摘要：在推進農業供給側結構性改革時, 要正視市場化導向的糧食價格形成機制改革與糧食生產經營者收入水平下降所形成的矛盾, 農地“三權分置”并行的土地產權制度改革預期目標與糧食價格形成機制改革所形成的矛盾, 市場導向的糧食價格機制改革和政策性糧食去庫存與國有糧食企業的利益矛盾等, 盡量縮短改革陣痛期。建議通過綜合配套的改革舉措, 推進農業供給側結構性改革, 最終提高我國農業的市場競爭力。
中央農村工作會議提出:在推進農業供給側結構性改革時要注意, 在方向性問題上不能出偏差, 不能犯顛覆性的錯誤, 必須守住確保糧食生產能力不降低、農民增收勢頭不逆轉、農村穩定不出問題的三條底線。為此, 有必要分析推進農業供給側結構性改革所面臨的形勢和改革遇到的矛盾和挑戰。
當前的形勢
調整農業結構、推進農業供給側結構性改革的重點是減少無效供給, 增加有效供給, 解決部分主要農產品局部、階段性的過剩問題。什么是有效供給?從供需角度分析, 國內生產的大部分農產品還是符合需求的。2015年, 國內糧食供給是6.2億噸, 需求大約是6.4億噸, 糧食供給與需求之間存在2000多萬噸的缺口。2016年全國糧食總產量61623.9萬噸, 比2015年減少520.1萬噸, 減少0.8%。我國生產的稻谷和小麥基本上能滿足需求, 但飼料糧和植物油等產品的供需仍然存在缺口。
從價格的競爭力角度考慮, 我國許多農產品價格, 尤其是糧食價格, 不具備競爭力, 不能形成有效供給。2015年國內玉米產量22458萬噸, 世貿組織配額管理的玉米進口量僅473萬噸。玉米生產出來主要用于飼料, 國內畜牧業也需要飼料糧, 但國產玉米價格太高, 于是企業轉而購買進口的玉米替代品作為飼料。2015年非配額管理的高粱進口1070萬噸, 同比增長85.3%;大麥進口1073萬噸, 同比增長98.3%;木薯進口938萬噸, 同比增長8.4%;玉米酒糟 (DDGS) 進口682萬噸, 同比增長26%。這幾項加起來總共進口4236萬噸。這就造成國內生產的玉米大量壓在庫里, 不斷陳化。在整體糧食供需格局中, 在進口糧食價格的“天花板”和國內農產品生產成本的“地板”雙重擠壓下, 糧食等主要農產品出現“進口入市, 收購入庫”的現象。以最低收購價或臨時收儲價收購的農產品無法順價銷售, 壓在庫里, 使得倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負擔。原有的以稻谷小麥最低收購價及玉米臨時收儲價為基石的糧食安全政策必須調整和改革, 但改革遇到了新的矛盾和挑戰。
改革中遇到的新矛盾和挑戰
1.市場化導向的糧食價格形成機制改革與糧食生產經營者收入水平下降形成矛盾
2003-2015年糧食產量12連增, 12年間玉米的播種面積增加約2.1億畝, 產量增加1.09億噸, 占整個糧食產量增量的57%。但據國家糧油信息中心數據, 2015-2016年度, 國家臨儲玉米收購量達1.2543億噸, 除去臨儲拍賣和臨儲轉國儲等消化的庫存, 尚剩余約8300萬噸。加上2014-2015年度結余的1.5億噸, 目前玉米臨儲量仍在2.3億噸以上。“成也玉米, 敗也玉米”。進口入市、收購入庫的現象不能再繼續下去。玉米生產成為農業供給側結構性改革的重點, 玉米播種面積的削減勢在必行。
2016年玉米收儲制度改革, 玉米的臨時收儲制度正式取消。在東北三省和內蒙古自治區將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制, 也就是“價補分離”:玉米價格由市場形成, 生產者隨行就市出售玉米, 各類市場主體自主入市收購。同時建立玉米生產者補貼制度, 對東北三省和內蒙古自治區給予一定的財政補貼, 以保持優勢產區的玉米種植收益基本穩定。
