黨的十八大以來，我國的脫貧攻堅取得了決定性進展。在這5年中，共減貧6600多萬人，年均減少1300萬人以上。2017年，全國減貧人數預計達到1000萬人以上。脫貧攻堅讓貧困地區面貌發生了巨大變化。貧困地區自然村通電基本全覆蓋，通電話達到98.2%，道路硬化達到77.9%，在自然村上幼兒園和上小學的農戶分別達到79.7%和84.9%。與此同時，黨中央也明確指出脫貧攻堅已經進入關鍵階段。2017年6月，中央召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會，部署了脫貧攻堅關鍵階段的工作，將深度貧困地區的脫貧攻堅列為重中之重。中央精準扶貧戰略的實施，無論對于“三區三州”（即西藏、四省藏區、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）為代表的區域性深度貧困，還是“三區三州”之外的以村莊和群體性為代表的深度貧困都產生了積極的影響，按現行收入貧困標準脫貧的目標基本可以實現。然而，深度貧困地區按照“兩不愁、三保障”和與全國同步實現小康的目標要求仍然面臨諸多挑戰，這也是中央將深度貧困地區的脫貧攻堅列為重中之重的主要原因。
深度貧困主要表現為大范圍區域性的、相對小范圍的以村莊整體性貧困為特點的和個體性的持續性貧困三個方面。其主要特征是貧困持續久（按照國際上一般的說法是貧困持續超過5年以上）、貧困程度深和多維度。目前，大范圍區域性的貧困主要是指以“三區三州”為主的區域性的深度貧困。“三區三州”區域性的貧困既包括區域發展落后的區域性貧困，也涵蓋大量的村莊和個體性貧困。在“三區三州”區域之外，仍然存在著大量的、分散的、相對小范圍的深度貧困村莊和分散的深度貧困群體。這些貧困主要在“三區三州”之外的中西部地區、山區邊緣地區和少數民族地區。就脫貧的難度而言，以“三區三州”為代表的較大范圍的區域性的深度貧困是深度貧困脫貧的重點和難點所在，這主要表現在以下四個方面。
第一，自然條件惡劣、基礎設施落后，嚴重影響深度貧困地區的脫貧工作。深度貧困地區和處于深度貧困的村莊以及深度貧困群體所生活的地區，幾乎都處在地形復雜的山區，氣候條件惡劣，地質災害多發。比如，包括“三區三州”在內的深度貧困地區，均存在水、電、路、通信四個方面嚴重落后的問題。基礎設施的落后一方面由于地理資源條件的約束，另一方面也受制于居住分散等其他方面的因素，特別是受到頻繁的地質災害的影響。
第二，深度貧困地區區域經濟發展落差巨大，嚴重制約著這些地區地方政府的脫貧自我投入。深度貧困地區無論就小范圍而言，還是就大范圍的“三區三州”的省區而言，在經濟發展上遠遠落后于全國平均水平。深度貧困地區所覆蓋的州縣在全國區域發展的排名中均處于末端。同時，這些地區在脫貧攻堅的同時還面臨區域發展的困難，而這種雙重壓力使得這些地區的地方政府面臨巨大的發展挑戰。各類社會組織在這些地區也很少開展社會公益慈善活動，“最后一公里”的真空度很高。另外，深度貧困地區是我國少數民族較為集中的地區，這些少數民族在社會文化價值與主流的現代市場經濟價值上存在很大斷層，幫助他們有效與市場經濟銜接的困難很大。
第三，深度貧困地區基本公共服務嚴重落后于全國平均水平。深度貧困地區不僅接受正規教育的貧困人口比例不高，而且有幼兒園或學前班的行政村比例和有小學且就學便利的行政村比例也較低。這些地區的貧困人口地方病發病率高，但基層醫院比較少，醫療專業人才匱乏。當地居民大多傾向于外地就醫，而醫療費用需要在居民戶口所在地報銷。這種醫療在外地、到本地報銷的現象給地方社會醫療保險基金和醫療救助資金帶來巨大壓力。另外，這些地區的居民養老保險制度設計不盡合理，造成四省藏區戶籍人口參加養老保險的比例遠遠低于全國人口參加養老保險的比例。
第四，深度貧困地區產業發展難度很大。深度貧困地區由于自然條件和區位劣勢導致缺乏可以有效提高收入的產業基礎，農牧業生產落后，農業的商品化程度也很低，農民收入嚴重依賴轉移支付。同時，全國總體上出現了外出務工人員增數下降，建筑業和制造業就業比例下降，這也使得發展勞動力轉移扶貧受到越來越明顯的負面影響，在深度貧困地區的大量外出務工人員開始出現返鄉回流現象。
針對上述挑戰，按照中央對深度貧困地區脫貧的要求，除了加大投入以外，還需考慮不同于其他地區的特殊脫貧策略。
一是按照中央關于深度貧困地區脫貧的政策和鄉村振興戰略的要求，加快落實各項舉措。根據鄉村振興戰略的要求，通過整合政府和社會各方資源加大基礎設施投資力度，重點建立深度貧困地區基礎設施建設基金。由于這些地區基礎設施的建設成本很高，因此需要超常規投入。通過落實企業個人捐贈免稅措施鼓勵社會各界向這些地區的基礎設施投入。同時，將這些地區的區域發展任務與脫貧攻堅銜接，考慮制定新的針對深度貧困地區脫貧和區域發展相結合的專門發展戰略，特別是將十九大提出的鄉村振興戰略與脫貧攻堅有機結合，使經濟社會發展資源向這些地區傾斜。
二是針對深度貧困地區的優惠幫扶措施，要根據這些地區的特殊情況做出靈活安排。可以考慮對社會組織在深度貧困地區參與精準扶貧的資金上提供優惠支持，積極推進在深度貧困地區開展政府購買扶貧服務、貧困項目，鼓勵更多的社會組織直接進入深度貧困地區扶貧“最后一公里”。在脫貧實踐中需要考慮當地少數民族的社會文化價值體系，切勿按照主流的市場經濟要求強制他們發生改變。
三是需要制定實施針對這些地區特殊情況的基本公共服務政策和措施。這些措施涵蓋學齡前兒童、小學、村衛生醫療場所的配置等方面。新型農村合作醫療的報銷制度要考慮到這些地區醫療衛生設施的特殊情況，醫療衛生服務也要考慮到這些地區地方性特殊疾病的情況。在政府財政投入無法很快到位的情況下，應鼓勵社會組織在深度貧困地區開展針對學前兒童教育和營養、養老和特殊群體救助以及改善這些地區衛生服務和貧困村內基礎設施等方面的工作，并建立深度貧困地區社會幫扶的協調機制，為社會組織進入深度貧困地區開展慈善捐助和社會服務創造條件。
四是鑒于很多深度貧困地區同時又是發展鄉村旅游潛力很大的地區，發展特色鄉村旅游可以帶動這些地區新的增長點的發育。在現代加工業難以成為主導產業的地區，發展以農戶為基礎的小型特殊農產品加工以及利用電商打造特色品牌，也是深度貧困地區產業發展的潛在力量。扶貧資源需要按照創新的原則在這些地區進行投入，從而提高農戶產業收入在農戶總收入中的比重，逐步扭轉嚴重依賴政府轉移支付的局面，這也是深度貧困地區脫貧的關鍵所在。
作者系中國農業大學人文與發展學院教授
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學報》
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