廣更加符合當?shù)刎毨мr(nóng)戶的實際需求，從而更有效地提高資源利用效率，促進貧困農(nóng)戶脫貧增收。
三是培育并發(fā)揮本土能人脫貧增收的帶動作用。受現(xiàn)實條件限制，深度貧困地區(qū)要更加重視發(fā)揮村落熟人社會關系和互助傳統(tǒng)，選擇培育具有較強能力、較高威望且公正無私的村民充當脫貧奔康帶頭人，通過充分發(fā)揮本土鄉(xiāng)村精英的帶動示范作用，促進深度貧困地區(qū)更快實現(xiàn)脫貧并進一步實現(xiàn)全面小康。
四是支持多元化農(nóng)民合作組織發(fā)展。深度貧困地區(qū)農(nóng)戶具有互助傳統(tǒng)和合作精神，但這種互助合作大多是農(nóng)戶間自發(fā)形成、依靠非正式制度維系的，基本表現(xiàn)為簡單生產(chǎn)生活合作。因此，要充分發(fā)揮深度貧困地區(qū)的互助傳統(tǒng)，支持多元化農(nóng)民合作組織發(fā)展，幫助貧困農(nóng)戶提高合作水平，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和奔康的雙重目標。
(三)更大力度推進農(nóng)村綜合改革
在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新的背景下，農(nóng)村改革不斷深化，特別是在農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、農(nóng)村經(jīng)營方式改革等重要方面，不僅取得了重大突破性進展和顯著成效，而且創(chuàng)新了一系列可復制和可推廣的改革經(jīng)驗，有效發(fā)揮了以改革促發(fā)展的能動性作用。但對于深度貧困地區(qū)而言，由于扶貧任務極為繁重，農(nóng)村改革整體相對滯后。由于深度貧困地區(qū)必須在如期完成脫貧任務基礎上同步實現(xiàn)小康社會建設目標的基本要求，因此，全面提速農(nóng)村改革步伐，突破深層次體制機制障礙，更大限度地轉換發(fā)展動能和釋放改革紅利，將是深度貧困地區(qū)農(nóng)村全面小康社會建設面臨的最為緊迫任務。
一是強化農(nóng)村土地制度改革。要在進一步推進農(nóng)村承包地“三權分置”改革的基礎上完善土地產(chǎn)權交易服務機制，同時深入推進農(nóng)村宅基地管理制度改革和擴大集體經(jīng)營性建設用地入市改革覆蓋范圍，有效激活深度貧困地區(qū)相對豐裕的農(nóng)村土地資源，既提高土地資源配置和利用效率，又使之能夠成為對接外部發(fā)展要素持續(xù)流入的資源載體，構建新的發(fā)展動能。
二是強化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。加快完成深度貧困地區(qū)農(nóng)村集體的清產(chǎn)核資、成員界定、股份量化和成立集體經(jīng)濟組織，構建集體經(jīng)濟組織內部清晰的產(chǎn)權結構、健全的治理結構。同時積極探索集體產(chǎn)權贈與繼承、扺押融資的縱深性改革，進一步完善集體產(chǎn)權的功能作用，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠實現(xiàn)改革與發(fā)展的有效協(xié)同奠定基礎。
三是強化農(nóng)村經(jīng)營方式改革。在深度貧困地區(qū)，探索合理有效的方式將小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道是一項長期性的艱巨任務。一方面，要以支持小農(nóng)發(fā)展提升為重點，積極探索入股、聯(lián)營、托管等多種適度規(guī)模經(jīng)營模式，不單純追求土地連片集中和規(guī)模偏好。特別是扶貧資金的使用要適合區(qū)域內小農(nóng)發(fā)展的實際情況和具體需求，要以農(nóng)戶為參與主體，重點用于提供小額生產(chǎn)性貸款和完善與產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的社會化服務。另一方面，對進入深度貧困地區(qū)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)營主體應給予更大的政策支持。鼓勵新型經(jīng)營主體以一對一、一對多的帶動方式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與精準扶貧相結合。
四是強化集成性和聯(lián)動性改革。深度貧困地區(qū)不僅推進農(nóng)村改革的成本更高，難度更大，而且單項改革因面臨多重制約往往更難以達到預期目標。因此，深度貧困地區(qū)應發(fā)揮改革后發(fā)優(yōu)勢，借鑒已有經(jīng)驗，加強部門協(xié)作，集成和聯(lián)動推進農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)業(yè)支持政策和農(nóng)業(yè)金融保險等關聯(lián)改革，有效提高改革的協(xié)同性，提升綜合性和系統(tǒng)性的改革績效。
