摘要：農業供給側結構性改革面臨的難題涉及農戶、農業產業化和組織化、科技水平、基礎設施建設、管理服務、生態資源和環境等方面。加快中國農業供給側結構性改革主要從四個方面入手:樹立變革性、創新性、系統性、可持續性的現代化農業發展意識;建立市場、政府、農戶的一體化聯動機制;加大農業資金投入力度、提高農業科技水平、健全農產品定價形成機制;注重發揮農業的多功能作用。
一、中國農業供給側結構性改革的基本內涵
當前, 農業供給側結構性改革正在成為我國農業經濟改革的重要內容。只有通過供給側結構性改革, 才能調整農業發展的結構性問題, 推動農業發展轉型升級, 提高產出的質量和效能, 增強農業生產和市場需求對接能力, 促進農業結構合理、產業升級、優化配置、保障有力、環保集約、農民增收。農業供給側結構性改革具有供給側結構性改革的一般規律和特點:調整經濟結構和轉變經濟發展方式, 不斷提高供給結構的適應性與靈活性, 促進全要素生產率的提高, 同時又具有農業發展的自身特點和主要任務。總的來講, 農業供給側結構性改革主要內容可以概括為以下六個方面。
一是調整農業結構。我國農業結構整體存在突出矛盾, 調整農業結構是農業供給側結構性改革的核心。當前, 農產品種類供給出現結構性矛盾, 不能滿足人民的生產需要、生活需求, 不能和人民消費偏好保持同步, 缺乏適應性、靈活性。要調整農業供給結構, 以市場經濟需求為著眼點, 對農業生產的產品種類、布局區域、價格定位、產品質量進行合理調整。要優化作物類種植和家禽類養殖方式, 科學開發農業資源, 提高使用效率, 注重調整產業鏈的整體發展和段位銜接, 提高產業鏈效率和價值。要尊重經濟規律、農業規律、生產規律, 實現農業的可持續發展。
二是推動制度變革。農業發展要有效滿足社會需求, 就必須充分融入社會主義市場經濟。要變革農業發展中同社會主義市場經濟出現的矛盾性、脫節性、殘缺性的制度、體制、機制。例如, 農村土地流轉制度、糧食流通制度、農產品價格形成機制、農村規范化管理制度等。
三是促進農業發展轉型升級。促進我國農業發展轉型升級, 要轉變農業發展理念, 以人民為中心和農業可持續發展為根本出發點;優化理念, 打破傳統粗放型發展方式, 走一條集約、高效、優質、環保的現代化農業發展道路;變革農業生產方式, 強化一二三產業的融合發展, 注重同新型工業化、信息化、城鎮化的有效銜接、立體互動, 推動農業全面系統發展。
四是產品提質增效, 提高農產品質量, 保證健康無害。加大對農產品質量監管, 橫向深入到各個環節, 產品生產、加工、流通、銷售, 加大違法懲處力度;縱向從中央到地方形成有效、合一的監管體制。淘汰質量低劣、供給飽和的產品, 推動健康、無害、有機、稀缺的綠色產品不斷走向市場。積極鼓勵規模化種植、品牌化經營、科學化管理, 提高農產品質量。要注重提高農業效率, 主要是農業生產效率、資源配置效率、土地利用效率、科技使用效率。
五是保障農業安全, 首先要保證糧食供給, 這關系到人民生存、社會穩定、國家自立, 是一個具有戰略性的政治任務。要對我國小麥、大米、玉米、大豆等主要糧食產量進行動態監管, 通過結構性調整最大限度保證人民基本口糧的絕對安全, 提高種糧收益。其次是農業生態安全, 要注重對農業資源合理開發和生態環境保護, 提高對農業資源開發和使用的效率, 特別是對稀缺資源的可持續利用, 緩解生態壓力, 確保農業生產生態環保。
六是降低庫存產能。要加快對農產品的存量消耗, 積極鼓勵農產品加工業發展, 予以稅收、利率、貸款等政策支持, 逐步降低中低端農產品供給量, 增加中高端農產品供給量。根據農產品供需等方面的情況來看, 降低農業的落后產能, 這里講的降低產能是指, 降低生產落后產能的那些生產要素使用量, 諸如被侵占的耕地、高能耗的技術等, 要把這些淘汰后的農業資源重新整合投入到提高有效供給的生產當中。