根據國家統計局發布的數據, 2015年, 玉米播種面積5.7175億畝, 谷物播種面積14.35億畝, 玉米占谷物播種面積的比重為39.86%。玉米產量22458.0萬噸, 占谷物產量的比重為39.2%。2016年, 玉米播種面積5.5140億畝, 產量21955.4萬噸。玉米播種面積削減了2039萬畝, 減了3.56%;產量減少了502.6萬噸, 減了2.24%。
在玉米價格機制調整的區域上, 重點是“鐮刀彎”地區, 這一區域涉及到河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林和黑龍江等13個省 (自治區) 的部分地區。根據農業部的數據, 2015年這一區域玉米播種面積1.56億畝, 比2005年增加了7000多萬畝, 是過去十年來玉米面積增加最多、發展最快的地區, 但是這一區域有部分是玉米非優勢產區。2017年2月6日, 國新辦就一號文件情況舉行的發布會上, 中農辦副主任韓俊在答記者問時指出, 中央財政給東北四省區下達了390億元的補貼資金。按照2014年的玉米種植面積, 相當于每畝補170元, 按照平均畝產來折算, 1斤糧食相當于補0.2元。如果按照390億元, 每畝平均170元補貼計算, 2016年通過“價補分離”政策享受財政補貼的東北三省和內蒙古這四省區是2.3億多畝玉米播種面積, 全國還有3.2億多畝玉米的種植者享受不到財政補貼。由于取消了玉米的臨時收儲制度, 2016年國產玉米價格與進口玉米價格基本接近。筆者到基層調研發現, 玉米濕糧也就1元/公斤, 13%標準含水量的玉米1.4元/公斤, 而玉米臨時收儲價最高時2.24元/公斤, 2015年也是2元/公斤。玉米收儲制度改革后, 沒有享受到補貼的3.2億多畝玉米種植者、經營者的收入在不同程度上受到影響。
2014年農民人均可支配收入實際增長9.2%;2015年, 實際增長7.5%;2016年, 實際增長6.2%。農民增收勢頭逆轉的趨向應該引起關注。2016年農村居民人均工資性收入5022元, 名義增長9.2%。農民工人均月收入水平增長6.6%。以上數據說明, 2016年農民增收還是主要依靠打工收入, 如果沒有這部分收入的增長, 農民人均可支配收入的增長率還會更低。
國家統計局局長寧吉就2016年全年國民經濟運行情況答記者問中指出, 2012-2015年, 我國居民收入的基尼系數分別為0.474、0.473、0.469和0.462。2016年是0.465, 比2015年提高了0.003。基尼系數之所以有所擴大, 原因之一就是農村一部分只靠糧食生產收入為主的農民, 由于糧價下跌, 收入略有減少。在推進糧食價格形成機制改革時, 相當一部分糧食生產經營者收入水平下降的現象應該引起重視。
2.農地“三權分置”并行的土地產權制度改革預期目標與糧食價格形成機制改革產生矛盾
農地“三權分置”并行的土地產權制度改革的預期目標是促進農地經營權流轉, 推動適度規模經營, 提高農業勞動生產率。同時促進新型經營主體 (如專業大戶、家庭農場主、專業合作社帶頭人及農業企業等) 發育, 也就是培育新型職業農民。這部分人有能力進行技術創新和制度創新, 從而提高農業全要素生產率。近年來, 農業生產物化成本上升, 勞動成本上升, 部分糧食價格下跌, 而土地租金的下降相對滯后, 這就造成糧食生產經營大戶經營虧損, 承包越多, 虧損越多。除了玉米之外, 2月17日, 國家發改委公布了2017年生產的早秈稻 (三等, 下同) 、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別為每50公斤130元、136元和150元。