（四）創(chuàng)新性發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟
針對深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱村和空殼村大量存在的現(xiàn)實，要在全面推進并完成集體產(chǎn)權制度改革的基礎上，重點從四個方面探索創(chuàng)新發(fā)展路徑，為實現(xiàn)脫貧奔康目標提供重要支撐。
一是有效盤活農(nóng)村資源。應深度挖掘深度貧困地區(qū)較為富集的生態(tài)資源、自然光熱資源、水資源和歷史人文資源等，構建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與集體經(jīng)濟發(fā)展的緊密銜接機制。要盤活農(nóng)村承包地、“四荒地”、林地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和林下種養(yǎng)項目，充分利用閑置宅基地、農(nóng)房和集體建設用地等用于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。通過資源的充分利用和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的多元化發(fā)展，不斷拓寬集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入來源。
二是積極發(fā)展服務創(chuàng)收。在深度貧困地區(qū)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴大和政府各類發(fā)展項目的不斷增多，都會導致多樣化服務性需求的快速增長，從而為集體經(jīng)濟發(fā)展拓展新的空間。因此。一方面，應大力支持集體經(jīng)濟組織發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，為農(nóng)民和新型經(jīng)營主體提供農(nóng)資供應、技術指導、加工倉儲、營銷流通等服務。引導集體經(jīng)濟組織為進入鄉(xiāng)村的外來投資主體提供矛盾協(xié)調、勞務用工、物業(yè)管理等配套性服務。另一方面，應鼓勵集體經(jīng)濟組織承接政府公共服務項目，賦予集體經(jīng)濟組織直接承接小微型基礎設施建設的資格，擴大農(nóng)村小微型基礎設施建設村民自建的范圍和規(guī)模，拓展政府購買集體經(jīng)濟組織公共服務的范圍。
三是強化政策支持。深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟完全以自積累方式推進將是極其緩慢的，因此必須強化政策支持，給予有效的外力啟動。應探索財政投入資金壯大集體經(jīng)濟新機制，通過為集體經(jīng)濟薄弱村注入資金，以市場化方式滾動做大集體經(jīng)濟。要支持集體經(jīng)濟組織入股企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，通過構建合作共贏機制實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定性發(fā)展。同時要加強政策整合力度。將深度貧困地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、農(nóng)村基礎設施和公共服務建設、生態(tài)環(huán)境改造等各類支持政策有機銜接，探索在完成專項政策目標的同時同步促進集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑和辦法。
四是探索跨區(qū)域合作。深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展還需要突破集體經(jīng)濟單村發(fā)展模式的局限，大膽探索多村聯(lián)營的跨區(qū)域合作發(fā)展模式。應引導和支持多個村集體經(jīng)濟組織通過共同出資的方式聯(lián)合成立多村合作集體經(jīng)濟組織，以農(nóng)村股份合作社聯(lián)合社或土地股份合作社聯(lián)合社的組織形式實現(xiàn)對多村資源的有效整合，形成“弱弱抱團”或“強弱互補”的發(fā)展格局，突破單村發(fā)展的限制，拓展集體經(jīng)濟發(fā)展的資源空間，增強集體經(jīng)濟發(fā)展能力。
作者系四川省社會科學院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國社會科學院城鄉(xiāng)發(fā)展一體化智庫《研究專報》2019年第17期（總第78期）
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