摘要：鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)有著本質(zhì)區(qū)別。鄉(xiāng)村振興的基本單元應(yīng)該定位在都市之外的縣域范圍, 包括縣城、集鎮(zhèn)與村莊的統(tǒng)一體。鄉(xiāng)村振興不是村莊振興, 它本質(zhì)上是縣域的全面振興。以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興, 既能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步發(fā)展, 又能協(xié)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)與全面振興的辯證關(guān)系, 還契合了農(nóng)民漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特點(diǎn), 能夠在人與資源上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興要有空間視野, 不能把鄉(xiāng)村振興局限在村莊, 也要有時(shí)間視野, 不能把鄉(xiāng)村振興的近期目標(biāo)與中長(zhǎng)期目標(biāo)混同, 搞急功近利式的鄉(xiāng)村振興。同時(shí)還要有辯證的視野, 不能把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對(duì)立起來(lái), 也不能把鄉(xiāng)村振興與村莊保底對(duì)立起來(lái)。城鎮(zhèn)化與村莊保底都是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)容, 是縣域內(nèi)鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)工作。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化; 代際分工; 半工半耕; 城鄉(xiāng)融合; 空心化;
黨的十九大報(bào)告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 2017年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步明確了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)、時(shí)間表和路線圖。2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了階段性謀劃, 明確了當(dāng)前階段的目標(biāo)任務(wù)及具體措施。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著于眼黨和國(guó)家事業(yè)全局對(duì)“三農(nóng)”工作做出的重大決策部署, 它順應(yīng)了廣大農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的向往, 是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重要途徑[1], 是未來(lái)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略和“三農(nóng)”工作的總抓手。
一、問題提出與文獻(xiàn)綜述
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出來(lái)后, 政策部門和學(xué)界都對(duì)其展開了全方位解讀、闡發(fā)和研究。通觀既有研究, 在對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)施上主要有兩種思路, 分別是較為激進(jìn)的思路和較為穩(wěn)健的思路。激進(jìn)思路是目前研究的主流, 認(rèn)為只有進(jìn)一步深化農(nóng)村改革, 加速農(nóng)村人地錢等要素流動(dòng), 鄉(xiāng)村振興才能落地生根, 農(nóng)民收入才能提高, 城鄉(xiāng)差距才能縮小。該思路的主要目標(biāo)是讓農(nóng)民在農(nóng)村致富, 主要的措施包括三條:其一是推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn), 主張要把提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力作為主攻方向, 全面振興第二、三產(chǎn)業(yè), 防止農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化[2]。其二是要將人才留在農(nóng)村, 注重優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu), 提高鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量[3]。認(rèn)為鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是要有人才, 因而要培育現(xiàn)代青年農(nóng)場(chǎng)主、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人等[4]。其三是在農(nóng)村土地上做文章, 通過建立相應(yīng)的用地保障機(jī)制來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興, 具體辦法包括農(nóng)村建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村土地三權(quán)分置、土地增減掛鉤指標(biāo)異地交易、盤活閑置宅基地和農(nóng)房等措施[5]。這些措施需要各級(jí)政府出臺(tái)相應(yīng)的政策和制度, 創(chuàng)設(shè)和建立相關(guān)的體制機(jī)制, 還需要有大量的資源投入, 進(jìn)而資源投放的機(jī)制、精準(zhǔn)度和效率也成了重要研究課題[6]。
穩(wěn)健思路的基本主張是大部分農(nóng)民家庭收入的增長(zhǎng)空間在城市, 鄉(xiāng)村振興的基本目標(biāo)是保持農(nóng)村的基本秩序, 為留在農(nóng)村的農(nóng)民供給基本的適合生活和方便生產(chǎn)的公共物品和公共服務(wù), 實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域農(nóng)村的有效治理[7]。為此, 該思路下的鄉(xiāng)村振興研究主要有以下觀點(diǎn)。一是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要通過各種資金和政策支持讓農(nóng)民繼續(xù)與土地結(jié)合起來(lái), 解決農(nóng)民在與土地結(jié)合中面臨的問題和困難, 從而保證農(nóng)民獲得遠(yuǎn)高于城市貧民窟的生活水平[8]。二是謹(jǐn)防城市過剩資本和市民下鄉(xiāng)擠占農(nóng)民的獲利空間, 保障適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶的利益, 健全和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系[9]。三是鄉(xiāng)村振興要有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的視野, 認(rèn)為歐美日是通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走出了中等收入陷阱之后才轉(zhuǎn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興, 中國(guó)不能因?yàn)榧みM(jìn)的鄉(xiāng)村振興過度消耗國(guó)家資源從而無(wú)法走出中等收入陷阱[10]。穩(wěn)健思路主張?jiān)诒３脂F(xiàn)有農(nóng)村土地制度、基本經(jīng)營(yíng)制度、村社集體制度、基層自治制度等不變的前提下, 通過提高基層治理能力和加強(qiáng)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)為農(nóng)民保底的鄉(xiāng)村振興。
以上兩種鄉(xiāng)村振興的思路具有根本的區(qū)別。激進(jìn)思路試圖通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在短時(shí)期內(nèi)一勞永逸地解決“三農(nóng)”問題, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下讓農(nóng)民發(fā)家致富, 讓農(nóng)村變得跟城市一樣現(xiàn)代化。而穩(wěn)健思路則認(rèn)為不能在農(nóng)村內(nèi)部解決“三農(nóng)”問題, 而應(yīng)通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展在城市解決“三農(nóng)”問題, 鄉(xiāng)村振興就是要為在城市解決“三農(nóng)”問題騰挪出足夠的時(shí)間和空間。
兩種思路也有共同點(diǎn), 那就是都認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略只是在內(nèi)涵上深化了過去的“新農(nóng)村建設(shè)”, 是后者量變意義上的“升級(jí)版”[11]而已。但是事實(shí)上, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代、社會(huì)主要矛盾發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提出了新要求的背景下提出來(lái)的, 它在目標(biāo)、內(nèi)容和方略上都與新農(nóng)村建設(shè)有本質(zhì)區(qū)別, 它是自成體系的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。本文認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)的根本區(qū)別是二者的戰(zhàn)略目標(biāo)不同, 鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)是以縣域振興帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化, 而新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)則是村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和建設(shè)。這樣二者落地的基本單元也就不同, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的基本單元是縣域, 而新農(nóng)村建設(shè)的落地單元是村莊。
