精準扶貧是一項自上而下的政策實踐過程，由于各級政府在其中扮演的角色和行動能力不同，從而在一定程度上制約了政策的實施效果和目標。這種自上而下的政策實踐既 不采取項目制、行政包干制，也不是一種純粹的科層常規治理，而是混合了行政性和政治性、 常規性與運動型，因此內含著多樣的問題。作為末端的建檔立卡戶和村民的需求在很大程度 上被淹沒在混合型的自上而下治理之中而得不到有效體現，反過來又在一定程度上抵消了政策的實施效果。修正現有政策實踐邏輯缺陷的關鍵，是建構激發民眾參與反貧困的積極性、 主動性的機制和政策環境，讓自下而上的回應和表達，與自上而下的決策及執行，形成長期的、常規的互動、回應運行關系。
2014年以來，農村精準扶貧已經上升為事關2020年實現“四個全面”的經濟社會發展戰略。目前學界較少有人從組織社會學和社會政策過程視角去探討精準扶貧政策實踐過程。而政策實踐過程的重要性不亞于政策本身的合理性，因為其過于復雜多樣，一個好政策不一定能 達成好效果。本文旨在深入解剖政策實踐過程對精準扶貧效果的影響及其背后的運行邏輯。
一、政策實踐的復雜性和研究視角
當前農村精準扶貧在很多方面明顯不同于以前的扶貧實踐，至少體現在這么幾個方面：
第一，目標多，任務重。《中國農村扶貧開 發綱要(2011--2020年)》和《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確規定：“到 2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”
第二，扶貧政策更加綜合和系統。國家出臺了綜合性和系統性政策，不僅有“五個一批” 和“六個精準”政策，還有人事組織、金融、保 險、土地、對口援助、企業扶貧政策等等，凡是能 動用的政策工具幾乎都派上場了。
第三，組織動員力度空前，層層責任考核見真章。2012年12月至今，習近平每年都去貧困農村考察調研，多次主持召開全國性和地區性精準扶貧工作會議。黨中央和國務院頒布了各種精準扶貧政策文件，最多一年是2016年， 共頒布14個相關文件，不僅對扶持貧困人口給出了多樣的政策，而且對各級領導的考核、監督等都有詳細規定，尤其規定貧困縣主要領導不脫貧不調離、不提拔，實施嚴格的問責制等等。這在以前是很少見的，過去即使有個別規定存在，但是沒像現在這樣嚴格執行。
第四，“精準”是這次扶貧工作中最為強調，也是與以前明顯不同的一個特點。雖然建檔立卡早在2004年就開始做了，但是“精準” 則是2014年提出來的，建檔立卡只是精準做法的一種方式。之所以強調“精準”，是因為以前瞄準不夠，存在所謂“大水漫灌”問題。這次扶貧政策對精準有了許多量化、可操作的規定。
第五，易地搬遷脫貧1000萬人以上，是相當罕見的。易地搬遷并不是首次，以前扶貧實踐中已經被采用過。其關鍵理由是，一些貧困村莊的生態惡劣或者脆弱，資源嚴重短缺，存在著“一方水土養不活一方人”的問題，只能通過 易地搬遷實現脫貧。如此巨大的搬遷人數注定了此次脫貧的艱巨性和緊迫性。
出臺這么多政策的依據是什么；如何執行及能否得到有效執行；等等。這些問題也是決策者所關心的。政策執行是一個復雜過程，特別是在中國，要在短時間內完成如此艱巨的政策任務，確保政策執行不走樣是關鍵。影響政策執行的因素非常多樣和復雜，有的具有確定性和可預測性，有的具有可變性和不可預測性。在實踐中，任何政策執行都會存在一些出乎決策者意料的問題和結果。就拿精準扶貧來說，盡管出臺了系統性政策，進行了空前的資源投入和組織動員，設計了目前能想到的可以避免問題的政策執行路徑和機制，但是，實踐中并不都能達成政策所愿。
政策執行是世界性難題。20世紀70年代以來，歐美學術界開始關注政策執行問題，一些研究結論值得參考。這些研究中存在自上而下和自下而上兩種研究模式。前者發現了“由多層次組織構成的政府系統中，與政策流轉(poli— cy transmission)成功或者政策流轉失敗有關的重要問題”，比如“對地方政府系統中的不同機關和部門之間的聯結機制的依賴程度”這一研究主題，“如果想要在政策執行過程中，不發生許多小的虧空，并逐漸積累成一個大的虧空，機構之間的協調就要求使這些環節非常緊密地連接在一起”。這類研究關注政策的性質、執行結構、外來干預、控制執行主體以及政策所影響的外部世界等，提出了政策執行虧空、“遺漏的環節”、“行政的限度”、“完美的政策執行”等觀點。