編者按：好的政策要取得好的效果，離不開好的執(zhí)行，然而政策精神在傳達(dá)過程中層層削弱、背離初衷，已成為農(nóng)村工作的一大困境。如何確保政治承諾落到實(shí)處，如何協(xié)調(diào)各級(jí)政府有序運(yùn)行，這些問題其實(shí)都屬于“治理”的范疇。新農(nóng)村建設(shè)正呼吁新的治理范式，應(yīng)圍繞“多中心治理原則”，讓農(nóng)村問題市場化、農(nóng)民問題社會(huì)化，由“統(tǒng)治”向“治理”過渡，走鄉(xiāng)村善治之路。
新農(nóng)村建設(shè)正在蓬勃開展。中國農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)令人鼓舞的黃金時(shí)期。在“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策導(dǎo)向確立、政府投入大量增加的有利條件下，農(nóng)村發(fā)展面臨的主要問題是什么？從不同角度看農(nóng)村，可以有不同回答。本人認(rèn)為，主要問題是“治理不善”。好的政策怎樣獲得好的執(zhí)行，正在困擾著農(nóng)村工作；政府如何管理鄉(xiāng)村社會(huì)，仍然深陷傳統(tǒng)體制的泥沼。新農(nóng)村建設(shè)需要特別重視治理問題，需要更新治理理念，轉(zhuǎn)換治理范式。
20世紀(jì)90年代中后期，中國出現(xiàn)了空前嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題。有基層干部將問題的表現(xiàn)概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。那些年里，中國農(nóng)村確實(shí)狀況堪憂：經(jīng)濟(jì)方面基本上處于停滯，農(nóng)民收入連年徘徊，生活艱難；社會(huì)方面可以說全面滯后，農(nóng)村的教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等問題不斷堆積，公共服務(wù)嚴(yán)重短缺；政治方面，則信任和支持明顯下降，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系空前緊張，沖突性事件頻仍。反思這些問題的生發(fā)過程，我們可以從多個(gè)方面找到原因。本人認(rèn)為，主要原因在于政策導(dǎo)向發(fā)生偏差，重視城市而抑制鄉(xiāng)村，農(nóng)村和農(nóng)民在宏觀決策中被忽略。那些年里，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作雖然在“認(rèn)識(shí)”上提得很高，但是，就實(shí)際工作來說，說空話多，辦實(shí)事少。特別是90年代中后期，不僅在整治農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重方面措施不力，大量農(nóng)民為地方苛政所苦，而且政策上嚴(yán)重歧視農(nóng)村，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)橫加打壓，更使得農(nóng)民陷入了內(nèi)外交困的境地。
2002年，中共十六大以來，中央政府切實(shí)重視解決農(nóng)村問題，以“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針，堅(jiān)持“多予少取放活”，使農(nóng)村走上了健康發(fā)展的道路。新一屆政府的農(nóng)村新政，基本著力點(diǎn)可以歸結(jié)為兩個(gè)方面：第一，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟(jì)支持，這種支持包括采取若干有力的措施增加農(nóng)民收入，如取消農(nóng)業(yè)稅，直接補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)等，也包括在發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面增加投入，這些措施不僅顯著地加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有效地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)；第二，切實(shí)保障和張揚(yáng)農(nóng)民的權(quán)力，包括斷然廢除主要針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的“收容遣送條例”，取消農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)的若干歧視性政府規(guī)定，也包括采取嚴(yán)厲措施處理征地過程中對(duì)于農(nóng)民的利益侵犯，高度重視解決農(nóng)民工工資等問題。所有這些努力，都真正體現(xiàn)了以人為本的執(zhí)政理念。因此，近幾年不僅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速復(fù)蘇，而且農(nóng)村中的若干沖突和危機(jī)因素被化解或者有效抑制。對(duì)于中國農(nóng)民來說，現(xiàn)在是自80年代初、中期以來又一個(gè)心情愉快的時(shí)期。