二、中國農業供給側結構性改革要解決的主要難題
(一) 農戶經營規模小、產業化程度不高
當前, 我國農戶經營的規模普遍比較小, 我國有2.2億農戶, 每個農戶經營的土地面積不足0.6公頃。新型農業現代化要求打造農業規模化經營, 小規模經營對農業供給側結構性改革造成嚴重阻礙。農戶生產規模小, 同大型農業生產商相比產量低、質量差。農業生產是農民的生計所在, 生產規模小造成對市場的抗風險能力降低, 無法通過有效的渠道和市場需求形成有效對接、良性互動, 易陷入生產被動的局面, 各地大宗農產品的滯銷就是最好例證。生產規模小主要因為農民生產較為分散, 不能對耕地、勞動力等生產資料進行集中、科學、有效使用, 這也暴露出當前農業的深層次問題。同時, 小規模生產經營大大削弱了對農業生產統一引導、管理、監督工作開展的有效性, 既不利于規范農業生產, 也不利于農業產業化發展。分散的種植、養殖、加工, 難以構建一體化體制機制, 不但制約了農業的整體發展, 也對農產品和農業生產資料加工品的物流發展造成阻礙。農業產業化發展是現代化農業的必由之路, 產業化、規模化、集聚化、區域化、協同化發展, 都有本質的內在聯系, 這關系到農業的全面發展。農業產業化程度不高表現在, 一是農產品附加值不高, 這是由于我國農戶的農業市場經濟思想比較落后, 對于農業相關的生產、管理、加工認識不足, 未能和市場需求形成對接, 缺少發現商機的能力。當前多數農戶經營的農業種類比較單一, 農產品的深加工不足, 這也和鄉鎮的規模化經營發展不足、科技含量低有關。二是農業生產組織化程度低, 這不僅制約了對農產品市場潛力的開發、產品增值, 也降低了大宗農產品的貿易競爭力, 加劇農業生產的資源錯配、浪費。同時, 生產組織化程度低也加大了調控庫存的難度, 難以及時引導農產品市場健康發展。三是農業產業鏈低端、不完整, 當前農業產業鏈多數處于中低端, 產品附加值低、質量差, 各產業鏈條不完整, 呈分割狀態, 各產業鏈條的對接也不科學、精準。同時, 整個產業鏈的發展沒有精準定位、科學開發、系統管理、全局統籌, 這會影響農業供給側結構的整體改革。
(二) 農業科技力量不足, 農戶缺少專業知識
我國農業科技水平整體不高, 特別是同發達國家相比, 農業生產效率低、質量差, 消耗資源多、浪費大。具體表現在, 一是農業機械化水平不高, 機械化大規模運作是當今世界農業發展的主流, 我國農業發展確實在逐步走向機械化, 但與國際水平相比仍有一定差距, 各地區的機械化水平差異大, 機械化裝備的管理、使用、服務不到位, 造成生產裝備機械化的成本較高, 多數農業小規模生產者難以常態化使用, 農業機械裝備的有效供給和現實需求不能平衡。二是農業技術研發理念不科學、推廣工作不到位。21世紀以來, 我國農業生產技術取得長足進步, 有關農業生產的化肥、飼料、農藥等技術的發展極大提高了產量和產能。但是, 這種生產技術的發展是以追求產量提高、經濟增收為指導理念, 并未認真考慮到生產效率、生產質量、環境污染、人體健康。同時, 農業的技術推廣并未得到有效開展, 缺少現代化的手段和體系化構建。三是農業科學技術成果轉化率不高。當前, 各級科研單位、院校都對農業生產進行了大量研究, 但很多成果未能及時、有效轉化為實踐技術, 這不利于農業的集約、環保、可持續發展。與此同時, 廣大農戶比較缺少現代化的農業技術專業知識, 涉及農產品的種植、養殖、培育、管理、加工、銷售等, 特別是在信息化時代下, 農戶對農技的掌握更為重要。由于對新的生產技術掌握不夠、重視不足, 廣大農戶往往按照傳統的生產方式、思維慣性進行周而復始的低效生產, 不但難以提高經營收入, 還加劇了對農業資源的消耗和浪費, 這一點必須高度重視。