二、縣域與村莊:鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)的本質(zhì)區(qū)別
鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)是黨和國(guó)家在不同歷史時(shí)期針對(duì)“三農(nóng)”工作提出的戰(zhàn)略規(guī)劃, 二者在落地單元和核心內(nèi)容上都有根本差別。從實(shí)施“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 是新時(shí)代黨和國(guó)家戰(zhàn)略思維的新發(fā)展。
(一) 從“農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村”的戰(zhàn)略新思維
黨的十九大報(bào)告提“鄉(xiāng)村振興”而非“農(nóng)村振興”, 內(nèi)含著黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略新思維。從“鄉(xiāng)村”和“農(nóng)村”兩個(gè)詞匯的內(nèi)涵來(lái)看, “農(nóng)村”是一個(gè)專門從事自然經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)單位, 國(guó)家對(duì)它在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的功能定位是生產(chǎn)糧食。而“鄉(xiāng)村”則不單純是一個(gè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)單元, 而是集生活與生產(chǎn)、社會(huì)與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體[12]。從這個(gè)意義上講, 鄉(xiāng)村振興不是單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的振興, 更不僅僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的振興, 而是政治、經(jīng)濟(jì)、文化及治理等各方面的整體振興。
從“鄉(xiāng)村”和“農(nóng)村”所對(duì)應(yīng)的概念來(lái)看, “鄉(xiāng)村”對(duì)應(yīng)的是“都市”, 而“農(nóng)村”對(duì)應(yīng)的則是“城鎮(zhèn)”。“都市”指的是以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主、人口數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模的居民點(diǎn), 它是一地的經(jīng)濟(jì)、政治及文化中心。根據(jù)城市研究專家的概念, “都市”具有以下特征:人口密度高;集聚了不同文化、職業(yè)、語(yǔ)言背景且匿名性強(qiáng)的居民;聚集各類社團(tuán)、企業(yè)和機(jī)構(gòu);人們活動(dòng)趨向于專業(yè)化;居民知識(shí)和技能水平高于鄉(xiāng)村居民;主要以法律法規(guī)為社會(huì)契約;生活多樣化程度高、時(shí)間觀念較強(qiáng)、生活節(jié)律快、相互間競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)等。對(duì)照這些特征, 在中國(guó)只有地級(jí)市以上的城市才能稱得上“都市”, 而包括縣城、集鎮(zhèn)、中心村等人口相對(duì)聚居地都不具備都市特點(diǎn), 而是更多地帶有明顯的“鄉(xiāng)村”的特性, 包括在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中形成的共同血緣關(guān)系、互助關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣、文化價(jià)值及地方性規(guī)范。“城鎮(zhèn)”是指具有一定規(guī)模工商業(yè)的居民聚居點(diǎn), 包括都市、中小城市和集鎮(zhèn)。集鎮(zhèn)是介于農(nóng)村與城市之間的過渡型居民點(diǎn)。與對(duì)農(nóng)村的定義相一致, 對(duì)城鎮(zhèn)的定義也多基于其在第二、第三產(chǎn)業(yè)上的經(jīng)濟(jì)功能。所謂城鎮(zhèn)化就是指隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)農(nóng)村型社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城鎮(zhèn)型社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程。農(nóng)民由村莊向縣城、集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的一部分, 但是新農(nóng)村建設(shè)不包含城鎮(zhèn)化。
因此, “鄉(xiāng)村”是以縣域?yàn)榉懂牭木C合性的全域概念, 而農(nóng)村則是以村莊為范疇的單一經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的局域概念。“鄉(xiāng)村振興”就是特指都市之外的地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的振興, 包括縣城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村及之外的整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)的全方位振興, 它以縣域?yàn)榛締卧！靶罗r(nóng)村建設(shè)”則主要是指城鎮(zhèn)之外以村莊為基本單元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè), 而不包括縣城和集鎮(zhèn)的建設(shè)。質(zhì)言之, 鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是縣域振興, 而新農(nóng)村建設(shè)則主要是村莊建設(shè)。
(二) 鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容比較
既然在基本單元上有差別, 那么鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)在內(nèi)容上也就會(huì)有較大差別。黨的十九大報(bào)告提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求, 而黨的十六屆五中全會(huì)則提出過“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)總體要求。從字面上看鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設(shè)都是用五句話、二十字來(lái)概括各自的總要求, 二者主要的項(xiàng)目?jī)?nèi)容也沒有變化, “鄉(xiāng)風(fēng)文明”甚至一字不差, 似乎只是在建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和程度上有差別, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了更高的要求。但是當(dāng)從基本單元的視野來(lái)看鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)時(shí), 就容易發(fā)現(xiàn)二者不僅僅是量上的差別, 更本質(zhì)的是戰(zhàn)略上的差別。
1.“產(chǎn)業(yè)興旺”與“生產(chǎn)發(fā)展”
“產(chǎn)業(yè)興旺”與“生產(chǎn)發(fā)展”, 前者以縣域?yàn)榛A(chǔ), 后者以村莊為基礎(chǔ)。發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收一直是黨和國(guó)家關(guān)心的問題。在2005年左右正值農(nóng)業(yè)稅改革階段, 受農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的影響, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性尚不高, 農(nóng)業(yè)面臨供給不足的矛盾, 于是“新農(nóng)村建設(shè)”提出發(fā)展生產(chǎn)的目標(biāo)。在集體土地所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的情況下, 發(fā)展生產(chǎn)是農(nóng)民個(gè)體家庭的事情, 個(gè)體家庭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上進(jìn)行自我決策、自我管理和自我承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。村莊集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)化服務(wù), 但不直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所以“生產(chǎn)發(fā)展”的基本單元是村莊, 目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力, 基本措施是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、發(fā)放種植補(bǔ)貼、完善公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高機(jī)械化和科技化水平等。