但是，自上而下模式忽視了政策的可變性。有研究者指出，政策和行動在一個運動過程中交叉影響，政策有可能在行動中形成，因此將政策執行過程界定為“演化過程的執行過程”、“作為學習過程的執行過程”、“作為結盟過程的執行過程”和“作為責任和信用的執行過程。 “將執行過程看作為一個政策／行動的連續統 一體，在這一連續統一體中，那些尋求將政策付諸實施的人和那些采取行動需要依靠的人之間的互動和談判過程，隨著時間的推移，一直在進行著。相對于自上而下模式，自下而上模式則看到了政策執行與行動的關系，提出一 種新的研究視角，即“將研究重點集中在有關的主體和機構自身以及他們的互動關系，主張以行動為中心的自下而上分析模式，認為這一分析模式對于誰在影響什么、以怎樣的方式在影響和為什么影響，似乎是一種更清晰的方法。這兩種研究模式的出發點有所不同：自上而下模式更看重政策執行有效性的條件，認為政策執行是一個由決策者做出決策后付諸實施的過程，而自下而上模式 則主張政策是在行動中形成的，“政策行動中的理性，只有在‘接近底層’的地方可能存在，也只有在這一層級中，才能夠真正實現對‘人民’的‘回應性”’。“一些學者之所以有熱情卷入有關自上而下模式和自下而上模式的這場爭論之中，主要是對中央政府和地方政府在確定政策的過程中各自的地位和作用，他們各有自己的看法”
就中國目前情形而言，相關研究大多采用自上而下模式，這可能與權力架構和決策方式有關。與歐美國家相比，由于權力過多集中于政府部門，中國的決策與執行源出于同一主體， 而不是政策制定與政策執行明確分開，“要么在立法機關和行政機關的分離(如美國)，要么是不同層級的政府或不同的政府部門、執行機 構之間的分離”。中國的政策執行結構和層次更多、更復雜，美國只有三層結構即聯邦政府、州和縣市，英國只有兩層結構即中央政府與地方政府，而中國至少有六層執行結構：中央政府、省級政府、地市州級政府、縣市級政府、鄉鎮政府，加上村級(或社區居委會)組織；而且各層級之間在責權利上既有明晰的分工又有不明晰的關系，特別是隸屬關系特別強，上級政府隨時可以調整有關責權利。在政策執行上，中國也存在歐美國家這些研究模式所發現的現象和問題，但是，由于決策權與執行權合一、下級政府與上級政府之間較強的隸屬關系等，因而在政策執行上出現的許多現象和問題并不是歐美國家所具有的，同樣，后者的一些現象和問題也不一定在中國存在。因此，在探討中國政策執行上，新的視角相當重要。
國內對農村扶貧政策執行和實踐有過不少研究，在肯定扶貧成效的同時也發現了政策執行中的許多“赤字”或“遺漏”問題，比如“瞄不準”、“精英俘獲”、“貧困人群參與不足”等。然而，對這些問題的解釋大多還停留在政策是否充分、合理以及相關的投入是否足夠等層面，而忽略了政策執行過程的復雜性以及中國獨特國情上，理論提煉更為不足。
最近興起的項目制研究為分析精準扶貧政策執行提供了另一種有價值的理論視角。“項目制是指政府運作的一種特定形式，即在財政體制的常規分配渠道和規模之外，按照中央意 圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配置 的制度安排。”精準扶貧似乎是項目制的體 現。中央之所以提出精準扶貧，在很大程度上 是要糾正以前扶貧中出現的“瞄不準”等政策 執行中的問題，旨在強化扶貧政策的執行力度以及效率以真正實現農村減貧脫貧。因此，不論在資源配置上還是在目標設定、檢查驗收和獎勵上，都強化中央政府的作用，減少項目制中 普遍出現的“打包”、“抓包”現象，壓縮地方政策執行的自由裁量空間。按周雪光的說法，這 是項目制中的一種“直控式”組織形態，而“直 控式策略有效實施需要特定條件，如目標明晰 無誤，實施過程簡單易行，檢查驗收成本相對較 低等”
但是，如果把精準扶貧作為項目制 實踐來看待，那么，在如此短時間內實施常規外 的大規模資源配置和落實，靠中央政府來“直控”，基本上是做不到的。周雪光認為，項目制組織形式除了直控式之外，還有其他形式，分別是承包式、托管式、自治式。但是，精準扶貧又不完全是一種項目制實踐。它是一種非常規的攻堅戰略行動，中央相應采取了一些非常規做法：不僅加大財力投入力度，而且還動員更多的人力(全國有70多萬各級干部住村扶貧)以及系統的政策性工具。 這已經超出項目制的實踐范圍。按周雪光的理解，“在通常意義上，項目制是有關專項資金方 面執行契約的制度安排。我們可以把項目看作 委托方與承包方之間的一個契約關系，其中包括任務要求、完成期限、驗收形式和相應的獎懲 安排等一系列內容”。精準扶貧確實具有項目制特性，但它不只是上級政府與下級政府簽署的契約，而且還是一種政治要求，不管下級政 府是否愿意，都要去執行和落實，因此它更注重政治動員和政治壓力及其傳導。雖然“立軍令 狀”也是一種特殊的契約關系，但是項目制的契約具有相對的自愿性和選擇性，還是在行政 科層制的常規范圍內，而“立軍令狀”則是沒有任何選擇性的服從，將行政行為“政治化”或者 說將行政問題變成“政治問題”，要求下級絕對地“向上級負責”。從這個意義上看，精準扶貧不同于項目制治理，而是一種運動型治理。