(三) 農業基礎設施建設落后、管理服務水平低
目前, 我國農村基礎設施建設整體依然落后, 極大地削弱了農業供給側結構性改革的基礎力量、配套力量。一是農村水利網絡、農田灌溉等基礎設施發展滯后。中央一直通過轉移支付、專項資金予以扶持, 地方政府也積極發揮作用, 但是由于資金缺口大, 資金使用不合理, 存在結構性矛盾, 對農田、水庫、溝渠、堤壩等項目建設不到位, 相關的配套工程也未能及時跟進。二是農村道路交通建設依然存在不小缺口。由于我國發展的區域性差異, 中西部地區的道路交通建設相對落后, 特別是西部地區。中西部地區承擔了大量的農業生產任務, 道路交通關系著生產要素的流通、科學技術的傳播、人力物力的輸送, 特別是在當今互聯網、物聯網高度發達的今天, 顯得尤為重要。三是農村信息化建設落后。農業生產要想實現有效供給就必須同市場形成對接, 及時掌握市場產品風向和消費導向, 農業發展需要信息的溝通和傳播, 及時掌握先進知識、管理經驗、品種特性等。當前, 農村的電力、網絡、通信等設施和農業現代化需求存在很大脫節, 不利于農業供給側結構性改革的推進。同時, 地方政府對農業生產的合理引導、規范管理工作水平較低。未來, 市場要在資源配置中發揮決定性作用, 農業市場的動態、特點、需求必須要和農業生產形成有效對接, 這就需要地方政府更好地發揮職能, 及時為農戶提供有效信息、好的農業項目。但是, 當前地方政府主要采取的是農業生產科技培訓, 在農業市場化的發展引導方面角色缺位, 缺少對農戶進行產業化、規模化生產的引導, 農業工作布局不系統、不具體。有關農業生產和發展的各項配套服務不到位, 如種糧補貼、技術服務、機械維護等。
(四) 農業資源趨向短缺, 生態短板嚴重
當前我國農業面臨的突出問題是產能透支, 相當一部分農業產能是以犧牲生態環境為代價換取的, 是不健康、不可持續的產能, 包括以過量使用化肥農藥等現代投入品、嚴重超采地下水、侵占濕地、水土嚴重流失、利用污染土壤和影響食品質量安全為代價換取的產能。大量化肥、農藥的使用不但降低了土地肥力, 破壞土壤的良性結構, 而且對人體健康也造成損害。同時, 我國土地資源不斷減少, 直接威脅到耕地紅線安全, 在我國耕地資源構成中, 優質耕地面積所占比例僅僅為2.9%, 長此以往, 我國將面臨嚴峻的糧食安全形勢。水資源無節制的開發使用, 不但加劇了水污染, 也極大浪費了資源, 影響農田水利的灌溉、蓄存、使用, 更對城鎮的安全用水造成威脅。這些均是傳統農業生產方式帶來的負面問題, 發展理念缺位, 對可持續發展考慮不到位, 缺少整體、協調、均衡的發展理念。生產技術落后、資源消耗大、產品增收不足, 這也充分暴露了傳統農業發展中深層次的結構性矛盾, 體制機制缺失, 生產方式落后, 進而資源配置錯誤、投入產出失衡、生態環境破壞, 對農業可持續發展造成嚴重威脅。可見, 不合理的農業供給結構給資源環境帶來巨大壓力, 造成資源錯配問題加重, 耕地質量下降、面源污染嚴重, 脆弱的生態環境成為農業發展的突出短板, 這是農業供給側結構性改革必須努力破解的難題。
三、加快中國農業供給側結構性改革的政策建議
(一) 樹立變革性、創新性、系統性、可持續性的現代化農業發展意識