經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到了較大提高, 農(nóng)民務(wù)農(nóng)的收入增加, 同時(shí)通過向城市和沿海地區(qū)大量轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力獲得工資性收入, 農(nóng)民家庭總體收入大幅度提高。但是也存在一些問題, 比如農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力仍然不足, 廣大中西部農(nóng)村“三留守”現(xiàn)象嚴(yán)重。為此, 要實(shí)現(xiàn)更多農(nóng)民的就近就業(yè)就要推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)興旺”, 不僅要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)化, 還要大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。但是問題就來(lái)了, 如果還按照過去以村莊為基本單元的思路, 那么在村莊狹小范圍內(nèi)既無(wú)法構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系, 更無(wú)法推動(dòng)農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時(shí), 在工商業(yè)發(fā)展上, 現(xiàn)在已沒有條件再像二十世紀(jì)八九十年代那樣出現(xiàn)“村村點(diǎn)火戶戶冒煙”的局面, 也不可能做到每個(gè)村都發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、田園綜合體、現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)等, 這樣做只能是重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng), 會(huì)造成資源浪費(fèi), 農(nóng)民也不可能從中獲利。那么, 鑒于城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)需求和能力的有限性, 要實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的目標(biāo), 必須超越村莊視域, 以縣域?yàn)閱挝粚?duì)一、二、三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展, 切忌一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)村莊盲目地搞一窩蜂、大躍進(jìn)。比如, 要以縣為單位進(jìn)行招商引資, 建立工業(yè)園區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移, 推動(dòng)縣域內(nèi)的工業(yè)發(fā)展;在縣域內(nèi)有區(qū)位優(yōu)勢(shì)和環(huán)境優(yōu)勢(shì)的個(gè)別地方推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)和招商引資建田園綜合體, 這些以城鎮(zhèn)中產(chǎn)者為主體的觀光消費(fèi), 建設(shè)多了就會(huì)出現(xiàn)供給過剩的問題;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系也要視縣域的農(nóng)業(yè)特色適度推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。
總之, “生產(chǎn)發(fā)展”的目標(biāo)可以在“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)”體制下于村莊內(nèi)達(dá)成, 而要促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的全面振興, 則需以縣域?yàn)榛締卧鸵曈颉?/p>
2.“生態(tài)宜居”與“村容整潔”
“生態(tài)宜居”與“村容整潔”, 前者以縣域?yàn)榛究臻g, 后者強(qiáng)調(diào)村莊空間改造。“村容整潔”是應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)村莊缺乏規(guī)劃、人居環(huán)境臟亂差的局面提出來(lái)的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo), 該目標(biāo)在較高層次上是對(duì)村莊重新規(guī)劃設(shè)計(jì)和新村建設(shè), 中間層次是進(jìn)行環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè), 較低的層次則是“有錢蓋房, 沒錢刷墻”。經(jīng)過十幾年的“村容整潔”行動(dòng), 尤其是近年基層組織進(jìn)行的村莊環(huán)境整治、廁所革命、城管進(jìn)村等行動(dòng), 使村莊人居環(huán)境有了根本性的改變, 實(shí)現(xiàn)了村莊空間的再造[13]。如果說“村容整潔”的治理單元是村莊、治理對(duì)象是村莊環(huán)境的話, 那么“生態(tài)宜居”則完全超出了村莊及其環(huán)境的范疇。“生態(tài)”是一個(gè)系統(tǒng)概念, 一個(gè)村莊及其環(huán)境不構(gòu)成生態(tài), 只有在一個(gè)地域范圍內(nèi)才能構(gòu)建起自然和人文相契合的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)宜居的治理目標(biāo)就不是一村一戶老百姓的問題, 而是滿足一定區(qū)域內(nèi)人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的總體需求, 那么對(duì)它的治理也就不僅僅是村莊內(nèi)的綠化美化、垃圾污水處理以及村內(nèi)道路硬化亮化, 而是要在區(qū)域內(nèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)村社進(jìn)行整體規(guī)劃和總體治理, 構(gòu)建相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互聯(lián)系的生態(tài)體制機(jī)制。生態(tài)宜居也是一個(gè)整體系統(tǒng)概念, 一個(gè)地方是否生態(tài)宜居, 不是看具體的村莊是否生態(tài)宜居, 而是看具體村莊所嵌入的地域生態(tài)系統(tǒng)是否宜居。比如有的村莊生態(tài)宜居, 但卻影響地域的整個(gè)生態(tài)環(huán)境, 那么這樣的村莊就需要搬遷;還有的村莊有很好的生態(tài)環(huán)境條件, 但是因人口大量減少而變得不宜居, 村莊也需要整體搬遷并進(jìn)行土地整治后還林還草;還有的村莊因人地關(guān)系緊張, 村莊范圍內(nèi)的自然環(huán)境可能并不太好, 但是只要地域內(nèi)整體生態(tài)條件好, 那么村莊也仍然是生態(tài)宜居的。生態(tài)宜居也不是“村容整潔”的高標(biāo)準(zhǔn)化, 它甚至不需要在村容村貌上做過多的投入, 不需要所有村莊環(huán)境都達(dá)到觀光旅游、3A景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn), 而只要在保持環(huán)境整潔、基本公共設(shè)施完備和基本公共服務(wù)到位的基礎(chǔ)上, 保證地域范圍內(nèi)整體的環(huán)境是生態(tài)和宜居的, 那么村莊就是生態(tài)宜居的。還有諸如強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)、控制農(nóng)業(yè)面源污染、擴(kuò)大退耕還林還草等都不是在村域范圍能夠做到的。因此, 生態(tài)宜居的治理空間至少是縣域范圍。
3.“治理有效”與“管理民主”
“治理有效”與“管理民主”, 前者以縣域?yàn)橹卫韱卧? 后者指涉村級(jí)民主。“管理民主”是在農(nóng)村基層管理亂象叢生、微腐敗橫行、干群矛盾惡化的背景下提出來(lái)的村級(jí)治理目標(biāo), 它希望通過強(qiáng)化村民的民主權(quán)利來(lái)規(guī)范村級(jí)權(quán)力的運(yùn)行。伴隨著村財(cái)鎮(zhèn)管、村級(jí)民主規(guī)范運(yùn)行、“八項(xiàng)規(guī)定”、紀(jì)委督查、從嚴(yán)治黨等制度進(jìn)村, 村級(jí)管理亂象基本上得到了有效扭轉(zhuǎn)。但是隨著農(nóng)村青壯年外流、農(nóng)民分化加劇、農(nóng)民法制觀念提高、農(nóng)民價(jià)值觀念多元化、農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)提出更高要求、農(nóng)村老年人養(yǎng)老惡化、矛盾溢出村莊、外來(lái)人口和資本進(jìn)入農(nóng)村、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜化等現(xiàn)象和問題的出現(xiàn), “管理民主”已難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村多元復(fù)雜的治理問題, “治理有效”的需求也就應(yīng)運(yùn)而生。鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效問題之所以需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決, 與以下幾個(gè)方面有關(guān)系, 一是治理問題超出了村莊范圍。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的許多矛盾、糾紛及爭(zhēng)端都已經(jīng)超出了村莊乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍, 需要由縣級(jí)權(quán)威主體出面協(xié)調(diào)解決。比如交通事故、醫(yī)療糾紛、特殊群體信訪等問題, 都不是鄉(xiāng)村兩級(jí)能夠處理和解決的。二是治理資源需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。