摘要：改革開放以來, 在深化農業農村改革的各個重要階段國家都適時出臺了與之相適應的支農政策, 政策、科技、投入是農業和農村持續健康發展的三大重要動力源。新時代, 建立健全財政扶持、稅收優惠、金融支持、社會參與、村集體經濟組織和農民籌資投勞的多元投入增長機制, 對于實施鄉村振興戰略意義重大。
關鍵詞：投入增長機制; 支農資金; 多元籌措; 鄉村振興;
建立健全財政扶持、稅收優惠、金融支持、社會參與、村集體經濟組織和農民籌資投勞的多元投入增長機制, 對于實施鄉村振興戰略意義重大。
一、支農投入是農業農村發展的重要保障
農村改革以來, 支農投入政策不斷調整。1985年, 中央“一號文件”提出, 改革農產品統派購制度, “國家不再向農民下達農產品統購派購任務, 按照不同情況, 分別實行合同定購和市場收購”。“對鄉鎮企業實行信貸、稅收優惠”。1987年, 國務院制定《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》, 耕地占用稅中央和地方各留50%, 作為各級農業發展專項資金的主要來源。1989年, 國務院印發《關于建立農業發展基金增加農業投入的通知》, 將農業發展專項資金更名為農業發展基金, 規定從耕地占用稅、國家預算調節基金、鄉鎮企業稅收、農林水特產稅等財稅收入中提取一定比例, 用于改善農業生產條件, 推動糧食生產。這一時期, 國家財政支農投入由1980年的150億元增加到1989年的265.9億元, 占財政總支出的9.22%, 年均增長6.5%。
進入20世紀90年代, 我國糧食產量邁上4億噸臺階, 但由于人口增長和消費水平提高, 主要農產品供給仍處于緊平衡狀態。為鞏固農業綜合生產能力, 國家進一步加大對農業生產的投入力度。1993年第八屆全國人大常委會第二次會議審議通過的《中華人民共和國農業法》規定, “國家逐步提高農業投入的總體水平。國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”。這是政府的財政支農政策首次轉化為國家法律規范。同年, 國務院印發《關于建立糧食收購保護價格制度的通知》, 在中央和省級建立糧食風險基金, 實施糧食保護價收購政策。1994年, 國家實行財政分稅制體制改革, 農業綜合開發資金替代了原來的農業發展資金。同年, 中央不再留存耕地占用稅50%分成, 全部納入地方一般性公共預算。這一時期, 國家財政支農投入由1990年的307.8億元增加到1999年的1085.8億元, 占財政總支出的9.35%, 年均增長15.1%。
進入21世紀以來, 黨中央明確對農業實行“多予、少取、放活”的方針, 推動工業反哺農業、城市支持農村。2002年, 全國人大常委會修訂農業法, 將關于農業投入增速的規定修改為“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”。修訂后的農業法新增了有關財稅支農的規定, 明確“國家建立和完善農業支持保護體系, 采取財政投入、稅收優惠、金融支持等措施, 從資金投入、科研與技術推廣、教育培訓、農業生產資料供應、市場信息、質量標準、檢驗檢疫、社會化服務以及災害救助等方面扶持農民和農業生產經營組織發展農業生產, 提高農民的收入水平”。2004年, 中央財政建立支農專項補貼制度, 實行農民收入、良種、農機具購置三項補貼, 2006年在三項補貼基礎上增加農資綜合直補, 2015年將前三項補貼合并為農業支持保護補貼。2004年, 國務院決定在糧食主產區對重點糧食品種實行最低收購價政策。2005年, 中央農村工作會議提出, 國家財政支農資金增量要高于上年, 國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年, 直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年。2005年12月, 第十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定, 自2006年起全面取消征收農業稅、農業特產稅、牧業稅。國務院于2006年2月取消了屠宰稅。在加大生產投入的同時, 按照統籌城鄉發展的思路, 國家不斷加大對農村基本公共服務的保障力度, 2003年實施新型農村合作醫療制度, 2006年將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍, 2009年開展新型農村社會養老保險試點。2000年以來, 國家財政支農投入占財政支出的8.4%, 年均增長17%, 高于國家一般公共預算收入15.6%的平均增速。
改革開放40年來, 在深化農業農村改革的各個重要階段, 國家都適時出臺了與之相適應的支農政策, 政策、科技、投入是農業和農村持續健康發展的三大重要動力源。
二、建立穩定的鄉村振興投入增長機制
改革開放以來, 我國先后經歷了以工補農、以城帶鄉、城鄉統籌發展階段, 目前進入到城鄉融合發展階段。黨的十九大報告提出, “建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系, 加快推進農業農村現代化”。鄉村振興戰略是城鄉融合發展的總抓手, 在鄉村振興整體頂層設計、法治保障加快推進的同時, 要同步建立健全穩定的投入增長機制。
