自去年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，有關(guān)該戰(zhàn)略的工作也在逐步開展。今年2月4日，中央公布了2018年中央一號(hào)文件，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。在上周剛剛過去的兩會(huì)上，“鄉(xiāng)村振興”也成了高頻詞。
其實(shí)，鄉(xiāng)村振興成敗主要面臨兩個(gè)彼此關(guān)聯(lián)的問題，一是未來城鄉(xiāng)人口布局變化趨勢，二是土地制度改革的力度。有關(guān)這兩方面的判斷與決策，均與市場機(jī)制發(fā)揮作用的空間大小有關(guān)。市場作用空間足夠大，鄉(xiāng)村便可振興；市場作用機(jī)制不暢，鄉(xiāng)村振興無從談起。
從新近“兩會(huì)”出現(xiàn)的信息看，中央領(lǐng)導(dǎo)核心對城鄉(xiāng)未來人口布局變化趨勢已經(jīng)有明晰的判斷。在今年全國人大廣東代表團(tuán)會(huì)議上，習(xí)近平總書記講到了他對未來城鄉(xiāng)人口布局的一個(gè)具體看法。他說，未來我國鄉(xiāng)村還會(huì)有三、四億人口，這個(gè)情況被他看做振興鄉(xiāng)村的重要依據(jù)。
在目前的政策討論中，有一種意見把城市化與鄉(xiāng)村振興對立起來，擔(dān)憂進(jìn)一步推進(jìn)城市化會(huì)妨礙鄉(xiāng)村振興。這一看法與總書記的判斷有出入，而且，我也并不認(rèn)同這一看法。鑒于數(shù)據(jù)不充分，下文的討論在數(shù)據(jù)上可能不精準(zhǔn)，但在基本趨勢的判斷應(yīng)該不會(huì)有大的出入。
城市化不是多大的難題
采用較易接受的說法，我國人口高峰期的總量約15億或略少，如果這個(gè)時(shí)候鄉(xiāng)村人口有3億，意味著城市化率約為80%，這已經(jīng)是發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)人口布局特征。
進(jìn)一步估計(jì)，我國今后一個(gè)時(shí)期城市化率提高速度會(huì)減慢，每年平均提高約1%，那么，在2038前后，我國城市化率會(huì)達(dá)到80%。按這個(gè)判斷，我國在20年內(nèi)，約有3億人需要進(jìn)入城市，平均每年約1500萬。這意味著城市人口總量還會(huì)顯著增加。
實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)看起來任務(wù)艱巨，其實(shí)不然。我國現(xiàn)有城市化水平可能被低估。
按照國際上替代城市概念的“人口稠密區(qū)”概念，我國不僅絕大部分建制鎮(zhèn)是屬于城市范疇，就連一些村莊也屬于城市范疇。我國設(shè)有中心小學(xué)的村莊，估計(jì)近半數(shù)符合“人口稠密區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)，考慮到未來可能發(fā)生的調(diào)整，今后保守估計(jì)還有近萬個(gè)村莊不會(huì)是真正的農(nóng)區(qū)村莊，即那里的人口基本不是農(nóng)場家庭。
現(xiàn)實(shí)中，我國農(nóng)村大量的所謂農(nóng)民，已經(jīng)不是真正的農(nóng)民，我把他們稱為不真正下地的“地畔農(nóng)民”。我國真正以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的人口，現(xiàn)在應(yīng)該在4億左右，而實(shí)際的城市化率估計(jì)已經(jīng)達(dá)到65%以上。這意味著，今后每年需要進(jìn)城的實(shí)際人口應(yīng)該顯著小于前述1500萬人，待“城市化”的人口也不是3億，而是不到2.3億。
如果我國對城鄉(xiāng)區(qū)劃制度作出適當(dāng)改革，降低城市門檻，城市人口總量就會(huì)顯著增加。通過改革，大量鄉(xiāng)村居民點(diǎn)應(yīng)該“實(shí)至名歸”，一批村莊，特別是建制鎮(zhèn)所在地的居民點(diǎn)，應(yīng)該被劃為“縣轄市”。將“市管縣”制度撤銷，再將農(nóng)業(yè)比重較大的縣做大幅度的合并，例如陜西秦嶺以南的25個(gè)縣區(qū)，可以合并至七八個(gè)，全國合并到800個(gè)以下，就可以全面推行“省直管縣”，并在每個(gè)縣里發(fā)展幾個(gè)“縣轄市”。
全國各類城市發(fā)展到3500個(gè)左右，這樣也不需要將每一個(gè)建制鎮(zhèn)當(dāng)做“城市”，就是踏踏實(shí)實(shí)的農(nóng)村鎮(zhèn)，全國這種鎮(zhèn)可以有三至五萬座。現(xiàn)在講的農(nóng)村“三產(chǎn)融合”、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)服務(wù)，都在這樣的鎮(zhèn)上。習(xí)近平總書記在上述講話中還提到的“逆城市化”人口，也適合在鎮(zhèn)上，沒有必要、也不可能三兩戶分散在田野居住。
有人擔(dān)心中國土地資源缺乏，不能搞城市化。其實(shí)，我國是建設(shè)用地利用效率低，而非缺乏土地。中國城市建設(shè)用地利用效率如果達(dá)到深圳的水平，GDP再增加3倍，也不用增加建設(shè)用地。如果真是缺乏土地，則更需要搞城市化。
推進(jìn)城市化十分必要
農(nóng)業(yè)進(jìn)一步現(xiàn)代化以后，20%的鄉(xiāng)村人口中，真正的農(nóng)業(yè)專業(yè)人口會(huì)在1億左右，占未來15億人口的6%左右。其他約2億在鄉(xiāng)村居住的人口，多是與農(nóng)業(yè)有一定關(guān)聯(lián)的人口，盡管他們不是真正的農(nóng)民。
之所以判斷專業(yè)農(nóng)業(yè)人口在1億左右，是因?yàn)樵谶@個(gè)規(guī)模上，估計(jì)農(nóng)戶家庭收入水平會(huì)與城市居民比較接近，人口轉(zhuǎn)移會(huì)進(jìn)入一個(gè)相對緩慢的時(shí)期。