中西部地區(qū)的行政村多數(shù)為無(wú)集體經(jīng)濟(jì)的村莊, 嚴(yán)重缺乏治理資源, 國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付只能維持村級(jí)基本運(yùn)轉(zhuǎn), 而無(wú)法進(jìn)行有效治理。那么, 鄉(xiāng)村治理所需要的權(quán)威性資源、物質(zhì)性資源、組織人力資源等都需要由縣級(jí)政府統(tǒng)一配置。鄉(xiāng)村治理有了資源才能撬動(dòng)群眾的力量和積極性, 才能通過低成本實(shí)現(xiàn)有效治理。三是多元化治理的主體只有在縣域范圍才能找得到。鄉(xiāng)村治理的主體包括黨委政府、村級(jí)自治組織、村民、市場(chǎng)以及各類社會(huì)組織, 依照治理事務(wù)性質(zhì)的不同而將它們交由不同的治理主體進(jìn)行治理, 才能發(fā)揮不同治理主體的特色優(yōu)勢(shì)和專業(yè)技能。但是諸如市場(chǎng)、社會(huì)組織等治理主體只存在于縣域范圍, 因此它們的資源只能在縣域范圍進(jìn)行配置。四是治理的制度、規(guī)范和體制機(jī)制需要在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一創(chuàng)設(shè)。縣級(jí)黨委政府是權(quán)威性的制度創(chuàng)設(shè)主體, 可以依據(jù)縣域的實(shí)際情況將基層治理經(jīng)驗(yàn)規(guī)范化和制度化。
4.“生活富裕”與“生活寬裕”
“生活富裕”與“生活寬裕”, 前者是指現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工商業(yè)基礎(chǔ)上的生活狀態(tài), 后者則是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的生活狀況。在新農(nóng)村建設(shè)提出之際, 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)剛?cè)∠痪? 農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移也才興起, 農(nóng)民就業(yè)不充分狀況沒有改觀, 農(nóng)民基本醫(yī)療和社會(huì)保障制度還處于起步階段, 農(nóng)村義務(wù)教育尚未全面免費(fèi), 農(nóng)民家庭的收入還處于較低水平, 但諸如基本生活、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、人情、建房、婚姻等方面的開支卻大幅度增加, 以至于農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)狀況還比較緊張。因此, “生活寬裕”就是針對(duì)該條件下提出的農(nóng)民家庭目標(biāo)。近十年以來(lái)尤其是黨的十八大以后, 伴隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力在城市充分就業(yè)、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成風(fēng)氣、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加、農(nóng)村社會(huì)政策不斷完善, 農(nóng)民家庭收入水平有了較大提高, 基本上實(shí)現(xiàn)了生活寬裕的目標(biāo)。生活寬裕目標(biāo)的達(dá)成有賴于兩重力量的結(jié)合, 一重是農(nóng)民家庭勞動(dòng)力的充分調(diào)動(dòng)和合理配置, 二重是國(guó)家社會(huì)政策的不斷完善。但是農(nóng)民家庭若要從“生活寬裕”邁向“生活富裕”, 則還需要縣域這一重力量的加入, 主要與以下幾個(gè)方面相關(guān)。一是發(fā)展縣域工商業(yè), 提高農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)程度。目前大量青壯年勞動(dòng)力到沿海地區(qū)務(wù)工, 務(wù)工成本高, 還形成了“留守”問題。如果縣域工商業(yè)得到發(fā)展, 不僅青壯年男性可以就近務(wù)工, 年輕女性也可以在本地充分就業(yè), 甚至中老年人在務(wù)農(nóng)之余還可以有大量打零工的機(jī)會(huì)。這可以使一個(gè)家庭獲得更多的工資性收入。二是大力發(fā)展縣域內(nèi)的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn), 提高農(nóng)村勞動(dòng)力的文化和業(yè)務(wù)素質(zhì)。文化業(yè)務(wù)素質(zhì)越高, 在勞動(dòng)力市場(chǎng)就越有競(jìng)爭(zhēng)力, 其所獲得的成長(zhǎng)晉升平臺(tái)就越高, 自然工資收入也就越高。三是完善縣域內(nèi)的醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)體系, 提高農(nóng)民的身體健康素質(zhì)。身體素質(zhì)越高, 越能承受高強(qiáng)度的智力和體力勞動(dòng), 勞動(dòng)時(shí)間也越長(zhǎng), 所獲得的工資收入也越高。四是完善縣域內(nèi)包括教育、醫(yī)療、社保、低保、大病救助等在內(nèi)的社會(huì)政策, 提高農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障水平, 降低農(nóng)民家庭的貨幣化支出。總之, 在農(nóng)民家庭依賴于“半工半耕”的收入模式下, 農(nóng)民“生活富裕”目標(biāo)單靠農(nóng)民家庭和社會(huì)政策難以達(dá)成, 需要在縣域?qū)用孢M(jìn)行政策和制度創(chuàng)新以促進(jìn)勞動(dòng)力充分就業(yè)和減少農(nóng)民開支。
5.“鄉(xiāng)風(fēng)文明”和“鄉(xiāng)村振興”
“鄉(xiāng)風(fēng)文明”的提法雖然沒有變, 但在鄉(xiāng)村振興背景下它是指整個(gè)縣域內(nèi)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化所蘊(yùn)含的道德風(fēng)尚、民俗規(guī)范、精神價(jià)值、思想觀念等, 是與社會(huì)主義核心價(jià)值觀、現(xiàn)代人文精神、文明素養(yǎng)、科學(xué)知識(shí)等相結(jié)合的產(chǎn)物。就文化社會(huì)風(fēng)氣而言, 村莊不是孤島, 它受到地域范圍內(nèi)文化社會(huì)氛圍的影響和滲透。地域范圍的風(fēng)氣不好, 村莊的風(fēng)氣就不可能是凈土。而縣域是地域“小傳統(tǒng)”與國(guó)家“大傳統(tǒng)”的結(jié)合點(diǎn), 它除了具有行政管理上的統(tǒng)一性之外, 還在社會(huì)文化和人文風(fēng)俗上具有共同體性質(zhì)。鄉(xiāng)村振興要推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè), 其切入點(diǎn)應(yīng)該是縣域。在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的一些具體事務(wù)上, 縣域也是基本的治理單元。諸如在治理農(nóng)村人情酒席泛濫、規(guī)范鄉(xiāng)村人情風(fēng)俗中, 由于農(nóng)村的人情圈都在縣域范圍內(nèi), 如果只在一個(gè)村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)給予新的規(guī)范, 就很可能造成人情行為的混亂而難以持續(xù), 而若在縣域范圍內(nèi)對(duì)趕人情和辦酒席進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范, 則容易形成新的風(fēng)俗習(xí)慣。再如農(nóng)村養(yǎng)老問題, 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下村莊傳統(tǒng)倫理已難以規(guī)范農(nóng)民的養(yǎng)老行為, 村莊輿論在村民相互“不得罪”的邏輯下不再發(fā)揮作用, 只有在縣域范圍內(nèi)構(gòu)建起養(yǎng)老、孝老、敬老的政策支持體系, 出臺(tái)權(quán)威性的支持有關(guān)養(yǎng)老的村規(guī)民約的政策措施, 才能營(yíng)造良好養(yǎng)老社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。
三、以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興:特有內(nèi)含的優(yōu)勢(shì)
雖然中央并沒有明確提出要以縣域?yàn)榛締卧獙?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 但是從鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容可以看出鄉(xiāng)村振興的實(shí)質(zhì)是縣域振興, 就是要通過縣域發(fā)展帶動(dòng)縣域內(nèi)農(nóng)民城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。以縣域?yàn)榛締卧獊?lái)考察和實(shí)施鄉(xiāng)村振興, 有以村莊為視域所不具備的優(yōu)勢(shì)。
(一) 實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步發(fā)展
