摘要：中國農村精準扶貧具有道義承諾、均衡發展和制度保障的政治訴求, 具有行政發包、技術保障、選擇性實施和復雜事務的簡約治理等行政表征, 也具有追求平等和公正的社會目標。從上述政治維度、行政維度和社會維度檢視下的精準扶貧, 將其訴求、表征和目標疊合在一起, 有要素和邏輯相匹配、相適應所發揮的積極效應, 也有要素變異和邏輯矛盾所產生的消極效應。為此, 精準扶貧戰略的持續實施與精準脫貧目標的按期實現, 需要找準對精準扶貧內在邏輯張力進行調適的“標準”和“共通點”, 暢通上下聯系, 培養內生性動力, 在調適中達到最大程度的耦合, 以此獲得精準扶貧的最大合力并實現扶貧成效的最大化。
一、引言
中國2013年提出的“精準扶貧”, 與過去解決溫飽、發展生產的扶貧目標相比, 精準扶貧關注政黨使命、社會動員、下派干部、基層組織建設以及可持續民生建設等多重政治目標的實現。與過去的漫灌式、粗放式扶貧相比, “精準扶貧”強調政務序列中的“六個精準”:扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧成效精準。與過去的政府主導的救濟式、開發式扶貧相比, “精準扶貧”強調多元參與, 特別強調激發社會內生活力, 激發扶貧對象自我發展的新動能。實踐中, 自從上述多重行動目標的精準扶貧戰略實施以來, 在政治領域、行政領域和社會領域都產生了廣泛的影響, 并表現出清晰的理路和特性, 亟需梳理和把握。2017年6月, 在山西省呂梁山區調研扶貧時強調:“脫貧攻堅工作進入目前階段, 要重點研究解決深度貧困問題”。深度貧困問題的提出和解決也標志著精準扶貧進入調整和深入階段, 更需要堅實的理論支撐和指導, 以便采取更加集中、有效的舉措, 扎實推進扶貧工作, 實現脫貧攻堅如期完成。
回到理論界來看, 精準扶貧的研究分散于政治學、行政學、社會學等各個領域的案例描述、經驗介紹和個別特性的分析中, 卻鮮見多維度、系統性地駕馭、分析精準扶貧的理論成果。本文嘗試通過對精準扶貧在政治、行政和社會維度上所呈現的特性和屬性進行梳理和研究, 在把握精準扶貧的戰略部署、實踐行動和成效反應的基礎上, 探討精準扶貧體系內在的合力與張力, 并試圖調適其內在邏輯張力, 以期為精準扶貧的深入開展和理論提升提供參考。
二、精準扶貧的政治維度
在后發國家和發展中國家, 扶貧歷來都是改善國家與民眾關系、確立政治合法性的重大舉措。后發國家的重大社會問題之一, 就是貧富分化嚴重, 部分農民群體、農村人群遠離現代化的發展, 處于貧困境地。有些國家, 現代化的前期發展戰略定位于農業支持工業、農村支持城市, 導致農業和農村處于相對被剝奪的地位, 也產生了發展中人為的差距。所以, 不管是自然貧困還是人為貧困, 均需要國家從政治發展的角度布局扶貧戰略, 實施扶貧舉措。
中國是典型的發展中國家, 工業經濟不發達, 小農經濟廣泛存在, 這是中國進入現代化的基本國情。中國共產黨依靠工農聯盟, 發動農民革命, 建立了現代國家政權。但是, 新中國政權的基礎是農業社會和小農經濟, 在工業化初期發展戰略中實行農村支持城市, 農業和農民做出了巨大的犧牲和貢獻, 由此奠定了新政權的經濟基礎。雖然中國共產黨領導的歷次土地改革從制度層面解決了溫飽問題, 也極大地緩解了貧困問題。但是, 由于計劃經濟體制下存在工業和農業發展的“剪刀差”, 造成農村和城市地區的發展機制不同, 以及改革開放以來政策支持一部分地區先富、部分人群先富, 由此出現中西部和東部地區發展政策、發展方式的不同, 導致絕對貧困和相對貧困在農村、中西部地區還存在。為此, 針對歷史問題、發展歷程和現實困境, 中國適時提出并堅定實施精準扶貧戰略具有重大的政治意義。
精準扶貧戰略實施以來, 其政治效能和政治價值主要體現在三個方面:
其一, 道義政治和政治使命感。在扶貧中, 道義政治可以從兩個層面來看待。廣義來看, 中國共產黨的宗旨是為人民服務, 在政權體系中, 中國共產黨是社會主義事業的領導核心, 是全國各族人民利益的代表。中國共產黨的宗旨和地位決定了其在中國革命、計劃經濟體制時期、改革開放時期的使命和擔當。在高度的理論自覺和理論指導下, 提出和部署了精準扶貧戰略:把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的“底線任務和標志性指標”, 納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局, 擺到治國理政的重要位置。“脫貧攻堅力度之大、規模之廣、影響之深, 前所未有” 。這一強烈的政治情感和崇高的政治覺悟為凝心聚力、調動各方面的積極性、全面參與扶貧奠定了基礎。從狹義來看, 歷次扶貧中的救濟式扶貧是道義政治的直接體現;精準扶貧中的社保兜底和社保銜接是道義政治的間接體現, 是現代國家建設民生、發展民生、保障民生的必然要求。
其二, 均衡發展和協調發展的政治要求。從政治發展的動力來看, 非均衡的政治構成恰好是推動政治發展的動力。這其中, 關鍵在于把非均衡保持在推動政治發展的合理范圍, 而不能讓非均衡成為阻礙政治發展的因素, 甚至成為社會斷裂的元兇。在精準扶貧戰略中, 非均衡表現在區域發展、城鄉發展、產業發展、階層發展以及能力發展等方面。非均衡的程度也有很大差異, 甚至有深度貧困地區的存在。所以, 在精準扶貧的主戰場, 在中西部22個省級單位, 國家部署通過確立國家級貧困縣、集中連片特困地區東西協作、對口幫扶機制等扶貧戰略, 實現精準脫貧。貧困地區還存在產業發展不足、貧困人口居多、自我脫貧能力缺乏等方面問題, 國家部署通過產業扶貧、勞務培訓、教育扶貧, 甚至通過社保兜底, 來實現精準脫貧。總體來看, 在我國的貧困地區, 主要是老少邊窮地區, 國家通過精準扶貧, 引導區域協調發展, 維護邊疆和諧穩定, 促進老區振興發展, 讓不同區域、不同群體共享改革發展的成果, 全面實現“中國夢”, 即“精準扶貧就是國家通過資源的再分配對農村社會中貧弱階層的一種現代整合” (賀海波, 2016) , 通過社會再分配實現均衡發展。
其三, 后發優勢和制度優勢。政治發展大師亨廷頓認為, 后發國家往往需要保持高度的政府權威, 政府權威也具有動員社會、并能保持政治秩序化狀態的優勢 (亨廷頓, 2008) 。后發國家政府權威的優勢加上社會主義國家“集中力量辦大事”的制度優勢使得精準扶貧可以作為國家戰略來部署和推進。正如“貧窮不是社會主義。如果貧困地區長期貧困, 面貌長期得不到改變, 群眾生活長期得不到明顯提高, 那就沒有體現我國社會主義制度的優越性, 那也不是社會主義”。歷時來看, 建國至今, 中國共產黨領導開展了歷次扶貧工作, 鞏固了黨的執政基礎和中國特色社會主義制度。具體來看, 在精準扶貧現場, 各級扶貧開發小組的成立和運行, 自上而下把黨政系統全部動員和吸納到扶貧系統中。結對幫扶、東西協作、對口幫扶、扶貧工作組、包村包戶等工作機制和工作方式的確立, 將政府、企事業單位、社會組織等幫扶單位與幫扶對象 (個人、貧困戶、貧困村、貧困縣等) 聯系起來。充分利用網絡工具和信息工具, 實現了自媒體時代的全面動員基礎上的全員參與全系列行動。這些政治吸納、政治動員和扶貧工作機制, 密切了國家與民眾、上級與下級之間的關系, 也加強了政黨、政府、企業、社會和民眾之間的聯系。在保障扶貧工作順利推進的同時, 也確實產生了良好的扶貧成效。特別是工作組、“第一書記”、“駐村干部”等親近民眾的行為和組織方式, 既具有傳統工作方式的延續性, 也改善了新時期干群關系, 激發了民眾聯合行動、自我脫貧的積極性。正如貧困村一位村民所言:“扶貧3年見到的干部, 比以往10年全部加起來的都多!” (1)
