黨的十九大報(bào)告提出:“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題, 必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”, 并將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”列為決勝全面建成小康社會需要堅(jiān)定實(shí)施的七大戰(zhàn)略之一。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心, 其優(yōu)化與否, 既是有效破解“三農(nóng)”問題的前提, 也是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵, 應(yīng)該是下一步全面深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)。
一、黨的十八大以來農(nóng)村土地制度改革取得的重大成果
黨的十八大以來, 我國農(nóng)村土地制度改革不斷推進(jìn), 取得了具有里程碑意義的三大重要成果:為適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展客觀規(guī)律而設(shè)計(jì)的農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革, 為保障農(nóng)民權(quán)益不受損而推行的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn), 為增強(qiáng)改革協(xié)同性而同步推進(jìn)的《土地管理法》修訂。
(一) 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革
2013年7月, 習(xí)近平總書記在湖北考察時指出:要好好研究土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系, 首次提出將“三權(quán)”分開。2013年底, 中央農(nóng)村工作會議明確把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。其后, 中央多次發(fā)布文件, 強(qiáng)調(diào)在穩(wěn)定農(nóng)村集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán), 加快放活土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革目的在于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一, 將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中農(nóng)村土地由集體擁有所有權(quán)和農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”模式變?yōu)榧w有所有權(quán)、農(nóng)戶有承包權(quán)和經(jīng)營者有經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置模式, 使不可市場化的土地所有權(quán)和承包權(quán)與可市場化的經(jīng)營權(quán)相結(jié)合, 有利于盤活農(nóng)村閑置拋荒土地, 推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營, 同時確保了包括流動在外的廣大農(nóng)民土地權(quán)益不受損。
(二) 農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)
2014年4月30日, 國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》, 同意有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地、征地制度等改革試點(diǎn)。2014年12月31日, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》, 決定在全國選取33個試點(diǎn)市縣, 分別開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。2016年9月, 國土資源部提出“聯(lián)動試點(diǎn)”方式, 最大限度釋放改革潛能。截止2017年4月底, 全國33個試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)出臺約500項(xiàng)制度措施, 按新辦法實(shí)施征地59宗, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市278宗, 宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)退出宅基地7萬余戶、面積約3.2萬畝。第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過決議, 將“三塊地”改革試點(diǎn)延期至2018年年底結(jié)束, 同時規(guī)定對改革進(jìn)行通盤考慮和頂層設(shè)計(jì)。未來應(yīng)在分類試點(diǎn)的基礎(chǔ)上, 堅(jiān)持市場化和農(nóng)民權(quán)益不受損為大方向, 確保農(nóng)民的土地權(quán)益, 盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)。
(三) 《土地管理法》修訂
黨的十八大以來, 國家關(guān)于《土地管理法》的修訂也穩(wěn)步推進(jìn)。2017年7月27日, 《土地管理法修正案》上報(bào)國務(wù)院審批。在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面, 刪除了現(xiàn)行土地管理法第四十三條, 將第四十四條改為四十三條, 并在第二款中將建設(shè)占用農(nóng)地審批權(quán)上升至由“國務(wù)院批準(zhǔn)”, 在第六十三條規(guī)定中增加了國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的具體法律細(xì)則。在農(nóng)村宅基地方面, 強(qiáng)化了對宅基地農(nóng)民居住權(quán)益的保障, 新增第四十九條, 強(qiáng)調(diào)征收宅基地和地上房屋應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有所改善的原則;并在第六十四條中新增第六款, 體現(xiàn)國家集約用地方針, 鼓勵進(jìn)城居住的農(nóng)村居民依法自愿有償退出宅基地。在農(nóng)村土地征收制度方面, 新增第四十四條, 細(xì)化了征收農(nóng)民集體土地的具體條件;對第四十六條進(jìn)行了修訂, 對征收土地的程序作了具體規(guī)定, 保證被征地人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);對第四十七條進(jìn)行了修訂, 強(qiáng)調(diào)了保證被征地人原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障作為確定征地補(bǔ)償費(fèi)用的基本原則;新增第四十八條, 要求以片區(qū)綜合地價為參考, 制定農(nóng)地征收的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此次《土地管理法》修訂對我國土地制度改革實(shí)踐的許多新問題、新情況進(jìn)行了明確規(guī)定, 特別是對征地制度的修訂較為完善, 但在農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地方面的法律修訂還存在一定爭議。
二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的思考