(一) 建立一般公共預算支出穩定增長機制
財政支農資金是國家財政對農業的直接分配方式, 反映的是工農、城鄉之間的財政資源配置狀況。農業法規定, “農業投入總量的增長幅度應當高于財政經常性收入的增長幅度”。農業技術推廣法規定, “各級政府在財政預算內保障用于農業技術推廣的資金, 并按規定使該資金逐年增長”。自1993年農業法對農業投入增幅提出法定要求以來, 全國一般公共預算農林水支出穩步增長, 由1993年的440.5億元增加到2018年的20786億元, 26年間增長了47倍。從財政支農投入增幅與一般公共預算收入增幅的關系看 (目前對“財政經常性收入”的范圍未有明確界定和數據統計) , 盡管16.7%的支農投入平均增幅要高于16.1%的一般公共預算收入平均增幅, 但26年中有14年的支農投入增幅低于一般公共預算收入增幅, 未能達到法定要求。
可以考慮將“中央和地方用于鄉村振興的財政支出占財政總支出的比重要逐年提高;中央和地方用于鄉村振興的財政支出增速應當高于一般性公共預算支出增速”作為法定要求。由于農業農村發展歷史欠賬多、投入基數低, 雖然財政支農投入絕對量和增幅在增長, 但財政支農投入占財政支出的比重仍處于較低水平。2000年以后, 國家財政支農資金占財政總支出的比重在7%～10%之間, 年均8.4%, 低于1990—1999年財政支農投入占總支出9.35%的平均水平。因此, 建議通過立法, 將“兩個高于”明確為各級財政一般公共預算的法定要求。同時, 完善財政支農資金投入管理機制。按照目前的財政支農資金管理體制, 支農資金大多與項目實施掛鉤, 涉及政府多個部門, 不利于地方根據實際情況合理安排使用資金, 造成一些資金使用效率較低。要以鄉村振興的具體任務為靶向目標, 整合支農資金, 集中統籌使用。對涉及鄉村振興全局、跨地區重大農業基礎設施建設、生態資源保護和生態系統修復、不發達地區轉移支付等, 進一步明確各級財政一般公共預算支出的責任。
(二) 設立鄉村振興專項資金
我國農村地區經濟社會發展差距大, 就是一個省級行政區域內, 發展不平衡問題亦很突出。為了解決不發達地區鄉村振興的資金來源, 建議以省為單位設立鄉村振興專項資金, 專項用于鄉村振興中的項目補助, 特別是公益性項目補助。資金來源可以從土地稅收中籌集:
一是耕地占用稅。耕地占用稅以占用耕地行為作為征收對象, 是農地轉用環節的唯一稅種。該稅種自1987年開始征收至2006年, 全國累計征收約1000億元。為進一步發揮耕地占用稅的作用, 2006年的中央“一號文件”提出, 提高耕地占用稅稅率, 新增稅收應主要用于農業農村。2008年國務院對耕地占用稅條例作出修訂, 將耕地占用稅的稅額標準提高4～5倍, 并對占用基本農田的稅額在此基礎上再提高50%。對于提標后新增稅收收入的用途, 黨的十七屆三中全會和2008年中央“一號文件”提出, 大幅度提高耕地占用稅新增收入用于農業的比例, 新增收入主要用于“三農”。2009年和2010年的中央“一號文件”提出, 耕地占用稅稅率提高后的新增收入要全部用于農業。修訂后的條例實施以來, 耕地占用稅稅收從2007年的185億元增加到2018年的1319億元, 占地方稅收收入的比例從0.96%提高到1.74%。在分稅制體制下, 耕地占用稅與1990年開始實施的城鎮國有土地使用權有償轉讓制度、2002年實施的土地出讓金制度一起, 成為地方重要的農業投入來源。目前, 按照農地轉用后的土地出讓價格和土地增值收益, 耕地占用稅稅率仍處于較低水平, 耕地占用稅僅相當于土地出讓金的2.1% (2018年土地出讓金62849億元) 、占地方稅收收入的比例1.7% (2018年地方稅收收入75953億元) , 尚不能完全體現土地的市場價值。建議綜合考慮農地轉用后的建設用地供需狀況、土地利用結構、人均耕地占有面積、占用耕地類別和質量、地方經濟發展情況等因素, 并把耕地的社會價值和生態價值納入征稅考量之中, 合理確定耕地占用稅稅率標準。耕地占用稅收入全部用于省級鄉村振興專項資金。
二是城鎮土地使用稅。城鎮土地使用稅是對使用城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內的國有土地征收的稅種, 在建設用地保有環節按年征收, 屬地方稅種。1988年, 國務院制定《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》, 規定征收耕地自批準征用之日起滿一年時開始繳納土地使用稅。2006年, 國務院對城鎮土地使用稅條例進行了修訂, 提高了征收標準, 城鎮土地使用稅收入由2006年的176.81億元增長到2018年的2388億元, 城鎮土地使用稅占地方稅收收入總量的比重由1.16%提高到3.14%, 對合理利用城鎮土地、調節土地級差收入、提高土地使用效益發揮了積極作用。在我國工業化和城鎮化快速推進的過程中, 用地需求不斷擴大, 城鎮建成區向農村不斷延伸, 征收土地使用稅的應稅土地數量急劇增加, 其中很大一部分是由農用地轉為建設用地進入保有環節后的土地, 有必要調整完善城鎮土地使用稅制度, 將城鎮土地使用稅收入納入省級鄉村振興專項資金。