從20世紀90年代以來得到不斷強化的項 目制已經成為國家新的雙軌治理體制的一軌， 有人稱之為“項目治國”。也就是說，項目制是常規的資源配 置之外的一種非常規配置機制，但是經過20多年的演變而變成了另一種新“常規”，于是乎它就存在許多常規治理機制通常有的問題和風險。“運動型治理機制恰恰是針對常規機制，旨在打斷治理常規過程的惰性與失控。”但是，與過去運動型治理有所不同， 精準扶貧還是依托于常規治理機制，只是改變了常規治理的一些程序、任務和目標等。它建 立在常規治理所需要的組織和制度基礎上，并不是如馮仕政所認為的，運動型治理就一定是以完全非制度化、非常規和非專業化的方式來 實現社會改造目標。許多扶貧工作是非常專業化的，比如產業項目實施，就需 要很多專業化技術和經營知識。周雪光在研究 中國國家治理制度建設時已經看到，運動型治理雖然與常規化治理有沖突和矛盾，但是也存在越來越緊密的聯系：“運動型治理機制與常 規型治理機制是中國國家治理的雙重過程和有 機組成部分；兩者既相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下互相轉化。”本文認可這一觀點，認為精準扶貧雖然旨在矯正過去扶貧工作中產生的常規治理問題，但是，實際上并沒有完 全擺脫常規治理問題，而且還受運動型治理機 制本身不可避免的一些問題的困擾。
運動型治理機制與常規型治理機制面臨一個共同問題，就是兩者都沒有把民眾作為參與主體，而往往是當作目標對象，或者政策強加的對象，不管政策是否符合民眾期望和滿足需要。 這影響有關研究更多地采用自上而下的視角或 模式，而缺少自下而上的視角和模式。在這樣的研究模式中，政策對象和相關者也只是作為信息源或者評估環節，而不是主動的參與者。 正如自下而上的研究模式所指出的，民眾的行動和需求對政策執行和決策并不是無關重要的，而是有著連續不斷的影響。因此，在探討精準扶貧政策執行和實踐上，我們不能僅僅限于項目制、運動型治理和常規治理機制的研究視角，而要結合自下而上的研究視角，探討政策執行機制以及影響因素。從自上而下方向上，常規型治理機制不足以完成精準扶貧所需要的動員力度以及資源投入；運動型治理機制可以應對常規治理機制出現的低效率乃至組織失敗，打破常規的一些設置，但不可能完全脫離常規 治理的組織和制度基礎，因而不可避免地存在許多張力，還存在著偏離發動者目標和方向而 難以控制的風險。由于存在向上負責的問題，運動型治理會在過度執行中走向極端，或者會被用來為其利益服務；由于存在著“行政政治 化”和“黨務行政化”問題，在治理過程中，底層理性和參與的回應性也成為影響政策執行的一 個重要問題。
二、政策執行中的“過猶而不及”和 “選擇性獲利”問題
這里，基于對某省兩個地州及其下屬的兩個縣開展的實地調查，關注易地搬遷、產業發展 兩類扶貧實踐，圍繞精準扶貧政策在多大程度 上有效地解決“華盛頓的殷切期望是如何在奧克蘭落空的”這個經典性政策執行問題，研討相關的政策實踐運行邏輯和機制。
我們調查的省、地州和縣是全國精準扶貧重點地區。該省有多達幾百萬建檔立卡人口， 兩個地州分別有幾十萬建檔立卡人口，脫貧攻 堅任務相當繁重，但是該省提出到2018年提前兩年實現貧困人口脫貧、貧困地區摘帽的要求， 比中央的要求更高。靠什么達成目標呢?據調查，最受地方政府重視的還是易地搬遷、產業發展和幫扶脫貧三類政策工具，因為教育、醫療和社會保障等政策不能產生立竿見影的脫貧效應。這與中央政策設計直接相關。中央設計了 “五個一批”政策，其中“發展生產脫貧一批”和 “易地搬遷脫貧一批”被賦予非常重要的地位 和功能。2015年10月頒布的《關于<中共中央 關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規 劃的建議)的說明》中明確指出：“到2020年， 通過產業扶貧，可以解決3000萬人脫貧；通過 轉移就業，可以解決1000萬人脫貧；通過易地 搬遷，可以解決1000萬人，總計5000萬人左右。還有2000多萬完全或部分喪失勞動能力 的貧困人口，可以通過全部納入低保覆蓋范圍， 實現社保政策兜底脫貧。”