近年來, 以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為載體的農(nóng)村土地制度改革效應(yīng)逐漸枯竭:一方面, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失, 農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長乏力, “增產(chǎn)不增收”和“種糧不掙錢”現(xiàn)象普遍;另一方面, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度激勵功能不足, 農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高, 農(nóng)村市場化改革推進(jìn)速度緩慢, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力難以完全釋放。習(xí)近平總書記始終強(qiáng)調(diào):“新形勢下深化農(nóng)村改革, 主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。”農(nóng)村土地制度改革必須站在更高的起點(diǎn)謀劃和推進(jìn)各項(xiàng)工作, 服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面貫徹落實(shí)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央在深刻認(rèn)識我國城鄉(xiāng)關(guān)系變化趨勢和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上提出的重大戰(zhàn)略, 是促進(jìn)農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的治本之策。要按照十九大報(bào)告提出的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系, 這其中就包括了農(nóng)村土地制度的完善機(jī)制。筆者認(rèn)為, 目前國家關(guān)于征地制度的制度安排已較為完善, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的主要領(lǐng)域在農(nóng)村承包地、集體建設(shè)用地、宅基地三大方面, 必須進(jìn)一步鞏固農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度、激發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革內(nèi)生動力、拓展農(nóng)村宅基地制度改革, 為提高農(nóng)村土地制度改革的科學(xué)性與適應(yīng)性、最大限度加強(qiáng)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化利用提供決策參考。
(一) 進(jìn)一步鞏固完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào), 第二輪土地承包到期后再延長30年。這意味著農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達(dá)75年, 彰顯了中央堅(jiān)定保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的決心, 滿足了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)的需要。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新, 這一制度的不斷鞏固完善可以進(jìn)一步釋放我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的活力。
1. 優(yōu)化和細(xì)化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。
“三權(quán)分置”制度紅利發(fā)揮的關(guān)鍵在于落實(shí)集體土地所有權(quán)、完善穩(wěn)定承包權(quán)、放活農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán), 必須在這三個方面進(jìn)一步優(yōu)化和細(xì)化有關(guān)制度安排。一是進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人性質(zhì), 以“按份共有”來實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán), 探索“土地股份制”和“土地股份混合制”、土地托管等集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑。二是進(jìn)一步清晰界定“農(nóng)民”身份的性質(zhì), 逐步建立起農(nóng)民的進(jìn)入和退出機(jī)制;探索承包經(jīng)營權(quán)自動續(xù)期制度, 從本質(zhì)上賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)性質(zhì), 研究承包關(guān)系“長久不變”的內(nèi)涵與實(shí)施路徑;從法律法規(guī)上徹底消除地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)地承包關(guān)系的干預(yù), 構(gòu)建完善的農(nóng)村土地承包關(guān)系。三是進(jìn)一步完善生息型農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)資本化, 從法律上確立以抵押、擔(dān)保為基礎(chǔ)的借貸型農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)資本化, 放開以土地經(jīng)營權(quán)入股的各類要素型農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)資本化, 積極探索以農(nóng)村土地信托和農(nóng)村土地證券化為途徑的金融型農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)資本化模式。
2. 加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的支持。
一是金融服務(wù)支持方面, 金融部門應(yīng)對參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的業(yè)主予以信貸支持, 允許業(yè)主使用前期已進(jìn)行大量投入的土地經(jīng)營權(quán)、地上附著物等抵押或擔(dān)保獲得貸款。二是金融風(fēng)險防范方面, 保險部門要積極開展農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的保險業(yè)務(wù), 降低業(yè)主經(jīng)營活動的自然風(fēng)險, 可探索開展合作社內(nèi)部信用合作、互助保險、土地股份合作等試點(diǎn)。三是金融平臺服務(wù)方面, 整合各地各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、服務(wù)平臺、信息中心等服務(wù)資源, 做好農(nóng)地資源普查、農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求信息收集發(fā)布、流轉(zhuǎn)農(nóng)地定級估價、流轉(zhuǎn)農(nóng)地建檔備案等服務(wù)工作。
3. 加強(qiáng)對農(nóng)地農(nóng)業(yè)經(jīng)營創(chuàng)新的政策激勵。
一是規(guī)?；?jīng)營激勵, 對參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、連續(xù)3年以上標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營達(dá)到300畝以上的業(yè)主, 除享受相關(guān)優(yōu)惠政策外, 經(jīng)組織驗(yàn)收后可給予一定數(shù)量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金。二是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營激勵, 支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建設(shè)穩(wěn)定的原料生產(chǎn)基地, 參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè), 鼓勵農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)等入股農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè), 分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。三是長期基礎(chǔ)投入激勵, 鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土壤改良、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)等, 簡化審批程序, 并用以獎代補(bǔ)方式給予支持, 可賦予經(jīng)營者在流轉(zhuǎn)合同到期后具有優(yōu)先獲得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。四是給予農(nóng)村新型企業(yè)發(fā)展激勵, 引導(dǎo)工商企業(yè)發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 支持龍頭企業(yè)采取“企業(yè)+合作社”、“企業(yè)+農(nóng)戶”等模式發(fā)展規(guī)模化生產(chǎn), 促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。
(二) 進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革的內(nèi)生動力