政治的“原理”是民主。通過上述三個方面的論述可以看出, 不管是道義承諾、均衡發展還是制度保障, 精準扶貧都在充分調動和滿足各主體、各區域、各方面參與政治發展的積極性, 以改善國家與民眾關系, 充實合法性資源。特別是通過精準扶貧可以縮小社會差距, 調動貧困群體關注國家整體發展, 并通過脫貧攻堅構筑貧困群體對國家的支持和認同。
三、精準扶貧的行政維度
基層社會發展本身存在的脫貧訴求和通過道義承諾、尋求均衡發展和制度優勢所產生的脫貧訴求, 自下而上進入政府決策系統, 經過層層整理和上傳, 與頂層設計的理論自覺和戰略部署相結合, 最終以最高權力機關的決議、決策和政策的形式在行政系統里自上而下貫徹執行。進入行政系統的精準扶貧的主要目標是盡快、盡早、盡量完成扶貧任務。為此, 在行政體系中的科層制原理與適度競爭的精準扶貧戰略導向作用下, 行政體系中表征的精準扶貧主要表現在以下四個方面:
其一, 組織建設與行政發包。在精準扶貧中, 組織建設是指從中央到地方都成立了扶貧工作領導小組, 地方扶貧領導小組組長一般是地方黨委書記擔任, 這樣配置可以使扶貧上升為政治任務, 在政治動員中扶貧首先成為“領導工程”, 構筑了“五級書記抓扶貧”的局面。并且原則性規定扶貧期內縣 (縣級市) 委書記和縣 (縣級市) 長不能調動。領導小組的成員均是職能部門領導, 如此以來, 將扶貧首先變成一個在行政系統里面的系統工程。另外, 從中央到地方, 圍繞扶貧工作, 扶貧工作的核心主體單位———扶貧辦在人力、物力、財力和實力等方面均得到了較大提升和充實。在行政系統中, 扶貧這一系統工程的具體展開機制就是行政發包。從縱向來看, 以扶貧辦為例, 扶貧工作從國務院扶貧辦到村委會一竿子插到底。在扶貧辦這條線上, 國務院扶貧辦負責國家扶貧的戰略部署和國家規劃;省扶貧辦具體承包扶貧任務, 將中央和省委、省政府的扶貧戰略部署轉化為全省范圍內的政策和舉措, 繼而分包給市、縣級政府和扶貧辦。在精準扶貧中, 縣政府和縣扶貧辦既要承上啟下, 又要具體落實扶貧任務, 特別是協調幫扶單位、駐村工作隊、“第一書記”和村莊關系。在行政序列中, 市級扶貧辦和鄉鎮扶貧辦的工作相對單一, 主要起協助作用。而各級政府單位和公務人員均要參與扶貧工作。與層層發包的扶貧任務相伴隨的是下級給上級匯報扶貧工作, 下級接受上級的督促、督導和檢查。
其二, 行政技術保障與“技術束縛”。不管是行政組織, 還是公務人員, 在行政組織的約束和行政發包的壓力面前, 理性選擇都是執行扶貧政策, 參與扶貧工作。但是, “扶貧資源如何更好地瞄準貧困目標人群是一個世界性難題” (鄭瑞強, 2015) 。在精準扶貧中, 完美執行的必備條件是技術性保障。與粗放扶貧相比, 精準扶貧通過建立建檔立卡數據庫、制定脫貧攻堅時間表、確立扶貧臺賬等行政技術來方便管理、實施和執行。行政技術在保障精準扶貧實現“六個精準”目標的同時, 由于扶貧的成效需要通過上述技術中的數字變化體現出來, 所以造成個別地方、個別領域出現數字脫貧。另外, 精準扶貧是做貧困戶的工作, 而針對人的許多人文指標很難量化, 就會導致個別地方在扶貧過程中出現對扶志和扶智的輕視和對貧困指標、脫貧成效的數字化追求。典型的現象有過境式扶貧、懸浮式扶貧、“技術占據”和“技術主義”現象 (王雨磊, 2017) 。所謂過境式扶貧, 就是表面上享受了扶貧政策, 但從長遠和實質改變來講, 還未真正脫貧。比如, 在個別地方只要給貧困戶危房改造的指標, 不管貧困戶的房子蓋沒蓋起來, 有沒有能力和實力改造, 其“貧困”證明就從數據庫中取消了, 而單從數字來看, 對方已經脫貧。所謂懸浮式扶貧, 就是指在扶貧時間緊、任務重的工作情景中, 能減少工作層級的就盡量減少, 扶貧工作懸浮在扶貧對象之上, 較少落地。在懸浮式扶貧中, 扶貧任務在各級工作人員的填表和報表中以及扶貧資源或扶貧政策名額的分配中 (比如“拉名單”、“傳照片”等等) 就完成了。