與2016年相比, 各品種每公斤收購價格依次下調0.06元、0.04元和0.10元。最低收購價在很大程度上是一種托市價, 起到風向標的作用。稻谷的最低收購價下調, 其市場價也很有可能隨之下降。2016年全年稻谷產量20693.4萬噸, 占全年糧食產量的33.6%, 占全年谷物產量的36.6%。稻谷收購價每公斤少幾分錢, 對于小規模兼業農戶來說, 收入變動不會太大, 但對于從事稻谷規模經營的專業大戶、家庭農場主來說, 影響將相當大。《經濟參考報》記者赴皖黑粵贛吉鄂湘等地的糧食主產區, 走訪數十位基層干部和種糧大戶。他們普遍反映, 受產量減少和價格下跌等因素影響, 2016年的種糧效益出現下滑, 一些地方虧損嚴重, 大戶心態呈消極觀望、減租退租和安全感低等特征。
我國的政策是要積極培育農業新型經營主體, 促進適度規模經營, 發展現代農業, 但這一政策正好遇到主要農產品價格形成機制改革所導致的部分種糧農民收入下降的問題, 兩項改革任務出現的矛盾必須妥善處理, 一些地區出現的專業化種植大戶退租、退出農業經營的現象, 關系到糧食安全的基礎, 應引起重視。
3.糧食價格形成機制改革和糧食收儲制度改革要聯動, 市場導向的糧食價格機制改革和政策性糧食去庫存與國有糧食企業的利益相沖突, 國有糧食企業的改革亟須提上日程
從長遠來看, 稻谷、小麥最低收購價政策必須朝著建立市場導向的重要農產品價格形成機制這個方向改革。實行價格和補貼分離的辦法, 既能實現引導農民根據市場信號調整種植品種結構的目標, 又能不讓農民利益受到損失, 種糧積極性不受影響, 從而使糧食安全的基礎不動搖。但這需要農產品價格形成機制改革和收儲制度改革聯動, 加快糧食流通體制改革, 尤其是國有糧食企業的改革。
現在的糧食流通體制改革是鼓勵多元主體收糧, 鼓勵企業和農民多存糧, 穩步有序推進政策性糧食庫存消化, 努力減少政策性庫存增量。同時要深化國有糧食企業改革, 建立健全現代企業制度, 積極穩妥有序發展混合所有制糧食經濟。但在現行體制中, 中儲糧和委托收購托市糧的地方國有糧庫的利益與儲備和保管糧食的多少、時間長短緊密相關。糧食流通體制改革和去庫存化的舉措必將觸動現存的既得利益格局。
政策建議
1.在農業生產領域要縮短改革陣痛期, 降低農民承擔的改革成本, 實現增加農民收入和保障有效供給的雙重目標
推進農業供給側結構性改革要盡量縮短改革陣痛期, 讓改革的成本較少地由從事糧食生產的農民來承擔。對于那些由于糧食價格下跌和糧食收儲制度改革而收入下降的農民, 要積極引導他們進行結構調整, 如玉米改種大豆或雜糧, 籽粒玉米改種青貯或黃貯飼料玉米等。在縱向上推進一、二、三產融合, 使從事第一產業的農民能獲取二、三產業的增值利潤。在橫向上通過發展旅游觀光等產業, 為農民提供更多非農就業機會, 增加他們來自于非農產業的收入。
2.改革現行農產品補貼政策, 通過綜合配套的改革舉措, 推進農業供給側結構性改革
改革現行的農產品補貼政策, 應適應新形勢設計必要的貿易保護措施, 用足黃箱政策, 創新綠箱政策。擴大農業政策性保險覆蓋面, 提高農業風險保障水平。但從根本上看, 我國發展現代農業不能僅靠補貼, 還是要培育內生動力。推進農業供給側結構性改革還要靠綜合配套的改革舉措, 通過適度規模經營提高農業勞動生產率;通過技術創新和制度創新提高農業的全要素生產率;通過完善農業社會化服務體系和提高農民的組織化程度等綜合配套措施, 降低農業的生產成本、交易成本及流通成本;通過大力培育新型職業農民, 補齊農業人才匱乏這一最大的短板, 最終提高我國農業的市場競爭力。
中國鄉村發現網轉自：中國國情國力 2017年04期
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