如果把鄉(xiāng)村振興視為新農(nóng)村建設(shè)的“升級(jí)版”或是村莊振興, 就會(huì)把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對(duì)立起來(lái)。城鎮(zhèn)是人口、資源和就業(yè)機(jī)會(huì)的集聚地, 城鎮(zhèn)化是世界工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì), 中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也必然要走城鎮(zhèn)化這條道路。從農(nóng)民的角度來(lái)看, 城鎮(zhèn)化是農(nóng)民家庭發(fā)展的新目標(biāo)和新階段。農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)溫飽和寬裕的生活之后, 家庭的下一個(gè)發(fā)展目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化, 這已成為農(nóng)民在村莊展開社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的最重要的“標(biāo)的物”, 包括農(nóng)村小孩要進(jìn)城上學(xué)、青年農(nóng)民結(jié)婚要在城鎮(zhèn)買房和青壯年勞動(dòng)力要進(jìn)城務(wù)工。2000年以來(lái), 我國(guó)年均城鎮(zhèn)化率超過1%, 到2017年我國(guó)平均城鎮(zhèn)化率為57.35%。但是即便保持現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度, 到2035年我國(guó)仍然有差不多4.5億沒有城鎮(zhèn)化的農(nóng)民留在農(nóng)村[14], 那么國(guó)家政策就要考慮這個(gè)龐大的農(nóng)民群體的生產(chǎn)、生活和出路問題, 包括讓他們共享現(xiàn)代化的成果。在一定意義上, 鄉(xiāng)村振興也是應(yīng)對(duì)這一基本國(guó)情提出來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略問題。這樣, 一方面農(nóng)民要城鎮(zhèn)化, 國(guó)家也需要通過城鎮(zhèn)化來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展, 另一方面又要投入資源進(jìn)行鄉(xiāng)村振興, 這似乎構(gòu)成了一對(duì)矛盾。
如果以村莊為基本單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興, 那么二者就必然是一對(duì)矛盾。因?yàn)榘凑者@個(gè)思路鄉(xiāng)村振興就是村莊建設(shè), 一方面是要通過大量的國(guó)家資源的投入, 將村莊建設(shè)得像城市一樣美麗和現(xiàn)代化;另一方面要通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施將青壯年勞動(dòng)力留在村莊以提升村莊人氣, 而不是將更多的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。這些措施會(huì)與農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化的期待相背離, 其結(jié)果可能是村莊建設(shè)得很好而農(nóng)民卻進(jìn)城了, 導(dǎo)致消耗大量資源的基礎(chǔ)設(shè)施使用率低, 乃至造成純粹資源的浪費(fèi), 也使真正需要建設(shè)的村鎮(zhèn)沒有得到很好的建設(shè)。而以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)鄉(xiāng)村振興, 則可以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與村莊建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。一是對(duì)村莊進(jìn)行分類管理, 其中大量人口流失的村莊則對(duì)在村人口進(jìn)行異地搬遷、建設(shè)中心村集中居住, 對(duì)還有大量人口居住的村莊給予基本公共建設(shè)和公共服務(wù);二是通過工商業(yè)發(fā)展和教育機(jī)構(gòu)集中等措施推動(dòng)集鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和縣城發(fā)展, 以此帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。這樣一來(lái), 國(guó)家投入資源的瞄準(zhǔn)率就相對(duì)較高, 讓本該消失的村莊消失, 把節(jié)省下來(lái)的資源投入到需要建設(shè)的中心村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化上來(lái), 既可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化, 又可以保證尚未實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民能夠在村莊享受與城鎮(zhèn)相對(duì)均等的公共服務(wù)。
以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興既不是要否定城鎮(zhèn)化、將農(nóng)民生拉硬拽地留在農(nóng)村, 也不是要讓每個(gè)村莊都得到城鎮(zhèn)一樣的振興;而是在推動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上, 為尚需要留在村莊里生活的農(nóng)民構(gòu)建較好的社會(huì)秩序、生活條件和發(fā)展環(huán)境, 從而為他們漸次實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)。
(二) 協(xié)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)與全面振興的關(guān)系
根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》的目標(biāo)設(shè)計(jì), “到2020年, 鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成, 各地區(qū)各部門鄉(xiāng)村振興的思路舉措得以確立, 全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。到2022年, 鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全”。鄉(xiāng)村振興的遠(yuǎn)景規(guī)劃是, “到2035年, 鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到根本性改善, 農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量顯著提高, 相對(duì)貧困進(jìn)一步緩解, 共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐;城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn), 城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善;鄉(xiāng)風(fēng)文明達(dá)到新高度, 鄉(xiāng)村治理體系更加完善;鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn), 生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)。到2050年, 鄉(xiāng)村全面振興, 農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)”[15]。根據(jù)該規(guī)劃, 鄉(xiāng)村振興分為三步走, 第一步從2018年到2022年是制度設(shè)計(jì)和完善階段, 第二步從2023年到2035年是初步實(shí)踐和決勝階段, 第三步從2036年到2050年是鄉(xiāng)村全面振興階段。第一步和第二步所做的工作屬于基礎(chǔ)建設(shè), 包括制度基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ);第三步則是在前一階段的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全面振興。基礎(chǔ)建設(shè)和全面振興需要在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)展開。
假設(shè)鄉(xiāng)村振興是以村莊為基本單元的話, 那么就必然要在每個(gè)村莊實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興, 也就必須在基礎(chǔ)建設(shè)階段對(duì)每個(gè)村莊進(jìn)行普惠式的制度建設(shè)和資源投入, 然后在全面振興階段使每個(gè)村都實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是, 一方面, 在工業(yè)化、現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化背景下村莊走向衰敗是必然的趨勢(shì), 大量的村莊既沒有基礎(chǔ)也沒有必要進(jìn)行振興。另一方面, 無(wú)論是基礎(chǔ)建設(shè)還是全面振興, 只要在村莊中無(wú)差別地全面鋪開就必然會(huì)耗費(fèi)國(guó)家大量的人力、物力、財(cái)力等資源, 不但達(dá)不到振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略目標(biāo), 而且會(huì)拖累國(guó)家其他領(lǐng)域的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展, 甚至還可能使國(guó)家邁不過中等收入陷阱。