但是，當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的良好局面，僅僅是個(gè)開始，不可以估計(jì)過高。現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展的突出問題是：政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變以后，這些好的政策思路能否被很好地實(shí)施，能否充分發(fā)揮作用，特別是投入增加以后，這些投入能否充分惠及農(nóng)民，或者說這些錢能否真正花好。換一個(gè)角度看，問題的關(guān)鍵是如何充分張揚(yáng)農(nóng)民的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等多方面權(quán)利。應(yīng)該說，好政策如何落實(shí)好，這已經(jīng)不是農(nóng)村工作的新困惑。
前不久，教育部前副部長張保慶在談到教育發(fā)展中的問題時(shí)說：“中國很多問題就是政令不通。”隨后，他接受上海東方衛(wèi)視《今天的中國》欄目專訪，又一針見血地指出：“現(xiàn)在發(fā)了很多文件，包括國務(wù)院發(fā)的文件，包括我們教育部發(fā)的文件，大部分都沒有落實(shí)。有20％、30％落實(shí)的話，就不是現(xiàn)在這個(gè)狀況了。他們以發(fā)文件代替落實(shí)、以開會(huì)代替落實(shí)，根本就不是在‘干’上來落實(shí)，這是不行的。”其實(shí)，政策在執(zhí)行過程中走樣或者消解，以開會(huì)代替落實(shí)，以發(fā)文件代替落實(shí)，是地方政府運(yùn)行的重要特色，在農(nóng)村工作中表現(xiàn)得也許尤其突出。這樣的問題，說簡單了就是抓工作不得力的問題。說深刻一些，是政治家的政治承諾和政治主張，如何在政府體系運(yùn)行中得到體現(xiàn)的問題，或者反過來說，是行政體系是否與政治家的設(shè)想相一致的問題。
政治家的施政路線，往往在官僚機(jī)器面前變得蒼白無力，這其實(shí)不是中國的特有問題。但是，在中國當(dāng)前的情況下，聯(lián)系農(nóng)村工作的具體實(shí)際，這種政治主張與政府運(yùn)行不協(xié)調(diào)的問題特別嚴(yán)重。在不同層級(jí)政府之間，有這種不協(xié)調(diào)不合作的問題；在同一層級(jí)政府的不同部門之間，也有不協(xié)調(diào)不合作的問題。從具體表現(xiàn)看，有的是政策精神的公開沖突，也有的是政策執(zhí)行的暗中抵制，也有的是政策資源在運(yùn)行中被層層侵蝕。從最簡單的事情來說，中央的扶貧款在傳遞到貧困農(nóng)戶的過程中，一層一層有若干流失，政府專項(xiàng)資金在落實(shí)到具體項(xiàng)目的過程中，一層一層有若干跑冒滴漏，這些問題困擾著政府，更困擾著農(nóng)民，困擾著農(nóng)村發(fā)展。按照世界銀行報(bào)告和聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)的理解，這些問題都屬于“治理”問題，特別是政府治理問題。解決這些問題的過程，是一個(gè)改善治理的過程。在這樣的過程中，政治運(yùn)作中的地方就顯得特別重要。借用美國前眾議院議長奧尼爾（Tip O’Neil）的新書的書名所言，就是：“一切政治都是地方政治。”
在當(dāng)前的農(nóng)村問題研究中，治理已經(jīng)成為一個(gè)非常流行的話題。其實(shí)在研究者的運(yùn)用中，對(duì)于這個(gè)概念的理解是很不一致的。本文在這里主要用世界銀行專家所理解的“治理”概念。世界銀行1992年年度報(bào)告的題目是“治理與發(fā)展”。世界銀行的專家在工作中深刻地感受到治理對(duì)于發(fā)展的重要，特別是非洲發(fā)展中的治理問題。簡單的道理在于，有了錢還要有好的“治理”，才能有理想的發(fā)展。在追求發(fā)展的時(shí)候，許多政府沒法進(jìn)行有效的治理，或者說存在著治理的危機(jī)，嚴(yán)重?fù)p害了發(fā)展。治理的問題包括了若干方面，如政府腐敗，官員缺乏忠誠和民眾的信任，公共服務(wù)領(lǐng)域的低效率，社會(huì)沖突缺乏有效管理等等。因此，要發(fā)展必須要治理，發(fā)展的過程也必然是治理的過程。