扶貧工作停留在文件和紙張上, 扶貧成效體現在報表中, 而貧困戶貧困狀況的實質性改善較少, 甚至沒有時間等待實質性改變的發生或來臨。此外, 由于中西部農村空心化現象嚴重, “技術控”的扶貧政策基本沒給地方執行留口子, 加上基層工作人員的技術能力較弱, 導致扶貧過程中的“技術培訓”、扶貧成效的數字化和數字化轉化等工作占據了大量的人力、物力和精力。在總體扶貧資源有限的情況下, 扶貧技術培訓和數字轉化占據資源越多, 用于扶貧的資源就越少。筆者將這一扶貧現象概括為“技術占據”。扶貧中還有一種現象是通過技術認定和政策劃定的貧困, 可以稱為“絕對貧困”, 也體現了技術和政策的精準性要求和優勢;而農村中大量存在的處于政策邊緣和數字邊緣的貧困, 可以稱為“相對貧困”, 也體現了貧困的相對性、現實性和復雜性。上述相對貧困和絕對貧困現象以及技術和政策的相對靜態與貧困的絕對動態構成了扶貧進程中的兩大矛盾, 也是扶貧中的根源性問題。在扶貧工作中對“絕對貧困”的單一恪守與對技術和政策的簡單遵從, 筆者將其概括為扶貧中的“技術主義”。上述四種典型現象雖然存在于個別區域和個別領域中, 但是, 典型現象的存在為精準扶貧中完善技術手段、更好的利用技術和工具提供了鑒戒。
其三, 扶貧工作中的選擇性與策略性。縱觀地方扶貧實踐, 除了匯總到面上的扶貧數據的總體變化反映扶貧成效之外, 各級政府和各單位的扶貧成效也要反映到扶貧點、扶貧對象的具體變化中。在扶貧督導和扶貧檢查工作中, 也應采取面上數據匯報和點上參觀指導相結合的方式。所以, 點面結合是地方扶貧工作的主要面向。面上的工作主要通過技術手段來保障完成;而點上的工作就存在“選點”、“定點”等問題。其實, 從近3年的扶貧成效來看, 在深度貧困地區有效的扶貧策略主要是移民搬遷和社保兜底。在其他貧困地區, 產業扶貧、教育扶貧等措施的落實均潛藏一定的基礎和條件。根據一定的條件和基礎來實施, 就暗含扶貧工作中的選擇性和策略性問題 (朱天義, 2017) 。突出現象表現為規模控制、“入門拒斥”和選點試點。所謂“規模控制”, 就是貧困人口、貧困村莊、扶貧資源及其背后的扶貧信息在總體上是既定的, 表現為從上至下層層分解貧困指標, 層層傳遞扶貧信息。而分解指標和傳遞信息的過程就是遴選的過程, 在扶貧對象看來, 就需要按政策文件要求和上級要求去“投其所好”。沒能投其所好或者沒能掌握投其所好技術的, 未必能分得指標。所以, 規模控制的結果是, 分配的扶貧指標和傳遞的扶貧信息未必與貧困事實完全吻合 (左停, 2015) 。但是, 在基層人員具體實施的過程中, 需要按照既定的脫貧時間表, 精準識別, 精準退出。特別是在精準識別和精準施策環節, 需要考察扶貧對象的基礎和條件, 這就存在“入門拒斥”現象 (鄧維杰, 2015) 。例如, 要成立一個養殖合作社, 對入社成員在養殖規模、養殖水平和預期成效等方面有一定潛在的要求, 拒絕或排斥達不到要求的貧困戶參與合作社。在我國, 許多公共政策的實施都有選點試點這樣的環節。扶貧工作中的選點試點有規模控制和入門拒斥的成分, 也包含亮點工程、示范工程、政績工程和錦上添花的涵義, 但扶持性、參觀性較強, 自發性和推廣性較差。
其四, 復雜事務與簡約治理。現代社會紛繁復雜, 公共事務繁多。貌似政府機構也面臨很大壓力, 要做大做強就不得不增設機構, 增加人員。其實, 從理論來看, 在現代社會, 越是社會紛繁復雜, 政府越應該堅持簡約治理的原則和趨向, 精簡機構, 明確職責, 評估績效, 獎優罰劣, 避免機構臃腫、人浮于事、低效低能 (任劍濤, 2010) 。在精準扶貧中, 就存在復雜性和簡約性的現實矛盾。一方面, 政府下派干部, 增設人力, 進村入戶, 充實了貧困治理的力量。