農業供給側結構性改革首先要具備變革性意識, 農業發展中面臨的問題從方方面面聚焦到了結構性矛盾, 必須有敢于打破傳統、更新思維的意識。如果不能從傳統的生產理念、管理方式、經營方法上發現問題、解決問題, 那么整個農業供給側結構性改革將無法推進或偏離正確的航道。要創新傳統農業發展的制度、體制、機制, 如科技推廣體制、銷售管理體制、市場信息披露機制、新物種的引入機制、財政投入和定價機制、農村建設和管理體系、城鄉土地一體化流通機制等, 這樣才能保證農業的全方位、多領域共同發展。例如, 依靠營養液生長的水養技術和工藝種植農作物, 該新技術使農作物脫離了對土壤的依賴。這些新技術、新方法不僅改變了農作物的生長條件、改變了傳統農業具有的雙重風險特征, 而且可以實現對農產品質量安全性的跨越式提高。再者, 在供給側結構性改革中要具有系統性思維, 從整體層面來看, “創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念, 為供給側結構性改革之全局指明了系統化的思路, 這也是農業供給側結構性改革的頂層設計理念。從具體層面來看, 農業供給側結構性改革涉及農業供給端的各個領域, 縱向上逐級銜接、橫向上相互交叉, 每一個領域的變革都影響重大。要注重對各方面相互作用的研究分析, 注重關聯性, 先易后難, 一步步深入推進。最后, 農業發展要樹立可持續理念, 以往的重數量、輕質量、重利潤、輕環保、重開發、輕管理的方式必然被淘汰, 要走生產高效、質量增效、科技豐富、環保安全的可持續發展之路, 全力推動農業現代化建設。
(二) 建立市場、政府、農戶的一體化聯動機制
深入推進農業供給側結構性改革的重要內容之一就是建立健全與農業發展有關的體制機制。基于此, 立足農業供給側結構性改革之全局, 必須建立市場、政府、農戶的一體化聯動機制, 這將總攬農業發展各項事務, 涵蓋農業發展的各個層面的銜接、各個維度的融合。首先, 社會市場經濟發展變革對經濟社會各項事業的發展提出了新要求, 農業生產必須對市場經濟的需求做出適應性、靈活性的調整和跟進。農業發展是市場經濟當中最基本的內容之一, 對市場需求的不適應, 與市場聯系不密切, 往往會積累出結構性矛盾。在這一聯動機制當中, 市場內容涵蓋國內市場、國外市場, 包括市場信息披露、資源配置、要素流動、運行管理、產品價格、消費導向等各方面的專項管理。其次, 市場在農業資源配置中發揮決定性作用, 這個市場并不是沒有邏輯性、完全自由的, 必須是在政府合理發揮管控職能的條件下運行。政府肩負著市場和農戶之間銜接任務, 一方面給市場盡可能的發展空間, 高效配置資源;另一方面對農戶進行生產引導、發展規劃、科技傳輸、信息披露、政策支持、配套服務等。所以, 政府一定要更好地發揮作用, 特別是圍繞市場和農戶的銜接有效開展工作。最后, 農戶是農業經營主體, 是保障農業生產發展的主體力量, 對農戶的培養要與時俱進。馬克思指出, 勞動首先是人和自然之間的過程, 是人以自身的活動來引起、調整和控制人和自然之間的物質變換的過程。農業供給側結構性矛盾要求農戶必須具有一定的文化知識、科技水平、頭腦理念, 這也意味著從事農業生產的勞動呈現新特點, 要打造新型農戶。因此, 中央出臺的《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》明確提出:以提高農民、扶持農民、富裕農民為方向, 以吸引年輕人務農、培養職業農民為重點, 通過培訓提高一批、吸引發展一批、培育儲備一批, 加快構建一支有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民隊伍。而這個過程既需要市場的導向和考驗, 又需要政府的管理和支持, 進而農戶才能逐步走向知識型、技能型、專業型。因此, 建立市場、政府、農戶的一體化聯動機制, 實現相互之間動態銜接、制度結構、機制聯動, 是深入推動農業供給側結構性改革的關鍵一步。