(一)易地搬遷
易地搬遷涉及非常復雜的問題：怎樣精準識別搬遷戶；如何尊重搬遷戶的意愿?如何選擇安置點；如何實現“搬得出、穩得住、能致富”；等等。盡管有這么多問題，地方政府還是對“易地搬遷”給予格外的重視。我們調查的一個州幾乎將一半建檔立卡戶列為易地搬遷對象，人數達30多萬。
中央規定，“對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的農村貧困人 口，加快實施易地扶貧搬遷工程”。怎么來判定呢?全國沒有統一的標準，而放權給地方政府特別是地州和縣政府。我們調查的省份這樣規定：戶數不到50戶、建檔立卡戶超過50％的 自然村必須整村易地搬遷。另外，在“雙50” 村之外的建檔立卡戶也可以申請加入易地搬 遷。事實上，如果嚴格按照“一方水土養不活 一方人”的要求來規劃易地搬遷人數，那么全 國可能不需要易地搬遷981萬人。在我們調查的地州縣，真正需要搬遷的人數也就占現有指標的一半左右，大概十多萬人，另一半人根本不 存在嚴重的生態風險問題。 接著來看如何安置易地搬遷對象。中央要求各地因地制宜選擇安置點和安置方式：“堅持群眾自愿、積極穩妥的原則，因地制宜選擇搬 遷安置方式,要緊密結合推進新型城鎮化， 編制實施易地扶貧搬遷規劃，支持有條件的地 方依托小城鎮、工業園區安置搬遷群眾，幫助其盡快實現轉移就業，享有與當地群眾同等的基本公共服務。”《國務院關于印發“十三五”脫貧 攻堅規劃的通知》(2016年11月23日)對此作 了更具體的規定：“按照集中安置與分散安置相結合、以集中安置為主的原則選擇安置方式 和安置區(點)。采取集中安置的，可依托移民新村、小城鎮、產業園區、旅游景區、鄉村旅游區 等適宜區域進行安置，并做好配套建設。采取分散安置的，可選擇‘插花’、進城務工、投親靠友等方式進行安置，也可在確保有房可住、有業可就的前提下，采取貨幣化方式進行安置。”但是，在我們所調查的地方，省委省政府則要求以地市州所在城市和縣城為集中安置地，不允許在中心村、小城鎮進行安置。對此，基層干部是有不同意見的，如某縣縣委書記清楚地告訴我們說，當初認為把六七萬人都安置到縣城是不現實的，因此曾規劃了十幾個鄉鎮和中心村安 置點，但是省政府最近派人責令其改變這樣的 安排，省紀委還對該縣委書記約談批評，由此， 該縣放棄了原先規劃。調查表明，該縣委書記 的想法和做法更“因地制宜”，因為縣城原先人口不到10萬，而且由于沒有足夠多的就業機會，不少人已外出務工，現在要新安置6萬多人口，幾乎很難解決他們的就業問題，無法保證 “一家一人”就業的最基本要求。但是，地州市和縣政府必須按照省政府的要求，將搬遷戶集中安置在縣城和地州市政府所在地。當地一個偏遠山區，有一個戶數不到50、貧困發生率達到50％的自然村，按規定，符合整體易地搬遷 的政策規定，但是，村民對易地搬遷強烈不滿。 他們說，如果非要搬遷，他們愿意就近安置，不愿意搬到縣城或者州所在地。他們給出的理由有：第一，以前已經規劃好他們往距離不到10 公里的水邊搬遷，有村民已經在那里建了房子，生態搬遷補償款還沒有給他們，為了建新房子又借錢負債，現在又要求他們搬遷到州所在地去，多次折騰不說，還再次帶來經濟負擔。第 二，這個自然村在三年前利用產業扶貧政策，在大片山地上栽種了李子樹，每家至少種了20 畝，最多的種了50畝，2016年開始結果，2017 年就可以有產出。從市場價格以及結果數量情 況測算，一畝一年至少有6000--7000元的收 入，一年有三次結果，一年中可有10多萬甚至二三十萬元收入，不僅可以成功脫貧，還可以致富，這是可持續的。第三，搬遷到州所在地，不知道能否找到工作，能否勝任那里的工作，也不知道收入能否維持家庭的生活等等，心里沒有把握。他們說，至于村里少數幾戶缺勞動力，經濟確實困難，政府用低保和其他救助政策來解決他們的問題，將他們搬遷到城市去，生活會更艱難。但是，他們的意見得不到尊重和采納，陪同我們調查的書記鎮長也表示無能為力，因為搬遷的決定是上級政府做出來的，鄉鎮政府只有執行的責任。我們將村民的意見反映到該縣 的縣長，縣長說他也不能改變這個決定，只能服從，否則會受到政治處罰，而且要求我們跟州委 書記見面的時候不要提這個村的事情。