以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)鄉(xiāng)村振興, 可以在有所為有所不為乃至量力而為的基礎(chǔ)上, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。比如, 以縣域?yàn)榛A(chǔ)對(duì)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行總體規(guī)劃和布局, 因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè), 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不能一窩蜂地都搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)村旅游, 更不需要在每個(gè)村莊都搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣就不會(huì)在基礎(chǔ)建設(shè)階段造成低水平的重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。再如, 在對(duì)村莊進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上, 分步驟、分階段、分項(xiàng)目地開展基礎(chǔ)建設(shè), 有的村莊讓其逐漸消失, 有的村莊保持基本建設(shè)水平, 而諸如中心村鎮(zhèn)則可以進(jìn)行全面建設(shè)。這樣在基礎(chǔ)建設(shè)階段就可以避免全線出擊, 使國(guó)家資源的投入就既有節(jié)制又有效果。待到2035年后基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化, 國(guó)家走出中等收入陷阱, 國(guó)力得到極大發(fā)展, 城市中產(chǎn)階級(jí)進(jìn)一步壯大, 這個(gè)時(shí)候國(guó)家就有足夠的能力在基礎(chǔ)建設(shè)的基礎(chǔ)上推進(jìn)縣域范圍的全面振興。到2050年, 包括保留下來(lái)的部分村莊、中心村、集鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和縣城就都可以實(shí)現(xiàn)和都市一樣的全面現(xiàn)代化。
(三) 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
所謂城鄉(xiāng)融合是指城鄉(xiāng)人員要素、空間要素、經(jīng)濟(jì)要素和自然要素的優(yōu)化組合和雙向流動(dòng)[16]。城鄉(xiāng)融合是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系新發(fā)展的概括, 是對(duì)以往城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等發(fā)展理念的修正與發(fā)展, 其目的是要達(dá)成城鄉(xiāng)兩種空間、業(yè)態(tài)、資源系統(tǒng)相互滲透、密切聯(lián)系和功能互補(bǔ)的新格局[17]。城鄉(xiāng)要素的互動(dòng)是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵, 那么哪一層級(jí)的城市與農(nóng)村的互動(dòng)才能夠使城鄉(xiāng)要素的互動(dòng)最充分?都市的資源和生態(tài)系統(tǒng)較為完備和獨(dú)立, 它無(wú)須與鄉(xiāng)村進(jìn)行深度互動(dòng)亦能自我運(yùn)轉(zhuǎn)和循環(huán)。只有在縣域范圍內(nèi), 城鎮(zhèn)才既有資源和生態(tài)的獨(dú)立性, 又有與農(nóng)村互動(dòng)和交換資源的需求, 也就是說在縣域才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題上, 許多學(xué)者認(rèn)為最根本的是要深化城鄉(xiāng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 打破戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 促進(jìn)城市的人才、資本流下鄉(xiāng), 同時(shí)推動(dòng)農(nóng)村的勞動(dòng)力、土地進(jìn)城, 加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的深度互動(dòng)和資源交流。但是從縣域來(lái)看, 戶籍制度并不是影響農(nóng)民城鎮(zhèn)化的障礙, 經(jīng)濟(jì)條件即能否在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)、購(gòu)房定居才是農(nóng)民是否真正城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。城市資本和人才盲目下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域, 不僅擠占了在村農(nóng)民原本狹小的利潤(rùn)空間, 而且由于經(jīng)營(yíng)成本高而難以獲得利潤(rùn), 只能向國(guó)家索取高額補(bǔ)貼[18]。若政策放寬允許農(nóng)民的耕地和宅基地自由買賣, 城市閑置資本下鄉(xiāng)大量占有這些資源, 很可能使失去土地的農(nóng)民工在進(jìn)城失敗或是遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)失業(yè)后沒有了退路, 從而成為城市流民。因此, 所謂在人力資源、土地、資本之間進(jìn)行雙向自由流動(dòng)很難實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合, 反而可能造成城市對(duì)農(nóng)村的新剝奪和新剪刀差。從調(diào)查來(lái)看, 在縣域能夠?qū)崿F(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是進(jìn)城農(nóng)民與在村農(nóng)民之間的互動(dòng)。由于村莊與縣域城鎮(zhèn)的通勤距離較短, 進(jìn)城農(nóng)民與在村農(nóng)民互動(dòng)的機(jī)會(huì)成本較小, 雙方基于原有的親屬關(guān)系和熟人社會(huì)關(guān)系而有較密集且良性的互動(dòng)。主要包括兩個(gè)層面。其一是代際互動(dòng)。在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化, 子代可以在周末和節(jié)假日、父母生日或父母生病的時(shí)候返回農(nóng)村看望和照顧父輩, 父輩也可以經(jīng)常性地進(jìn)城看望子女和照顧孫輩。這樣就不會(huì)造成“三留守”問題, 尤其是高齡老年人可以得到子代的及時(shí)照顧而不會(huì)出現(xiàn)精神空虛等問題。其二是進(jìn)城農(nóng)民與在村的農(nóng)民之間的互動(dòng), 體現(xiàn)為雙方的人情往來(lái)和社會(huì)關(guān)系不中斷, 進(jìn)城農(nóng)民可以輕易返回農(nóng)村參加在村農(nóng)民酒席, 在村農(nóng)民也可以到城鎮(zhèn)吃酒席。
二是城鎮(zhèn)資源與農(nóng)村資源之間的互動(dòng)。這里的資源包括社會(huì)關(guān)系資源、物質(zhì)資源和文化資源等。在物質(zhì)資源方面, 如進(jìn)城的子代與在村的父代在物質(zhì)上可以進(jìn)行較好的互動(dòng), 子代在城里務(wù)工的資源可以輸入給父代養(yǎng)老, 父代在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的收入可以輸入城市以減輕子代的生活壓力。在沿海農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn), 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老年人每天清晨乘坐公交車進(jìn)城給子女送菜米雞鴨及其他土產(chǎn)品。再如進(jìn)城農(nóng)民可以在物質(zhì)上給在村的農(nóng)民提供幫助, 包括借貸和資助。再如在消費(fèi)上也可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng), 城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)消遣、觀光和消費(fèi)土特產(chǎn)[19], 農(nóng)民則可以進(jìn)城逛街購(gòu)物。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 周末年輕農(nóng)民帶小孩驅(qū)車到城鎮(zhèn)游樂場(chǎng)游玩, 已成為農(nóng)村新興的消費(fèi)活動(dòng)。再如城鎮(zhèn)資源還可以介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中技術(shù)和產(chǎn)后加工環(huán)節(jié), 提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的科技含量和產(chǎn)業(yè)化水平。在社會(huì)關(guān)系上, 進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系較廣、質(zhì)量較高, 可以為在村農(nóng)民提供相關(guān)社會(huì)關(guān)系服務(wù)[20]。在權(quán)威資源上, 進(jìn)城的農(nóng)民由于其在經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面的優(yōu)勢(shì)而在村莊里有一定的權(quán)威, 他們便可以成為有利于村莊治理的“新鄉(xiāng)賢”。
三是農(nóng)民進(jìn)城與返鄉(xiāng)之間的互動(dòng)。包括兩個(gè)層面的內(nèi)涵:其一是農(nóng)民可以居住在城鎮(zhèn)而耕種在農(nóng)村。縣域范圍交通網(wǎng)絡(luò)越來(lái)越發(fā)達(dá), 公共和私人交通工具愈發(fā)便捷, 農(nóng)民可以農(nóng)閑時(shí)在城鎮(zhèn)居住和打零工, 農(nóng)忙則回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。或者白天乘坐公交或自駕車回農(nóng)村務(wù)農(nóng), 晚上再回城鎮(zhèn)居住。我們調(diào)查到一些農(nóng)村中老年人, 白天將孫輩送進(jìn)城鎮(zhèn)的學(xué)校后騎摩托車回農(nóng)村干農(nóng)活, 傍晚再回城鎮(zhèn)接孫輩放學(xué), 能夠做到照看孫輩和務(wù)工兩不誤。其二是進(jìn)城后失敗的農(nóng)民還能夠返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。在縣域的城鎮(zhèn)購(gòu)買了房子, 但是如果沒有找到合適的工作, 又無(wú)法到沿海地區(qū)或較大城市務(wù)工, 那么這樣的農(nóng)民還可以返回農(nóng)村耕種土地。返鄉(xiāng)成為進(jìn)城失敗農(nóng)民的退路, 其前提是在農(nóng)村還有承包地和宅基地。從縣域城鎮(zhèn)返回農(nóng)村的機(jī)會(huì)成本和心理成本較小, 但是若是進(jìn)入大都市后再返鄉(xiāng)則要承受較大的機(jī)會(huì)成本和心理成本, 因此農(nóng)民很難再回得去。在這個(gè)意義上, 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間定位也應(yīng)該是縣域。