但是, 由于扶貧任務重、時間緊, 個別扶貧干部越庖代俎, 代替村干部、企業和貧困戶的主體性, 造成“駐村工作組在, 則脫貧;駐村工作組不在, 又返貧”的局面 (1) 。另一方面, 貧困是個復雜問題, 扶貧也是一項復雜的公共事務。但是, 在基層, 比較缺乏閱歷豐富、能力突出、能全面應對的工作人員來從事扶貧事務。個別地方的扶貧工作也沒有理出一個“簡約化”的路徑和理路。在個別扶貧現場, 看到的是不分層次、不分主次、全方位撲到扶貧上的現象。正如一位村干部所講:“干得熱火朝天, 忙得死去活來, (扶貧) 成效數字里轉” (2) 。另外, 精準扶貧需要科技支撐, 實現目標瞄準。這就要求科技系統保持中立, “脫嵌”于社會之外, 進行嚴密設計和系統布局。但是, 科技越是“脫嵌”于社會之外, 離扶貧的實質性目標就越遠, 精準扶貧中的科技主義需要嵌入鄉村社會, 實現技術支撐與人文關懷的雙贏。這也是精準扶貧中實現簡約治理的核心議題。
綜上所述, 不管是行政發包、技術保障、選擇性實施, 還是復雜事務的簡約治理, 都是“一種追求治理效率的治理程式, 是一組可以有效計算、復制推廣并考核驗證的治理流程”。行政系統中的精準扶貧, 不再關注政治系統中精準扶貧行動本身是否正當, 而是關注如何讓扶貧程式更有效率, 以便獲得更大的技術收益, 從而完成扶貧任務 (王雨磊, 2017) 。上述現象中的精準扶貧, 不管是局部顯現的畸變的扶貧效率, 還是追求正當的扶貧效率, 均充分展現了精準扶貧的行政要求:效率第一和效率原則。
四、精準扶貧的社會維度
在中西部的貧困地區, 尤其是深度貧困地區, 交通不便, 地理阻隔, 特別是對“發展”的阻隔較多。所以, 貧困地區相對處于被遺棄、被甩出發展軌道的區域。自然的貧困和發展的貧困導致貧困地區與外界聯系較少, 處于相對隔絕的自然狀態和封閉狀態。雖然外在聯系較少, 但是內部相互熟悉。與流動頻繁的城市社會相比, 貧困村還是一個熟人社會。在熟人社會, 村民相互比較了解, 在相互了解的基礎上, 確立了村莊共同體平等、公平的社會觀念。對于村莊的發展變化, 村民更多看到的是平面化的結果, 因此村莊共同體對于平等、公平的觀念, 是結果導向性的平等、公平觀。精準扶貧的初衷是要縮小共同體發展的差距, 消弭發展的鴻溝。但是, 精準扶貧的實際進入, 就像一塊扔到鄉村社會這個水塘里的石頭, 因貧困和扶貧資源的劃分, 挑戰了村莊的平等、公平觀念和視野, 一定程度上也改變了鄉村社會, 豐富了村莊發展空間, 重塑著新的鄉村秩序。主要表現在以下三個方面:
其一, 道德評價方面。在革命時期, 貧下中農越窮越革命。貧窮在某種意義上是正義、光明和正確的象征。土地改革從根本上改變了土地制度, 獲得土地的農民通過辛勤勞動解決溫飽, 同時, 也為國家發展做出貢獻。而在土改之后, 貧窮被看成是好吃懶做的表現, 不被村莊共同體所接納, 除非是有突發原因導致貧窮。在今天的精準扶貧工作中, 依靠人均純收入的數據標準來劃定貧困戶。所以, 從扶貧政策來講, 政策只認貧困的數據事實, 而排斥對貧困的道德評判。在精準扶貧的過程中, 存在村民所謂的“養懶漢”現象和“等、靠、要”現象。這一現象的存在, 是村民認定的道德上不平等的一種表現。還有一種表現是對貧困的道德認知和道德自覺。不管是在精準識別還是精準退出中, 有些農戶會“哭窮”, 遵循“會哭的孩子有奶吃”的邏輯, 此種現象也被村中一些農戶嗤之以鼻。與此同時, 由于扶貧資源受到規模控制, 個別村莊也存在農戶在“比窮”過程中相互挫傷和相互揭露的現象, 村莊整體面臨“道德考驗”, 也可能出現“道德滑坡”。這一“比窮”過程也在一定程度上消解著村莊傳統的互惠互助網絡。在精準扶貧過程中, 有些村干部為了按時完成脫貧任務, 把原本不是貧困戶的家庭列為貧困戶, 為能按時或提前脫貧“儲備名額”。在此情境下出現的貧困戶中個別農戶會找村干部澄清事實;絕大多數農戶會選擇沉默, “配合村干部工作”;還有部分農戶根本不知道自己被定為貧困戶, 只是村干部懸浮式扶貧的對象。田野調查中, 也有個別年長的村民, 屬于“老革命”一代, 本該劃定為貧困戶, 但是老人高風亮節, 提出要通過自我奮斗過上小康生活, 不享受“貧困待遇”。上述兩個層面的道德評判問題均是村內飯后茶語的主要談論議題, 同時也在重塑村民的道德觀和平等觀。