在調查中，我們發現易地搬遷的建檔立卡戶指標經由中央政府確定后，在實踐上是不可以打折扣的；由省級行政決定以地、市、州所在地和縣城為集中安置點，地、州、市和縣政府 沒有變更的權力，只有落實的責任；地市州政府根據上級政府的要求和規定，有權確定哪些自然村和建檔立卡戶屬于搬遷范圍，縣級政府只 有落實和安排的責任。當然這并不意味著縣級政府在地市州確定搬遷戶和搬遷自然村的過程中完全沒有機會發表意見，因為它們畢竟掌握更多的信息，地市州政府需要縣級政府提供幫助。但是縣級政府沒有最后的決定權，只能去執行上級決定，如果執行不力，就會受到上級政府的處罰。這在政治上事關主要領導的升遷前途，而且他們也沒有意愿和道德責任去承受這樣的代價。由此就比較容易地理解上面這個村 村民的呼聲和意愿得到不重視和尊重的原因。
但是，中央有關易地搬遷的政策規定中有 一條是“尊重貧困人口的意愿”，可以稱之為 “自愿的權力”，但這樣的“自愿的權力”沒有辦 法得到確保，一方面已經確定的搬遷指標必須 要完成，另一方面搬遷對象的意愿還得尊重，這就構成了搬遷實踐中的“兩難困境”。某州政府“創新”一種叫“五共”的工作法，即共商、共識、共建、共享、共擔。但其最終目的是讓被列為搬遷的戶同意搬遷，而沒有留出允許不同意 或者沒有被說服的人可以不搬遷的空間。干部名義上去找村民商量，實際上是給他們宣傳搬遷的各種好處，或者組織村民去參觀搬遷安置點。共商過程中“自愿的權力”被“儀式化”。 易地搬遷安置首先面對的是移民的就業問 題，而就業的解決有賴于產業的發展，所以產業 扶貧與易地搬遷有著緊密關系。對移民來說， 實現就業至少需要就業機會和就業能力這兩個 先決條件。“困難地區”最大的問題是沒有強大的產業。某省要求將易地搬遷戶集中安置到地市州所在地和縣城，給出的一個理由是這些地方可提供更多的就業機會，而且公共服務的供給也相對容易。但是，事實卻是，這些地方并沒有足夠的就業機會，而且搬遷戶的就業能力本身也限制了他們在這些地方就業。某州移民局局長說，目前的大難題就是工業發展基礎薄 弱，所以州委提出民族文化，民族民間文化的傳承，打造文化產業，這個思路肯定沒有問題，但是要有一個時間。這個時間究竟有多長呢?在 這個時問內搬遷戶的就業如何解決?移民局書記更直接地談到他對易地搬遷的一些看法：我們現在易地扶貧搬遷，“是政府主導，群眾自愿，所以我覺得一定要尊重老百姓的意愿”； “要步步為營，穩扎穩打地推進，讓老百姓能夠搬得出，穩得住，搬到城鎮以后能夠融人”；“他 的就業怎么搞，增收怎么搞，生產生活來源，生計這些是非常關鍵的，解決不好就是很慪火的事情，要有保障，要有就業”(個案Y)。他的表達非常明確：易地搬遷要尊重搬遷對象的意愿， 搬遷安置要因地制宜，要穩扎穩打，關鍵要解決就業問題。負責易地搬遷的一個副縣長私下抱怨說，上級要求把所有3萬多易地搬遷戶全部 安置到縣城，縣城根本沒有能力解決這么多人的就業和生計問題。由此我們也可以看到，連地市州和縣級實務部門領導的不同意見也難以在政策執行中得到表達和吸納，搬遷戶的意見 就更可想而知了。
實地調查進一步證明，這些干部的擔憂并不是多余的。我們在一個已經入住300多戶的安置點調研中發現，這些已經人住的搬遷戶，除了一家在小區里開了一家小吃店外，其他戶要么鎖門外出打工，要么無所事事。據對其他人住戶的反映，找到開店的這一戶是因為男主人 在小區居委會干活而跟居委會關系好，才有店面送給他們的。除了就業難外，搬到縣城后，一些在農村不需要的開支出現了。一個搬遷者抱怨說，孩子讀書每年要交130元，還有一年元的衛生費，還有醫保交費，七七八八一年交八九百，老母親現在七八十歲，還要生活，他們就只靠這雙手去打零工吃飯(案例G)。縣領導說，這個居民點臨近高鐵站，那邊將搞成物流中 心。但是該縣幾乎沒有工業，即使物流中心建 成，也不一定有巨大的物流，而物流究竟能安置 多少人，目前不得而知。州里書記設想將少數民族的繡娘組織起來，搞成合作社，配以民族風情旅游，吸引顧客來購買，就能提供就業機會和 收入來源。但是這些設想可行性不得而知，而且即使可行，也不知道何時可以實現，無法馬上解決當下的就業需求。
(二)產業扶貧