(三) 提高土地出讓收入用于鄉村振興的比例
1990年國務院制定城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例, 將原來的劃撥無償使用轉變為有償轉讓, 國家向土地使用者收取土地使用權出讓金。國有土地使用權出讓金是國家以土地所有者身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者, 由土地使用者向國家支付的全部土地價款, 包括土地出讓總價款、補繳的土地價款、劃撥土地收入等。1993年分稅制改革后, 土地出讓金全部劃歸地方政府, 中央不再分享。1999年全國土地出讓收入514億元, 2007年11947億元, 2017年49997億元, 2018年62849億元, 土地出讓收入相當于地方本級收入的比重達到60%以上, 成為地方政府收入的重要來源。
有償使用土地制度是土地管理制度上的一大進步, 方向是正確的, 但具體制度和實施效果需要評估。按照規定, 土地出讓收入的支出范圍主要用于土地開發、水利、教育、城市和農村基礎設施建設、保障性安居工程等支出, 但“以土地換資金建設城市”、“用土地出讓收入彌補政府支出”是普遍現象。
近年來, 黨中央、國務院對于將土地出讓收入更多地用于農業農村都有要求。2004年國務院《關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》規定, 市縣要將不低于土地出讓平均收益的15%用于農業土地開發, 重點用于農村土地整治、建設標準農田、修建小型農田水利設施。2008年黨的十七屆三中全會提出, “大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例, 大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入”。2011年中央“一號文件”提出, “從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”。2019年中央“一號文件”提出, “按照‘取之于農, 主要用之于農’的要求, 調整完善土地出讓收入使用范圍, 提高農業農村投入比例, 重點用于農村人居環境整治、村莊基礎設施建設和高標準農田建設”。上述中央精神需要盡快轉化為法律規范。
(四) 擴大涉農生產經營主體稅收優惠范圍
如果將財政投入穩定增長機制和土地出讓收入使用作為鄉村振興的“開源”措施, 給予農業生產經營主體稅收優惠政策則是鄉村振興“節流”措施。
我國對農業生產、流通、服務等一直實行稅收優惠政策, 體現了國家對弱質產業的支持, 實施效果也是好的。一方面, 要嚴格依法落實稅收法律法規中涉及的涉農稅收優惠政策, 確保優惠政策惠及鄉村振興。另一方面, 對擴大稅收優惠范圍進行研究, 如對設立在縣域內對鄉村振興有直接帶動作用的二三產業項目給予稅收優惠;對農產品批發市場、農產品加工、全程冷鏈物流設施等使用的土地、房產, 減免城鎮土地使用稅和房產稅。建立這種稅收優惠導向, 有利于更多的工商企業在縣域布局, 有利于帶動農村一二三產業融合發展。
(五) 建立財政資金與信貸資金相互配合的融資機制
一是設立國家鄉村振興融資擔保基金。在市場經濟環境下, 無論是吸收社會資本投入, 或是通過金融信貸融資, 都面臨融資擔保不足及信貸風險問題。建議在現有財政出資的農業擔保基金基礎上, 擴展業務范圍, 服務鄉村振興, 減少鄉村振興融資風險。
二是發行鄉村振興專項債券。在加強嚴格監管、有效防范風險的基礎上, 支持地方政府發行專門用于支持鄉村振興公益性項目的債券, 允許銀行業金融機構發行為籌集專項用于發放鄉村振興貸款資金的銀行債券。
三是建立城鄉建設用地增減掛鉤節約指標跨省調劑機制, 所得收益全部用于實施鄉村振興戰略和鞏固脫貧攻堅成果。完善耕地占補平衡管理辦法, 將中西部貧困地區通過建設高標準農田、農村宅基地整理等措施新增的耕地指標、建設用地指標在東部經濟發達地區調劑使用, 增加貧困地區財政、集體經濟組織及農民收入, 其中新增地方財政收入要全部用于鄉村振興。
(六) 鼓勵農村集體經濟組織、農民、社會資本投入鄉村振興
激發和調動農民投身鄉村振興的積極性和主動性, 為鄉村振興投資、投勞。農民用于鄉村振興的投資、投勞, 不能當做加重農民負擔。我國農村是集體所有制經濟, 要深化農村集體產權制度改革, 挖掘集體土地等各類資源資產的價值潛力, 增加集體經濟收入。集體經營性建設用地入市交易試點成功并轉化成為法律制度后, 對土地增值收益的調節收入, 堅持取之于土用之于農的原則, 全部用于鄉村振興。
區分鄉村公益性和經營性建設項目, 撬動更多社會資金投入鄉村振興。推動建立完善國家、集體、社會資本和農民之間合理的利益分享機制, 推動各類生產經營主體與農民建立緊密的利益聯結機制。
作者單位：全國人大農委
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2019年第5期
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