(三) 加大農業資金投入力度、提高農業科技水平、健全農產品定價形成機制
一是建立政府財政涉農資金逐步增長機制, 中央政府和地方政府同步推進, 完善“三農”專項資金的投入機制, 保證三農工作的有效推進是促進農業發展的重要步驟。二是繼續加大農業補貼力度。以往的農業補貼缺乏針對性、精準性, 未能很好實現促進農業發展的目標, 廣大農戶的積極性并未得到充分調動, 真正投身農業的農戶并未得到可觀實惠。因此, 農業補貼要精準, 特別是對種糧農民、種糧大戶的支持。同時, 要建立對糧食主產區的利益補償機制, 加大對農業裝備機械的購置補償力度和規范管理服務工作。三是進一步落實和優化金融、貸款政策, 深化農業金融體制改革, 構建現代農業金融制度, 充分考慮到廣大農戶的現實需求, 創新金融產品、優化金融服務、降低農戶成本。四是提高農業科技水平。 (1) 結合現代化農業發展要求全方位構建農業科技推廣體系。主要是農作物種植、畜禽類養殖、農業產業化發展、農產品深加工、農業信息技術使用、農產品質量檢測和農業物流體系構建等內容。 (2) 提高農業技術自主創新和科技成果轉化率, 加大對農業熱點、難點問題的科技投入, 注重厚植科技人才, 改善科研人員待遇, 激發精神力量。同時, 注重科技成果轉化, 提高成果轉化率, 促進資源合理配置、有效使用。五是健全農產品定價機制。充分發揮市場的定價作用, 采取市場定價, 定價和補貼分離的政策, 當然這要充分考慮農產品的市場供求關系、產品的特性等一些因素, 逐步健全農產品定價形成機制。
(四) 注重發揮農業的多功能作用
農業主要有生產功能、生態功能、保障功能、教育功能、調節功能。發揮農業的多功能作用, 就是將供給端的改革走向縱深。一是農業生產功能。生產功能是農業最基本的內在功能, 通過作物種植、禽類養殖、產品流通和加工等, 農業在不同歷史時期對不同階段的生產需求均一定程度上得以滿足和發展, 這得益于農業的深入發展。當前的農業生產組織化發展、規模化經營、產業化發展導向也在逐漸發揮和擴大農業的生產功能。二是農業生態功能。工業化以前, 農業發展已經證明其自身的生態環保功能, 能夠自我消化、凈化空氣、調節氣候。后來, 隨著現代文明的發展, 農業生態功能往往被掩蓋, 也很大程度上造成人們對農業生態功能的忽略, 進而加劇農業資源浪費、不合理開發、無節制使用。三是農業保障功能。農業發展可以解決人民生存和發展的基本口糧問題, 合理的農業發展不但具有可持續性而且能夠不斷優化和升級。現代化的農業發展在保障人的生存和發展、國家自立、邊疆穩定等方面意義重大, 這是農業保障功能的有力證明。四是農業教育功能。華夏文明的傳承與農業關系重大, 自古以來講究“耕讀傳家”。農業發展歷程就是傳統文化不斷匯聚、積累的過程。五是農業調節功能。隨著經濟社會的深入發展, 農業的調節功能逐漸顯現。一方面是縮小城鄉差距, 消融城鄉一體化的隱形障礙, 促進了城鄉之間的互動, 如旅游、休閑農業的開發, 城市消費者可以體驗地方文化、鄉村特色、回歸自然, 也給農戶帶來增收。另一方面是農業發展促進工業化、信息化、城鎮化之間的協同推進, 有益于緩解、縮小相互之間的發展差距, 因為農業具有基礎性、全局性、靈活性。從農業供給側著眼, 對農業多功能進行分析, 這些功能相互之間并不孤立, 相互之間有內在的影響和聯系。因此, 要重視發揮農業的多功能作用, 逐步挖掘和發揮其多功能的潛力和作用, 全方位落實農業供給側結構性改革思想, 推動農業供給側結構性改革全面、深入、高效開展。
中國鄉村發現網轉自：改革與戰略2017年12期
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