如果說易地搬遷更多的是來自上級政府的政令，那么產業發展似乎更契合精準扶貧的需求，也更容易激發地方政府的積極性。一位縣委書記說，這次精準扶貧給了他們這些在過去歷次改革中沒有抓住機會的地區一次最后的發展機會。中央政府強調的是用發展產業來解決脫貧問題，而地方政府則將其調了個，即以脫貧 政策來促進發展。表面上看，發展與脫貧似乎密切相關，但是實踐中其間還是存在張力，發展更偏重效率和競爭，能者勝出，如果以發展為脫貧服務，就需要有能者帶動弱者的聯動機制， 就是中央所言的“利益連接機制”。如果把發展視為目的，而脫貧視為手段，就有可能將脫貧的政策僅僅作為發展手段而忽視脫貧本身。
易地搬遷政策目的是通過搬遷改善生活和 生產條件。搬遷僅僅是手段，并不等于一定會脫貧。在另一個省的調查中我們發現目前一些貧困搬遷村，要讓搬遷戶實現脫貧，需要相應的公共服務、基礎設施建設和產業發展，尤其是產業發展。易地搬遷政策已經包含一系列產業發 展政策：“拓展資金籌措渠道。加大中央預算內投資支持力度，創新投融資機制，安排專項建設基金和地方政府債券資金作為易地扶貧搬遷項目資本金，發行專項金融債券籌集貸款資金支持易地扶貧搬遷工作。建立或明確易地扶貧搬遷省級投融資主體和市縣項目實施主體，負責資金承接運作和工程組織實施。地方政府要統籌可支配財力，用好用活城鄉建設用地增減 掛鉤政策，支持省級投融資主體還貸。易地扶貧搬遷資金如有節余，可用于支持搬遷貧困人口后續產業發展。”這里涉及易地搬遷的三方 面內容：一是所需資金，二是所需土地以及產生 的土地使用，三是后續產業發展。在易地搬遷 上，省級行政被賦予主導的地位，可以作為投融 資主體、可以統籌建設用地增減以及主導公共服務和基礎設施的投入。所以，這對省級政府來說，易地安置越集中，越利于帶動縣城產生規模效應，越能節省資金和土地，就有越多的建設 用地用于工業和商業發展。但是，縣市政府對異地搬遷的態度與省政府有溫差，由于工商業不發達，對建設用地的需求沒有那么強烈，而且許多移出地的土地相當貧瘠，沒有開發和流轉價值，因而他們更希望將移民安置鄉鎮和中心村，這一方面可以減少縣城就業壓力，另一方面可以讓中央和省政府資金投入到這些地方， 帶動鄉村發展。某州移民局書記是這樣分析這個問題的：“現在目的就是兩個，第一土地復墾，第二就是土地建設用地增減指標掛鉤”。 但是，“深山區、高寒區、石山區，交通閉塞，地質災害頻繁，缺水，講土地流轉，這些地方流轉 給哪個人?”(個案x)縣移民局干部直截了當地說，上級政府要求拆除舊房子，但是，建筑廢 料處理以及復墾等后續工作的費用究竟由誰承擔，貧困縣自身顯然沒有這個財力，也沒有很高的積極性。產業的不發達，這些復墾出來的地交給誰使用?因此，縣級對土地增減掛鉤政策 的興趣也不是那么大。
當然，對縣級政府來說，易地搬遷政策并不是沒有吸引力，但它們關注的是這么幾點：一是可以獲得大量的轉移支付；二是借機改善基礎設施和公共服務；三是可以借機開展融資以及產業發展布局。國家在易地搬遷上的財政轉移 和金融信貸支持是相當大的，據中央有關部門的介紹，到2017年一季度末，全國精準扶貧貸款余額2．66萬億元。5月末，相關銀行共發行易地扶貧搬遷專項金融債券921億元，發放易 地扶貧搬遷貸款983．59億元。2016年中央財 政涉農扶貧類轉移支付資金總規模達到5300 億元。2015年，一次性增加地方政府債務規模達到7000億元，其中安排1000億元用于易地扶貧搬遷。雖然投入到每個貧困縣，資金依然還是很有限，但是成了撬動貧困縣發展產業的重要杠桿，激發了縣級的融資積極性。
在G縣，從縣到鄉鎮，都組建了融資平臺， 縣一級有三個融資公司，每個鄉鎮有一個子公司。縣級融資公司幫政府融資，由政府來使用，主要用于基礎設施、公共服務等公益性投入，同時也用于發展產業，特別是養殖業和旅游業。鄉鎮子公司則承接上級給鄉鎮的項目資金，同時也為鄉鎮的項目融資。但是，鄉鎮融資相對比較難，而且鄉鎮項目在很大程度上來自縣級政府的安排，自主性比較差，因此，他們融資的積極性不是很高，存在縣級融資公司給鄉鎮子公司融資的情況。由于有了融資公司(或平臺)，縣級政府在政策執行上有了更多的自主 空間和主動性，一方面可以有效解決上級政府 強行安排的項目但缺資金的問題，另一方面可 以主導縣域經濟發展。比如G縣憑借自己的融資能力推行符合當地的養殖產業，為此專門組建了為該產業發展的融資公司。他們采用公司+合作社+農戶的模式，鼓勵建檔立卡戶參 與養殖，但是建檔立卡戶缺資金，融資公司就為合作社和農戶提供貸款抵押擔保和利息補貼。