(四) 契合農(nóng)民漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化特性
農(nóng)民的城鎮(zhèn)化需要有家庭收入的支撐。當(dāng)前農(nóng)民家庭收入來(lái)源于兩個(gè)方面, 一是年輕人外出務(wù)工的收入, 二是中老年人在家務(wù)農(nóng)的收入。一對(duì)年輕夫婦外出務(wù)工的貨幣化收入占家庭收入的七八成, 一對(duì)中老年夫婦在家務(wù)農(nóng)獲得的主要是非貨幣化的收入。兩筆收入加在一起可以達(dá)到農(nóng)村的中等收入水平, 可以使一個(gè)家庭在農(nóng)村過上較為體面的生活。但是這個(gè)收入水平對(duì)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化有雙重限制, 一重是限制了農(nóng)民只能在縣域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化, 超出了這個(gè)范圍就很難實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化;二重是農(nóng)民家庭成員不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。所以, 農(nóng)民的城鎮(zhèn)化策略是漸進(jìn)城鎮(zhèn)化[21]和半城鎮(zhèn)化[22], 就是在不同階段實(shí)現(xiàn)不同家庭要素和家庭成員的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民通過代際合力首先在縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)購(gòu)買房子, 年輕人還得外出務(wù)工, 中老年人在家務(wù)農(nóng), 此時(shí)實(shí)現(xiàn)的是居所的城鎮(zhèn)化。等到孫輩上學(xué)的時(shí)候, 中老年人到城鎮(zhèn)照顧孫輩上學(xué), 年輕夫婦外出務(wù)工, 實(shí)現(xiàn)孫輩及其教育的城鎮(zhèn)化。待到年輕人有一定積蓄、技術(shù)和能力在本地就業(yè)后, 年輕人返回本地城鎮(zhèn)居住就業(yè), 中老年人返回農(nóng)村務(wù)工, 并向子代輸入務(wù)農(nóng)獲得的資源以減輕子代城鎮(zhèn)生活的負(fù)擔(dān)。這樣實(shí)際上是子代孫輩城鎮(zhèn)化與中老年人留守化的“半城鎮(zhèn)化”。到中老年人無(wú)法務(wù)農(nóng)之后, 他們便將土地流轉(zhuǎn)出去, 跟隨子代進(jìn)城生活, 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭的完全城鎮(zhèn)化。還有的情況是, 等到孫輩成人徹底城鎮(zhèn)化, 子代年老返回農(nóng)村種地, 維持著年輕人進(jìn)城和中老年人在農(nóng)村耕作養(yǎng)老的半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。
以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興高度契合農(nóng)民家庭漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特性和需求。首先在縣域內(nèi)大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè), 創(chuàng)造更多本地就業(yè)空間, 推動(dòng)年輕農(nóng)民本地就業(yè)和就地城鎮(zhèn)化。其次, 通過大力發(fā)展縣域中小城鎮(zhèn)建設(shè), 加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè), 為城鎮(zhèn)化的農(nóng)民提供舒適便捷的生活和工作環(huán)境。再次是大力發(fā)展縣域范圍的城鄉(xiāng)公共交通網(wǎng)絡(luò)和公共交通工具, 以便于進(jìn)城農(nóng)民與在村農(nóng)民的互動(dòng)。最后是為農(nóng)村提供基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給, 為在村的農(nóng)民尤其是中老年人提供生產(chǎn)生活便利, 降低他們的勞動(dòng)強(qiáng)度, 同時(shí)也為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供能夠返回農(nóng)村生活保障基本的生產(chǎn)資料。
四、以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興:亟待解決的問題
就2018至2035年鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段而言, 鄉(xiāng)村振興以縣域?yàn)榛締卧鉀Q的主要問題是城鎮(zhèn)化和村莊基本秩序, 主要包含下面幾個(gè)方面:
(一) 城鎮(zhèn)化、空心化與留守化的問題
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì), 它必然伴隨著村莊的空心化和農(nóng)村的衰敗。但是由于農(nóng)村人口眾多, 城鎮(zhèn)化不可能一蹴而就, 青壯年外出務(wù)工之后就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村“留守”現(xiàn)象。在“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的收入模式下, 留守農(nóng)村的主要是中老年人和兒童。所以, 鄉(xiāng)村振興最迫切要解決的是三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題:
一是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化問題。在家庭收入結(jié)構(gòu)的約束下農(nóng)民的城鎮(zhèn)化帶有顯著的漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特點(diǎn), 最先城鎮(zhèn)化的家庭要素是住房, 最先城鎮(zhèn)化的家庭成員是小孩和年輕人。小孩的城鎮(zhèn)化主要是教育的城鎮(zhèn)化, 年輕人的城鎮(zhèn)化則主要是就業(yè)和社會(huì)保障的城鎮(zhèn)化。因此, 鄉(xiāng)村振興應(yīng)該為農(nóng)民解決在城鎮(zhèn)化中的住房問題、教育問題和就業(yè)問題及社會(huì)保障問題。
二是村莊的空心化問題。許多農(nóng)村地區(qū)在人口外出務(wù)工和城鎮(zhèn)化的影響下, 留在農(nóng)村的農(nóng)民尤其是有生氣的青壯年農(nóng)民越來(lái)越少。有的數(shù)百人的村莊常住人口只有數(shù)十人, 且多以老人小孩為主。對(duì)于這樣的村莊不是通過政策強(qiáng)行將外流的人口留住, 也不是給予保留或修復(fù), 更不是巨資投入復(fù)古成古村落供觀光, 而是通過搬遷現(xiàn)有人口至集中居住區(qū), 再對(duì)村莊進(jìn)行復(fù)墾或還林。
三是老年人及兒童的留守化問題。農(nóng)村留守現(xiàn)象也是現(xiàn)代化的產(chǎn)物。留守老人中有勞動(dòng)能力、能夠自理的老年人不是問題, 問題是那些高齡、獨(dú)居、生病的老年人, 他們的照料和精神慰藉會(huì)成為問題。因?yàn)楦舸鷵狃B(yǎng), 留守兒童的成長(zhǎng)和教育都可能出現(xiàn)問題, 尤其是在手機(jī)游戲興起之后, 留守的中小學(xué)生很容易沉溺于游戲而荒廢學(xué)業(yè)。解決農(nóng)村留守問題關(guān)鍵還是要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì), 創(chuàng)造更多的本地就業(yè)機(jī)會(huì), 再就是要建立健全支持留守老人和兒童的政策和制度體系, 比如通過村級(jí)組織建立老年人協(xié)會(huì)、互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。
(二) 農(nóng)業(yè)利潤(rùn)空間狹窄與留住農(nóng)民的問題
人才振興是鄉(xiāng)村振興的重要支撐, 既要振興推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的專門性人才, 也要振興農(nóng)村本土人才。在務(wù)工的工資性收入高于務(wù)工的收入前提下, 大量有能力、有技術(shù)、有思想、有管理的青壯年農(nóng)民都流出了農(nóng)村。那么在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展之際, 怎樣留住農(nóng)村人才就成了研究課題。有大部分學(xué)者意見是要通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合來(lái)留住農(nóng)民[23]。
農(nóng)業(yè)之所以是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè), 在于農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)空間較為狹窄, 城市資本與技術(shù)不愿意進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。從農(nóng)村調(diào)研來(lái)看, 凡是進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的城市資本, 無(wú)論是種植大田作物還是經(jīng)濟(jì)作物, 基本上無(wú)一盈利的案例。其中原因在于農(nóng)業(yè)微薄的利潤(rùn)難以支付高額的人力成本。另外, 由于我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人口基數(shù)大, 即便通過推動(dòng)農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸, 促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展, 也無(wú)法容納大量的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。更何況我國(guó)農(nóng)業(yè)地區(qū)廣闊, 不可能所有地區(qū)、所有村莊都能夠?qū)崿F(xiàn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合。因而通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化留住的農(nóng)民也不會(huì)太多。