農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革是“保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟(jì)”的關(guān)鍵抓手, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下, 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革應(yīng)該注重激發(fā)制度改革內(nèi)生動力, 遵循“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的基本原則, 找準(zhǔn)國家、集體和個人的利益均衡點(diǎn)。
1. 加強(qiáng)對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)劃管理。
一是與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃高度銜接, 強(qiáng)化省級層面土地利用調(diào)控, 統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化用地與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的調(diào)控和引導(dǎo)。二是整合零星地塊, 注重提升利用效能, 出臺《農(nóng)村集體建設(shè)用地零星地塊整合實(shí)施辦法》, 具體規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)、整合程序、整合定價、成本分?jǐn)偟染唧w事宜。三是強(qiáng)化入市合同機(jī)制, 明晰受讓雙方權(quán)責(zé), 細(xì)化粗放用地處置方式, 倒逼用地單位集約高效用地。
2. 加強(qiáng)對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的融資服務(wù)。
一是建立城鄉(xiāng)并軌的抵押融資制度, 鼓勵金融部門穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地、宅基地等農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押融資。二是建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的農(nóng)村建設(shè)用地分級評價體系, 解決土地行政、區(qū)位、用途等方面的價值差異, 消除金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地融資市場的體系障礙。三是建立標(biāo)準(zhǔn)化、流動性較高的土地交易市場, 降低金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村建設(shè)用地融資領(lǐng)域的不良貸款發(fā)生率, 嚴(yán)格控制農(nóng)村集體土地融資風(fēng)險。
3. 加強(qiáng)對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收入分配機(jī)制。
一是制度層面上, 圍繞稅費(fèi)體制改革, 不斷探索更加合理的增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制, 保證國家、集體和個人收益更加平衡, 共享土地增值收益。二是操作細(xì)節(jié)上, 不斷完善基層治理架構(gòu), 盡量放寬限制, 繼續(xù)創(chuàng)新包括貨幣分紅、實(shí)物折價和服務(wù)提升等多種方式的收益分配形式。三是協(xié)調(diào)機(jī)制上, 統(tǒng)籌推動農(nóng)村不同類型的用地制度改革, 注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)改革帶來的收益。
(三) 進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出與優(yōu)化利用
按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署要求, 農(nóng)村宅基地是反映“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”的關(guān)鍵指標(biāo), 而宅基地改革的關(guān)鍵在于以“權(quán)益保障”與“資源集約”為原則, 按照“退出有路、退出有序、退出有利”的思路, 優(yōu)化宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制, 暢通閑置宅基地退出與優(yōu)化利用通道。
1. 優(yōu)化農(nóng)村閑置宅基地自愿有償退出模式。
堅(jiān)守“農(nóng)民利益不受損”這一改革底線, 以推進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約使用為根本, 以盤活農(nóng)村閑置低效利用宅基地為重點(diǎn), 積極探索“面積固定、法定無償、超占有償、節(jié)約有獎、退出補(bǔ)償”的宅基地使用管理制度, 因地制宜, 分類實(shí)施農(nóng)村閑置宅基地自愿有償退出的“批量退出”與“零散退出”兩種模式, 通過管住總量、盤活存量、嚴(yán)控增量, 不斷推進(jìn)宅基地優(yōu)化利用與新型城鎮(zhèn)化、幸福美麗新村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育和農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合。
2. 完善農(nóng)村閑置宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。
一是聚焦農(nóng)村宅基地自愿退出的補(bǔ)償范圍, 嚴(yán)格落實(shí)“房地一體、房隨地走”的原則, 根據(jù)宅基地的不同類型, 從宅基地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償兩個方面, 對農(nóng)民自愿退出宅基地進(jìn)行合理補(bǔ)償。二是聚焦農(nóng)村宅基地自愿退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 鼓勵制定“級差性”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 最大限度發(fā)揮補(bǔ)償?shù)募钭饔?確定宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的總體原則是不低于同一區(qū)域相同性質(zhì)土地價格的標(biāo)準(zhǔn), 同時考慮宅基地增值收益。三是聚焦農(nóng)村宅基地自愿退出的補(bǔ)償資金, 通過市場機(jī)制引入更多社會投資主體, 豐富退地補(bǔ)償資金的融資渠道, 緩解政府財(cái)政資金壓力;創(chuàng)新退地補(bǔ)償金的管理模式, 嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償資金預(yù)算與審查制度, 鼓勵公眾參與監(jiān)督。
3. 加強(qiáng)農(nóng)村閑置宅基地退出后的優(yōu)化利用。
一是重點(diǎn)解決退出宅基地收儲問題。按照“先易后難”、“循序漸進(jìn)”思路, 穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地收儲工作。在收儲達(dá)到一定規(guī)模時, 可盤活利用、統(tǒng)一建設(shè)、實(shí)施復(fù)墾。對于收儲騰挪出的用地指標(biāo), 在保障本集體配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的前提下, 可通過“有償選位”的方式重新分配到農(nóng)戶手中;也可借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤, 將多余的用地指標(biāo)用于支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地需求。二是重點(diǎn)解決退出宅基地再利用問題。按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”思路, 積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出再利用, 統(tǒng)籌運(yùn)用農(nóng)村土地整理項(xiàng)目和改善農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目, 規(guī)范宅基地再利用流程, 推進(jìn)田、路、林、村綜合整治, 盤活并優(yōu)化利用農(nóng)村低效和空閑宅基地。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)2018年01期
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