其二, 事實認定方面。總體而言, 傳統中國小農經濟是自給自足的狀態, 農戶遵循養家邏輯, 生活中雖然注重節儉, 但是, 這種節儉不是算賬的結果;村民也很少算賬, 也很難算清楚賬。所以, 在強調精準扶貧的今天, 農戶對“精準”頗有微辭, 這也是農民對平等觀念的細化和具體化。具體表現在四種案例中。案例一是, 農村中老兩口與子女分戶而居, 單從老兩口家庭的人均純收入來看, 老人雖然屬于貧困戶, 但是子女會不定期地接濟糧食, 支付零花錢, 關照生活起居, 繳納水電費, 有時接老人過去同住等等。子女的上述行為是不規律的, 也很難記賬并算清楚。因此根據實際生活來評判, 老人不屬于貧困戶。案例二是, 農民有囤積糧食、囤積物資的習慣, 對于當年的收入支出很難劃分清楚。案例三是, 越是偏遠農村, 越存在以物易物、互惠物資、借貸以及抵押物資的情況。案例四是, 偏遠農村的農民對耕地、林地、水塘多少沒有準確的數量, 導致農戶承包土地越多, 數字偏差越大。其實, 上述四種案例集中表現在“貧困邊緣戶”中, 既是細小的誤差, 也會帶來貧困戶與非貧困戶的劃分這一質的差別。
其三, 空間拓展方面。精準扶貧所帶來的鄉村社會的發展空間, 可以從村莊整體和農戶個體兩個層面分析。從村莊整體來看, 鄉村社會經歷了扶貧前夜的“懵懂期”、扶貧進入的“認知期”、扶貧進行中的“分化期”, 最后進入全面脫貧之后的“整合期”。在這一過程中, 有的村莊發展為“舊村”與“移民新村”兩種形態, 而多數村莊處于“貧困村”和“脫貧摘帽村”兩種發展狀態中。從農戶個體來看, 扶貧所帶來的空間拓展又表現在兩個維度。橫向來看, 即為貧困戶和非貧困戶、脫貧戶和非脫貧戶、不同類型的貧困戶、不同類型的脫貧戶在農戶之間的比較:相同的農戶是否得到相同的結果。縱向來看, 是農戶的發展狀況在時間序列中的比較和農戶獲得扶貧資源的先后差異:相同的農戶是否在同一時間段上得到相同的結果。不管是橫向拓展還是縱向拓展, 都關涉拓展的方式和動力:有些貧困戶是主動脫貧, 有些貧困戶是被動脫貧;有些貧困戶留在村莊內部發展, 有些貧困戶是向外尋求牽引和發展。首先作為外來資源植入鄉村社會的扶貧, 在給鄉村社會輸血的同時, 也達到了造血的效果, 即改變了鄉村社會發展空間和發展方式。這一改變, 使得村莊和村民平等、公正的社會觀獲得了更多的參照標準, 精準扶貧的成效評價也需要在多元發展和多重參照中找到平衡。
通過上述三方面的論述我們看到, 村莊社會可歸納為道德共同體、生活共同體和發展共同體。但是, 精準扶貧落地之后, 鄉村社會的內源性共同體邏輯受到外來植入的競爭性扶貧策略的挑戰, 因扶貧而產生分化的農民以各自的價值觀和世界觀來看待精準扶貧, 評判扶貧的結果和成效。農村社會的共同體屬性也決定了農戶較為關注結果平等、公平, 期盼結果平等、公平。目前來看, 正如其他學者研究所指:扶貧本來應該以增強貧困人口的社會能力為目標;但事實上, 扶貧實踐卻造成了貧困群體的分化, 打破了原有的社會扶持機制, 使他們難以為了爭取共同的福利而組織起來, 形成新的共同體 (Kumar S, 2002) 。其實, 持續的扶貧就會帶來持續的社會分化, 特別是以貧困戶為扶貧對象。競爭性扶貧中的鄉村社會, 在跨越了“扶貧政策線”之后, 如何在保持動態均衡中實現有機團結, 仍需觀察和研究。
五、三重維度中精準扶貧的內在邏輯張力及其調適