貧困縣幾乎把所有產業發展都與脫貧攻堅掛鉤，似乎只有扛上這面旗幟，才有合法性和合理性。那么在產業發展上如何設計“利益聯結 機制”?合作社被視為這一機制的重要一環。 建檔立卡戶自身在產業發展上缺乏經濟資源， 為此，各重點脫貧攻堅省為他們設計了小額貼 息貸款，但貧困戶卻沒有使用這個貸款的技術能力，于是合作社機制應運而生。成立合作社，讓貧困戶人社，由能人帶著他們一起發展，而貧困戶則把享有的貼息小額貸款交由合作社使用，同時把承包地流轉給合作社，如果還有勞動能力，還可以參與合作社勞動。由此他們會有三部分收入：小額貸款獲得的收益、土地流轉租金以及務工收入。然而貧困戶對此沒有積極性：小額貼息貸款只能以建檔立卡戶的名義獲 得，雖然實際上是由合作社來還款，但是他們擔心合作社還不起，因而不愿意以自己的名義去貸款交給合作社使用；與此相關，他們很懷疑合作社的贏利能力，沒有很強的人社動機。許多合作社名義上負有脫貧攻堅的使命，實際上只是農村一些能人的經營合作體，與貧困戶脫貧沒有關系。我們看到，農村合作社是嵌入鄉土 傳統社會關系之中的，不少合作社由能人興辦，拉親戚或朋友人社，帶動他們脫貧致富，不屬于 親戚或朋友的貧困戶也難以加入。這就是說， 用合作社機制實現脫貧不一定行得通。
為此，有的地方采用村社合一的合作社機 制，以一個行政村或者一個自然村組建合作社，所有村民都是社員。在理論上說，這解決了合 作社發展中對貧困戶的排斥問題，比其他類型 的合作社機制更容易和更全面地帶動貧困戶脫貧。但這是有前提的，那就是合作社具有贏利能力、良好的協商民主機制、合理的內部分配機 制以及政府必要的支持。某村在2014年遭遇了一場洪災后，村干部發動村民自救和發展，后來通過協商民主，村民將土地流轉給村里，組建 了村社合一的合作社，在短短的兩年內村莊集體經濟獲得了快速發展，整村提前脫貧。該村的發展得益于四條經驗：確權(確定和明晰了7 個權利)和流轉、民主協商、政府支持以及能干 的村干部班子(特別是村支部書記)。然而在 調查中我們也看到，由于協商民主機制并不能 得到持續的、有效的堅持，合作社提供的就業機 會有限，用工機制不合理，上級政府的行政干預 等，該村村社合一的合作社運行存在諸多問題， 更未形成可持續發展的長效機制。
三、討論性結語
在精準扶貧政策實踐中，國家向困難地區和貧困人口開始了前所未有的轉移投入并輔以大量的政策支持，在一定程度上改善了這些地方的基礎設施，刺激了當地的產業發展，改善了貧困人口的生活和生產環境，增加了他們享受國家發展成果的可能性。
用自上而下和自下而上政策執行視角來觀察，精準扶貧偏屬于前者，即由中央發動和設計、層層下達任務和責任，從而建構成一系列自上而下的監督、考核和處罰體系。中央賦予精準扶貧非常重要的政治地位——為實現“四個全面戰略”補“短板”，為之提供了大規模的轉移支付，給出了前所未有的優惠政策支持，各級 政府尤其是困難地區的各級政府也把精準扶貧 擺在首要的工作位置——一切為了精準扶貧， 幾乎調動所有部門、盡可能多的資源去實施精 準扶貧。由此，我們看到，在政策實施上的“執行 赤字”問題，為“超前突擊執行”所代替。中央要 求2020年完成脫貧攻堅任務，幾乎所有地方政府都要求自己提前完成，大部分是提前2年，少部分提前3年。如此，似乎提高了政策執行效率，然而卻出現了一些“欲速則不達”的問題，出現了政策執行過粗和表面化、形式化等問題，反而降低了政策的效用和可持續性。我們調查的某州要在3年內易地搬遷安置32萬多建檔立卡戶，每年安置10萬多人，安置中一系列問題和挑戰就隨之而來，比如對易地搬遷安置點的選擇和建設、就業安置、對搬遷戶的思想工作等，都出現 “粗放性”問題。一些安置點連基礎設施都沒有建好，就開始把人搬進去，至于就業問題，則根本來不及解決。搬遷戶有被強制搬遷的感覺，即使有搬遷前的共商環節，但他們都是被“共商”的。