在農(nóng)村工作中，基層干部對(duì)于“治理”的一般理解，主要是基于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)有諸多“亂象”，需要整治、管理。如在許多年前，許多基層政府設(shè)立了“綜合治理辦公室”，這個(gè)“辦公室”通常和“治安聯(lián)防隊(duì)”一起辦公，有時(shí)候也以“計(jì)劃生育工作隊(duì)”的面目出現(xiàn)。這里的治理主要是加強(qiáng)管制、嚴(yán)厲整頓的意思，往往以行政性的集權(quán)和強(qiáng)制為基本思路。這些理解和行為都屬于舊的治理，不是我們所要倡導(dǎo)的“治理”。本文認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)需要有新的治理。新的治理根本上不同于“統(tǒng)治”，“統(tǒng)治”必須要向“治理”過渡。在統(tǒng)治過渡為治理的情況下，承擔(dān)維持社會(huì)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的，將是多種主體，既有政府組織，也有非政府組織；既有盈利組織，也有非盈利組織；既有個(gè)人，也有利益集團(tuán)；既有政府動(dòng)員，也有社會(huì)運(yùn)動(dòng)等。在這樣的治理體系中，多種主體相互依存，通過“參與”、“談判”和“協(xié)調(diào)”等合作的方式來解決沖突，實(shí)現(xiàn)一種良好和諧的秩序。今天的中國農(nóng)村，特別需要這樣一種“治理”理念來指導(dǎo)農(nóng)村工作。進(jìn)一步說，農(nóng)村發(fā)展需要治理范式的轉(zhuǎn)換。
由于基層政府創(chuàng)新的遲滯，鄉(xiāng)村工作中的行政管制行為，并沒有因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)減退，相反，倒是有蔓延擴(kuò)張的勢頭。基層政府的大量工作主要是在漫無邊際地忽悠，一天到晚又是開會(huì)又是發(fā)文件，電視上報(bào)紙上忙得不亦樂乎，號(hào)召這個(gè)工作部署那個(gè)工作，看上去是忙得不得了，重要得不得了。但是，如果仔細(xì)考察政府的這些所作所為，真正有效的并不多。整個(gè)政府系統(tǒng)的工作，其實(shí)有相當(dāng)部分是“空轉(zhuǎn)”，僅僅是賺了個(gè)忙忙碌碌、耗時(shí)費(fèi)力。不僅如此，有些工作的效果甚至是南轅北轍，企圖控制的東西反而蓬勃發(fā)展，企圖發(fā)展的東西反而萎靡不振。改革前的“四清”、“社教”、“普及大寨式大隊(duì)”等一波又一波的運(yùn)動(dòng)，改革后農(nóng)村的“村村上項(xiàng)目”、“普及小康村”、“普九達(dá)標(biāo)”以及其他形形色色的升級(jí)達(dá)標(biāo)運(yùn)動(dòng)，在動(dòng)員方式和工作手法上，在政府運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制上，與舊體制沒有什么根本改變。可以說，現(xiàn)在的政府運(yùn)作與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，確有異曲而同工之妙。這就是通常所說政府改革滯后。但是，畢竟時(shí)代不同了，這套辦法是越來越難以奏效。農(nóng)民不聽招呼了，干部也不當(dāng)真事兒了。在許多情況下，那些隆重嚴(yán)肅的活動(dòng)變得輕佻，那些言之諄諄的訓(xùn)導(dǎo)變得滑稽，逢場作戲已經(jīng)成為若干活動(dòng)的基本色調(diào)。這種情況的出現(xiàn)，是政府運(yùn)行方式的危機(jī)，是政府本身過度集權(quán)的危機(jī)。但是，這并不是農(nóng)村發(fā)展本身的危機(jī)。經(jīng)濟(jì)自由條件下的村莊一片勃勃生機(jī)，農(nóng)民在孜孜不倦地創(chuàng)業(yè)，只是老式的政府運(yùn)作越來越不靈光了。問題在于，如果政府運(yùn)行不改革，不僅達(dá)不到政治家的執(zhí)政目標(biāo)，而且將進(jìn)一步損害農(nóng)村的發(fā)展。
所以，現(xiàn)在轟轟烈烈開展的建設(shè)新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，應(yīng)該包含政府運(yùn)行的變革，新農(nóng)村建設(shè)不僅應(yīng)該是村莊“建設(shè)”過程，也應(yīng)該是一個(gè)政府學(xué)會(huì)怎樣用新的理念和手法“治理”農(nóng)村的過程。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，應(yīng)該說中國農(nóng)村已經(jīng)走上了蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)之路，但是，在社會(huì)管理上，采用什么樣的范式，走什么樣的道路，似乎并不清晰。村民自治在理論上所解決的問題，主要是村莊內(nèi)部關(guān)系，而政府體系的運(yùn)作如何對(duì)接，還在摸索討論之中。因此，需要用新的治理范式來理順農(nóng)村內(nèi)外諸多方面的關(guān)系，這就是“多中心治理”。在這樣的治理原則下，治理活動(dòng)不是自上而下的強(qiáng)制性行為，而是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系來管理公共事務(wù)。在這個(gè)過程中，權(quán)力的中心是多元的、分層次的，多種類型、不同層面的社會(huì)力量在協(xié)同合作基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共治。政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的方略應(yīng)該更改，應(yīng)該順應(yīng)時(shí)勢變化，走多中心治理的道路。