農(nóng)業(yè)人口大幅度減少也是國民經(jīng)濟(jì)整體健康發(fā)展的必要。按國際經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)人口比下降到5%左右時(shí)，國民吃飯開支的比重（恩格爾系數(shù)）可能會(huì)下降到20%以下，意味著國民福利水平的極大提高。食物質(zhì)量提高，價(jià)格相對降低，國民的創(chuàng)新活力會(huì)顯著提高。此外，農(nóng)產(chǎn)品成本的降低，會(huì)增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)在國際市場上的競爭力，減輕農(nóng)業(yè)強(qiáng)國向我國輸出農(nóng)產(chǎn)品的壓力。
國際學(xué)術(shù)界還有一個(gè)發(fā)現(xiàn)，在距離一座城市半小時(shí)車程范圍里，農(nóng)業(yè)水平要高于其他區(qū)域。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，也證明了這一點(diǎn)。
我國長三角、珠三角都市區(qū)周邊一帶的農(nóng)業(yè)水平相對較高。這是因?yàn)榫嚯x城市較近的區(qū)域，農(nóng)戶易分享城市文明和先進(jìn)技術(shù)，也容易吸引年輕人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。按這個(gè)規(guī)律，如果我國城市數(shù)量能擴(kuò)大到前述那樣的規(guī)模，并且能在農(nóng)區(qū)能適當(dāng)均勻分布，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大有裨益。
這方面我們要學(xué)習(xí)荷蘭。荷蘭的平均國土面積的人口密度比我國“胡煥庸線”以東區(qū)域還高，但荷蘭農(nóng)業(yè)普遍實(shí)行家庭農(nóng)場制度，城市化率高達(dá)90%。荷蘭學(xué)者說，從某種意義上講，全荷蘭就是一個(gè)城市，這是因?yàn)楹商m的小城市分布相當(dāng)均勻，任何一個(gè)家庭農(nóng)場經(jīng)營者都能十分方便地分享城市公共服務(wù)，盡管他們在自己的居住點(diǎn)沒有城市設(shè)施。
有些朋友因擔(dān)心農(nóng)村人才走失而不贊成城市化。我自己的調(diào)查就否定了這種看法。村莊人口大量出走的情形主要發(fā)生在農(nóng)業(yè)效率很低的地方。農(nóng)業(yè)效率高的東部地區(qū)完全不同，不僅土地絕無撂荒，且真正下農(nóng)田的專業(yè)化農(nóng)民基本是中青年，甚至是大學(xué)生。
現(xiàn)有農(nóng)村窮人更需要城市化
推進(jìn)城市化，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步進(jìn)城，城市自己首先要美好。我國過往城市發(fā)展的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，是相對富裕的居民與相對貧窮的居民，不像有的國家那樣，在居住區(qū)上高度分離。這個(gè)優(yōu)點(diǎn)要繼續(xù)堅(jiān)守，并進(jìn)一步優(yōu)化。我們的缺點(diǎn)是，居民區(qū)建設(shè)用地的比例太低，房地產(chǎn)行業(yè)政策機(jī)制不合理。這導(dǎo)致房價(jià)居高不下，連城市中產(chǎn)居民也只能住多層住宅，獨(dú)棟房屋只有極少數(shù)富豪才能享有。這樣的城市缺乏魅力，不利于居民健康。高房價(jià)還提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入門檻，限制城市化推進(jìn)。
未來，小農(nóng)因分化而部分進(jìn)入城市，其余逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化程度高的農(nóng)村中產(chǎn)階層。那些難以進(jìn)入社會(huì)就業(yè)分工系統(tǒng)的農(nóng)村人口，例如各類殘障人口，也應(yīng)該進(jìn)入城市。這部分人不適合居住在農(nóng)村，應(yīng)該進(jìn)入城市獲得更有效、更人道的幫助。
現(xiàn)代政府的窮人住房計(jì)劃（通常是樓房）和營養(yǎng)計(jì)劃在城市更容易實(shí)行，財(cái)務(wù)成本更低。農(nóng)村人口布局出現(xiàn)大變化以后，這部分人口若與專業(yè)農(nóng)戶分散居住在小型居民點(diǎn)，他們就等于完全與世隔絕，大概除了有口飯吃之外，無法享受到任何其他公共服務(wù)。如果有政府適當(dāng)引導(dǎo)，農(nóng)村窮人會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移到城市，使農(nóng)村居民的中產(chǎn)化更容易實(shí)現(xiàn)。按這樣一種趨勢，我國農(nóng)村脫貧工作會(huì)轉(zhuǎn)型為城市居民脫貧工作。
農(nóng)村不美，中國不會(huì)美。反過來說，城市不美，農(nóng)村不會(huì)美，中國也不會(huì)美。城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興不是對立的，二者可以相得益彰。
關(guān)于城鄉(xiāng)人口布局變化趨勢的判斷明朗以后，我們還需要深化土地制度改革，使我國真正走上一條城市充滿活力、鄉(xiāng)村生機(jī)盎然的發(fā)展道路。
作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新京報(bào)
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