在政策執行設計上，不同層級政府確實被賦予了職責，其中中央負責統籌、規劃，省級負執行總責，地州市縣協調落實。這看起來似乎是一種“行政發包制”設計：“(1)委托方行使目標設置權，然后將設定的政策目標發包給‘承包商’；(2)委托方持有對承包商提交的‘貨物’ 的檢查驗收權；(3)承包商行使其管轄區內獎 勵分配的控制權以及實施政策的其他控制權”。周雪光等在探討中國的行政承包制時， 從權威關系和控制權分配的維度，關注對承包內容的控制權分配，在事實上把中國上下級關系等同于承包關系，卻忽略了中國黨政體系的 政治性與行政性復合特征。從行政性來看，不同層級的行政是有特定的職責分工的，每級政 府從法律上是通過同級人民代表大會選舉產生的，授權于同級人大；但是從政治性上看，上下級有著隸屬關系，行政性必須服從于政治性。 精準扶貧是一個政治任務，具有很強的政治性， 它關系到全面小康社會建設和第一個百年戰略 的成功。因此，行政性、社會性、市場性都得服 務于和服從于政治性。政治性的一個基本要求 是下級必須服從上級，按上級的要求去做。在 精準扶貧中，上級頒布的許多指標和要求必須要達到，當然上級可以調整一些指標和要求，但 是下級不能這樣做。在這個意義上，上級具有 絕對的目標設置權，也具有絕對的審查驗收權 和處罰權。然而政治性還需要通過行政性來實施，而行政性的一些邏輯不可避免地要產生作 用和影響，不同行政層級有著自身的想法、計 劃、動機和訴求，也面對著不同的社會、經濟、文 化和地理生態條件，因此，在政策執行上不僅受 制于自身的行政路徑和能力，而且也會有“趨 利”沖動，這就決定了地方各級政府不只是承 包商或代理者角色，而且還會將自己的意圖、政 策與上級政策進行融合、創新，甚至會拿上級政 策為自己的意圖服務。這就形成了相當復雜的政策執行空間，形成了上下級行政的博弈。這樣的空間在中央的政策設計中已經存在或者存 留出來，因為由于各地的情況有差異，中央政策不可能對所有的情形都做出規定，地方政府畢竟占有信息知情權的優勢。
在精準扶貧實踐中，中央賦予省級行政的權力和責任都是最大的，也就是說省內精準扶貧達不到中央之目標，省委和省政府主要領導 要負擔主要責任，輕者受約談，重者將受到政治性處罰。在這樣的設計中，省級行政一方面會制定相應的精準扶貧政策執行路線圖(或者說 是具體的政策實施規則)，另一方面會將相關 的政治壓力分解給各地市州，而地市州會根據 省級政策要求把任務傳遞給各個縣市。從這樣的架構中，省級與縣級行政在精準扶貧實踐中扮演重要的角色。省級行政既掌握考核下級的權力，又掌控實施程序的制定和資源配置。調查表明，省級行政在完成中央既定的精準扶貧任務政策框架內具有調整中央政策的權限(中央給的是因地制宜權限空間)，如融資權限；安置點選擇權；任務分解權、完成任務的時限規定權等等。就安置點選擇問題而言，中央政策給出多項選擇空間，而有的省級則強行要求本省的安置點集中在縣城和城市，不得選擇中心村 和建制鎮。我們調查的某縣書記因堅持要把中 心村作為安置點而被省紀委約談，年終評審該縣被定為全省倒數第三位，由此迫使該縣放棄原先已經籌建的中心村和建制鎮安置點。當然，地市州和縣市在省委規定的框架所留出的行動空間中也有一定的自主權限，比如州政府在縣城與州所在地安置人數上有調整權，在安 置進度上也可以做出自己的安排，在行動部署上，可以先安置后就業或者先就業后安置。落到縣級，更多的權限會在產業發展、基礎設施建設和組織實施上。鄉鎮政府和行政村則基本上 沒有什么自主決策權限，只有完成任務的責任， 但是他們的任務是最重的，他們碰到落實困難，也只能去解決。在這種情況下，由于決策權和 處置權逐層縮小以至于空缺，基層貧困人口的聲音和需求基本上沒有表達的機會和空間，更難以被有決策權和處置權的機構和官員所重 視。中央政策設計把貧困人口作為政策實踐的主角來對待，但是在實施過程中，主角漸漸地變成了“配角”，只是精準扶貧活動的對象，諸如安置點建設、產業發展、各種檢查驗收等等活動 中，貧困人口的主動參與則不再是重要的問題。
總而言之，從精準扶貧政策實踐中，用政治性來改變行政性，將使行政性反過來以各種方式 抵消政治性的效用；不同層級行政之間的協同也會因為行政性而存在缺陷。在這樣的復雜邏輯中，決策者的意圖和目標有可能難以得到有效貫 徹，扶貧對象的想法、需求和主動性往往也被忽視。為了防止這些問題，目前的做法是實行層層 檢查、監督和問責，但這會產生成本過大、基層干 部窮于應付等一些預料不到的后果。修正現有 政策實踐邏輯缺陷的最關鍵一環是建構激發民 眾參與反貧困的積極性、主動性的機制和政策環境，讓自下而上的回應和表達與自上而下的決策 及執行形成長期的、常規的互動、回應運行關系。
作者簡介：王春光，男，浙江永嘉人，中國社會科學院社會學研究所副所長、研究員、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：江蘇行政學院學報 2018年第1期
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