多中心治理的基本點(diǎn)，是改變政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的行政性管理和控制，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這樣一來，既降低政府直接控制鄉(xiāng)村導(dǎo)致的成本，減少政府管不勝管所帶來的失敗，也使得鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿了活力。這種新的治理范式，基本目標(biāo)是讓鄉(xiāng)村問題盡可能地內(nèi)部化和社會(huì)化。這里的“鄉(xiāng)村問題內(nèi)部化”是指，讓基層化解自己衍生出的問題，鄉(xiāng)村社會(huì)的問題盡量在鄉(xiāng)村內(nèi)部解決，而不是一有問題就首先成為政府直接面對(duì)的問題。這里的“鄉(xiāng)村問題社會(huì)化”是指，讓農(nóng)民的問題盡量不要成為政治性問題，而是要盡可能地多把這些問題社會(huì)化，成為社會(huì)性問題。
現(xiàn)在突出的現(xiàn)象是，當(dāng)農(nóng)民遇到問題時(shí)，首先是采取通過向政府施加政治壓力的方式解決，如出個(gè)交通事故、遇到偽劣化肥、勞資糾紛問題之類的事情，采取的反應(yīng)是到政府上訪、示威、沖擊政府機(jī)關(guān)等，普通的社會(huì)生活沖突一開始就成了政治性事件。并不是說農(nóng)民采取這些辦法不對(duì)，這是農(nóng)民在體制面前的一個(gè)必然的反應(yīng)。因?yàn)檎焉鐣?huì)生活控制得如此嚴(yán)密，客觀上是在誘導(dǎo)暗示農(nóng)民有問題的時(shí)候只能針對(duì)政府，采取政治化的解決方式。事實(shí)上，不論對(duì)于農(nóng)民還是政府來說，都有更好的解決途徑和解決辦法，那就是盡可能地通過市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則途徑，或者通過社會(huì)組織的互動(dòng)，或者通過利益團(tuán)體的協(xié)商，總之是通過正常的社會(huì)性渠道來解決，而不是通過施加政治壓力的方式來解決。現(xiàn)在的政府運(yùn)行方式，其實(shí)是將許多問題政治化了。讓農(nóng)村問題市場化、讓農(nóng)民問題社會(huì)化、減少普通問題被政治化的過程是改善鄉(xiāng)村治理的著力點(diǎn)。
在治理理論中，“沒有政府的治理”（governance without government）是一個(gè)重要理念。這個(gè)理念的核心內(nèi)容并不是說不要政府，而是說在治理過程中，許多領(lǐng)域可以沒有政府直接操辦控制。這個(gè)理念與歐美新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心經(jīng)驗(yàn)可以共通。在新公共管理看來，并不是所有公共品都要政府來供給主體，諸多公共品可以有非政府組織甚至私營部門來提供，或者，在公共物品的提供過程中，起碼可以讓非政府部門和政府部門展開競爭，既提高公共物品的質(zhì)量，也提高政府的問責(zé)性和工作效率，比如在教育、衛(wèi)生、環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域，非政府組織的作用就非常突出。在新農(nóng)村建設(shè)中，有許多事情，是可以充分調(diào)動(dòng)民間力量的，而不必什么事情都由政府來操辦。民間組織出面，讓農(nóng)民自己操辦，成本低而且效率高。
如果“沒有政府的治理”可以作為鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)重要原則，那么，在現(xiàn)在的農(nóng)村工作中，應(yīng)該重視建立政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的新型關(guān)系。建立這種新型關(guān)系的核心，是革新基層政府運(yùn)作，激活農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，讓多種社會(huì)力量成為發(fā)展的主體，讓這些主體在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上協(xié)同共治，而不是政府獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，甚至唱了獨(dú)角戲。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國發(fā)展觀察》2006年第3期
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