通過上述分析可以看到, 精準扶貧是基于對貧困的多維考察和多維解釋的基礎上, 采取的多維舉措 (Tsui K Y, 2002) 。這其中, 主要的維度是政治維度、行政維度和社會維度。如此看來, 精準扶貧是民生政治的重要場域, 如何“精準”以及“精準扶貧”是國家治理體系和治理能力現代化的具體表現, 精準脫貧也是全面建成小康社會的重要構成。所以, 對于精準扶貧的多維度考察, 可以看成是民生建設、國家治理、社會建設和社會治理等理論的具體化和深入發展。
具體來看, 文章前三部分所述內容可以用圖1來簡略表示。在圖1中, 圓臺下底面S表示農村社會 (Society) 。通過廣泛發揚民主 (民主即Democracy, 圖中用正立的圓臺的兩條母線D來表示) , 滿足農村社會廣泛的脫貧訴求, 自下而上進入政治系統, 到達最高權力機關P (即Politics) , 最高權力機關通過決議, 以扶貧領域的決策或公共政策的形式進入最高行政機關A (即Administration) , 行政機關以追求行政效率 (效率即Efficiency, 圖中用倒立的圓臺的兩條母線E來表示) 為主, 自上而下貫徹執行扶貧政策。扶貧政策落地并產生成效, 用倒立的圓臺的下底面R (即Result) 來表示。如圖1所示, 農村社會 (S) 廣泛存在脫貧訴求, 或者說, 貧困地區、貧困村、貧困人口需要解決的貧困問題很多。但是, 能反映到政治系統中, 最終以決策或公共政策 (P/A) 付諸到社會中, 并能貫徹執行且得以解決的貧困問題相對較少 (R面) 。如果農村社會 (S) 脫貧訴求越廣泛, 而真正能解決的貧困問題 (R面) 卻越少, 則會造成民眾的落差感越強烈, 扶貧所引發的次生社會矛盾也就越多。
在本研究中, 政治表現為兩個方面:一是自上而下的扶貧承諾;二是自下而上的政治表達, 這一過程貫穿民主 (腰線D) 原則, 即將社會的脫貧意愿和脫貧想法盡可能充分的反饋給政府。倒立的圓臺表示行政系統。行政系統負責扶貧政策自上而下的貫徹執行, 由于系統內耗和政策效益層層遞減, 導致真正落地的扶貧政策會減少。由S面 (下底面) 和S'面 (上底面) 構成的圓柱體則是理想模型, 即鄉村社會反映的脫貧意愿均能在政治系統和行政系統中得到解決, 行政系統中的扶貧政策也均能在鄉村社會實施, 并解決鄉村社會中的貧困問題。這也是在本文所謂的政治維度、行政維度、社會維度三重維度中, 對精準扶貧產生認知的高度統一和完全耦合。
但是, 通過對實踐中的精準扶貧的分析和論述, 結合圖1我們可以看出, 在政治系統、行政系統和社會系統中, 精準扶貧既存在各自系統內在的部分耦合與張力, 又存在系統之間的部分耦合與張力。具體來看, 各自系統內的部分耦合與張力主要表現為, 在政治系統中的精準扶貧, 其自上而下的政治動員與自下而上的政治表達之間, 自上而下的代表性民主與自下而上的代議制民主之間存在部分耦合與張力, 表現為自上而下的代表性較強, 自下而上的內生性較弱 (景躍進, 2007) 。在行政系統中的精準扶貧, 扶貧工具的技術保障與“技術束縛”、扶貧的科學性與人文性、扶貧技術的先進性與適應性之間存在部分耦合與張力, 表現為部分領域、個別地方追求數字脫貧, 扶貧的實質性成效欠佳。在社會系統中的精準扶貧, 扶貧對象的特殊性與政策規定的普遍性、貧困的個體性與整體性之間, 也還存在張力和矛盾, 缺乏統一性和靈活性 (葛志軍, 2015) 。系統之間的部分耦合與張力主要表現為, 政治系統中的精準扶貧更多體現為一種執政理念和政治價值;行政系統中的精準扶貧, 是在行政科學技術保障中的公共事務, 現實性和實踐性非常強烈。不管是作為理念和價值的精準扶貧, 還是作為科學和現實的精準扶貧, 在鄉村社會中都是按照鄉村社會的可接納原則和適應性原則來看待。所以, 從理想來看, 扶貧理念先進、全面, 行政系統有效、科學, 社會支持系統和社會反饋系統良好, 精準扶貧就會取得圓滿成功。但是, 從現實來看, 在前文所展現的復雜多樣的扶貧場景中, 精準扶貧的政治環境、行政環境和社會環境需要相匹配、相適應, 以便能系統解決鄉村社會中存在的貧困問題, 最終達到與理想型同構。這就是精準扶貧三重維度內在邏輯調適的動力和緣由。為此, 從圖1來看, 需要做好以下四個方面:
首先, 找準調適的“標準”。不管是精準扶貧的政治維度、行政維度, 還是精準扶貧的社會維度, 都需要以鄉村社會扶貧的重心和中心為“圓心”, 以政府、市場和社會“三位一體”對精準扶貧的共識為“軸線” (馬尚云, 2014) 。這樣才能把握精準扶貧的方向, 形成扶貧合力。否則, 會導致政治系統、行政系統和社會系統之間的偏離更大, 離心力更大, 資源消耗更多, 扶貧合力少、掣肘多, 扶貧成效也欠佳。
其次, 把握調適的“共通點”。其實, 不管是精準扶貧的政治邏輯、行政邏輯, 還是社會邏輯, 都要全面把握精準扶貧的“公共性”。“公共性”是一個復合概念, 囊括政治、經濟、倫理等社會生活的多重屬性和多維屬性。因此, 政治邏輯不能只算“政治賬”;行政邏輯不能只算“效率賬”;社會邏輯也不能只算“平等賬”。精準扶貧需要全社會倡導扶貧的公共性, 合理分攤和均衡把握“扶貧臺賬”, 減少部門分割、利益分割和發展阻隔, 讓貧困群體能共享改革發展的成果。此外, 需要破除將精準扶貧片面看成扶貧主體和扶貧對象之間的主客體關系, 認為精準扶貧就是扶貧主體做扶貧對象的脫貧工作。其實, 精準扶貧中也包含主體間關系, 通過精準扶貧使扶貧對象脫貧, 也使政治系統、行政系統和社會系統的體系得以完善、能力得到提升, 最終實現多主體共贏。在精準扶貧中, 要加強完善各級各類扶貧工作人員的權益保障, 激發參與扶貧的積極性和主動性。
再次, 暢通上下聯系。在精準扶貧的過程中, 要以民生取向來承建現代國家與鄉村社會的關系, 做好扶貧政策下達和脫貧意愿上傳工作。在民生建設的過程中, 需要考量政府直接提供多少扶貧資源 (社保兜底除外) , 更應該考量政府搭建了多少扶貧機制和平臺以及用多大力度、什么手段引導社會和市場積極參與扶貧。破除精英主義只注重扶貧政策規劃、政策制定和扶貧政策植入鄉村社會等自上而下的行為取向;也要破除民粹主義一味注重農民的“土政策”以及試圖為農民代言的價值取向。要讓扶貧政策及其信息在民生建設的渠道和平臺中實現共享, 解決扶貧信息貧困、信息孤島和信息失傳的問題。暢通扶貧系統上下聯系的結果是盡量接近圓柱體的理想模型。
最后, 加強培養內生性動力。在圖1中可以看到, 精準扶貧的政治維度、行政維度和社會維度均以鄉村社會為基礎和原點, 也以鄉村社會發展為旨歸。所以, 精準扶貧中的民主, 除了自上而下的承諾、推動和動員之外, 還需要在精準扶貧的實踐中完善民主細節, 拓展民主空間, 提升民主能力。精準扶貧中的效率追求和技術工具應該嵌入鄉村社會, 實現工具與人文的結合、效率與品質的結合。精準扶貧中的平等與公平, 在做好公示和凸顯結果平等的同時, 更要關注機會平等, 創設貧困戶自我脫貧的機會和空間。總之, 不管是扶貧的政治維度、行政維度還是社會維度, 都需要更多發端于鄉村社會內部, 鄉村社會蘊含和培育的民主、效率和平等才能轉化為具有持續效力的扶貧舉措, 實現永續脫貧。另外, 從精準扶貧的頂層設計來看, 精準扶貧是要縮小發展差距。但是, 在實際操作過程中, 政治系統和行政系統在幫扶機制上具有制度化特征, 然而在幫扶資源供給上卻具有非制度化、非持續等特點 (黃承偉, 2015) 。最終結果是拉大了扶貧對象和非扶貧對象之間的差距。所以, 從這個層面來看, 扶貧也要以培養具有長遠性和持續性的內生動力為主。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題2018年10期
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