調(diào)查還發(fā)現(xiàn), 凡是能盈利的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都是一對(duì)壯年夫婦加一臺(tái)拖拉機(jī), 經(jīng)營(yíng)數(shù)十畝到上百畝面積的家庭農(nóng)場(chǎng)主。因?yàn)檫m當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)依然屬于家庭經(jīng)營(yíng), 不計(jì)勞動(dòng)力成本, 能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)作物的精耕細(xì)作, 使畝均產(chǎn)量大幅提高, 從而能夠獲取適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)。那么, 在我國(guó)人均一畝三分地、戶均不過十畝的情況下, 如何培育經(jīng)營(yíng)適當(dāng)規(guī)模土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體[24]是關(guān)鍵所在。根據(jù)農(nóng)村的調(diào)查, 大量青壯年勞動(dòng)力流出村莊后, 一部分農(nóng)村土地由中老年人在耕作, 另一部分土地通過流轉(zhuǎn)并集中到了少數(shù)種田大戶手上。這些種田大戶一般是農(nóng)村中的壯年, 既有承受高勞動(dòng)強(qiáng)度的身體素質(zhì), 又有種田的技術(shù), 還能夠接受和運(yùn)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技。他們種植三四十畝到上百畝不等的土地。這樣一個(gè)種田大戶可以收入數(shù)萬(wàn)元到數(shù)十萬(wàn)元不等的收入。由于他們是本村人, 在村時(shí)間長(zhǎng), 對(duì)村莊事務(wù)最為熟悉, 與其他村民關(guān)系友好, 又熱情照顧和幫助留守老年人和兒童。同時(shí)他們耕種土地較多, 也較為關(guān)心國(guó)家農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此他們往往被推選為村組干部或村民代表, 成為村治主體。有學(xué)者將這些耕種中等規(guī)模土地、主要社會(huì)關(guān)系和利益關(guān)系在農(nóng)村里的農(nóng)民稱作“中堅(jiān)農(nóng)民”[25]。
鄉(xiāng)村振興不是要留住更多的農(nóng)民, 讓農(nóng)村看起來(lái)因?yàn)槿硕喽猩鷼? 而是要通過諸如職業(yè)技能培訓(xùn)、幫助聯(lián)系工廠等政策措施, 推動(dòng)更多的青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工, 這樣才能將土地上的微薄利潤(rùn)留在農(nóng)村, 使適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民有利可圖, 他們就會(huì)留下來(lái)耕作土地, 成為活躍和治理村莊的主體。也不是無(wú)端地引進(jìn)城市資本下鄉(xiāng)種地, 與農(nóng)民爭(zhēng)奪本來(lái)就微薄的農(nóng)業(yè)利潤(rùn), 這樣必然會(huì)驅(qū)逐還留在農(nóng)村種地的青壯年農(nóng)民, 使得農(nóng)村真正失去中堅(jiān)農(nóng)民。
(三) 鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的問題
組織振興是鄉(xiāng)村振興的保障。現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興要解決的一個(gè)重要問題是鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制問題。從調(diào)查來(lái)看, 當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制存在以下主要問題。
一是村級(jí)黨組織建設(shè)薄弱的問題。黨的十八大以來(lái), 從嚴(yán)治黨取得實(shí)效, 農(nóng)村基層黨組織建設(shè)常規(guī)化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督得到了前所未有的加強(qiáng)。但是村級(jí)黨組織自身建設(shè)能力、對(duì)黨員的領(lǐng)導(dǎo)力以及群眾工作水平卻依然較為薄弱。村級(jí)黨組織建設(shè)在農(nóng)村遭遇了的挑戰(zhàn), 包括農(nóng)民流動(dòng)、農(nóng)民職業(yè)分化及逐漸正式化的村級(jí)黨組織做群眾工作的動(dòng)力和意愿弱化[26]。
二是村民自治組織科層化的問題。隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的力度加大, 大量的資源通過條線部門下到農(nóng)村, 給農(nóng)村增加了大量的專業(yè)事務(wù), 徒增了村干部的工作量。伴隨著條線工作的增多, 原本分工不明確的村干部逐漸有了相對(duì)清晰化的專業(yè)分工。村干部除了要完成條線的業(yè)務(wù)工作外, 還要花費(fèi)大量的時(shí)間應(yīng)付條線對(duì)業(yè)務(wù)工作的檢查。應(yīng)付檢查的方式是做材料, 以及帶領(lǐng)條線干部下村入戶。條線工作擠占了村干部的很大部分時(shí)間, 使得他們對(duì)條線工作應(yīng)接不暇, 疲于應(yīng)付, 就難以顧及鄉(xiāng)村振興的事務(wù)。
三是鄉(xiāng)村治理形式化的問題。村級(jí)治理是中國(guó)社會(huì)治理的一線, 理應(yīng)以解決村民的具體問題為主。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn), 村級(jí)治理中卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的形式主義, 主要有以下表現(xiàn):其一是片面地理解基層治理現(xiàn)代化, 簡(jiǎn)單地將程序化視為現(xiàn)代化, 要求拿誤工補(bǔ)貼的村干部實(shí)行坐班制和加班制, 而村里本來(lái)事情就不多, 導(dǎo)致村干部的人力資源大量浪費(fèi)。其二是實(shí)行辦事留痕的規(guī)定, 使得社區(qū)內(nèi)本來(lái)處理起來(lái)很簡(jiǎn)單的事情, 卻要花費(fèi)大量的時(shí)間用于寫材料歸檔和錄入電腦。其三是基層干部難以真正沉到農(nóng)村了解真實(shí)情況、做真正的群眾工作。其四是黨建工作和精準(zhǔn)扶貧工作形式化嚴(yán)重。這些既耗費(fèi)了鄉(xiāng)村干部大量的時(shí)間和精力, 也浪費(fèi)了大量的物質(zhì)財(cái)富, 使得村級(jí)工作難以回應(yīng)群眾的真正需求。
四是鄉(xiāng)村治理精細(xì)化的問題。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間, 村級(jí)治理都較為粗放和簡(jiǎn)約, 無(wú)論是矛盾的解決, 還是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供, 都停留在大面上過得去就行的層面。村級(jí)治理主要是靠中心工作來(lái)推動(dòng), 每年或每個(gè)階段的中心工作并不多。隨著精細(xì)化理念的推廣, 精細(xì)化治理也在一些農(nóng)村地區(qū)快速推進(jìn)。精細(xì)化治理表現(xiàn)為, 治理從簡(jiǎn)約走向復(fù)雜化;公共服務(wù)供給個(gè)性化和提檔升級(jí)化, 道路建設(shè)和環(huán)境改造都實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)化;農(nóng)民私事公共化, 大量以前是由農(nóng)民自己能解決的事情都納入進(jìn)公共事務(wù)。但是, 農(nóng)村的許多事務(wù)是難以清晰化的, 因此要在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理就得投入大量的人力、物力和技術(shù)資源。村級(jí)治理的精細(xì)化大幅度地增加了治理成本和鄉(xiāng)村干部的工作量。
(四) 農(nóng)民增收與集體經(jīng)濟(jì)薄弱的問題
推進(jìn)鄉(xiāng)村振興, 縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)興旺是根本。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是否興旺關(guān)涉到農(nóng)民增收與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)問題。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和產(chǎn)業(yè)化水平下, 農(nóng)民增收面臨瓶頸。目前農(nóng)民增收的主要渠道是外出務(wù)工, 外出務(wù)工的工資收入水平有賴于家庭青壯年勞動(dòng)力在市場(chǎng)上充分競(jìng)爭(zhēng)。但是對(duì)于中西部地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說, 他們需要照顧家庭和維系農(nóng)村人情往來(lái), 因而他們的青壯年勞動(dòng)力有一個(gè)可能無(wú)法外出務(wù)工, 比如年輕婦女要在家照顧小孩讀書、照看不能自理的老年人等。因此, 受限于勞動(dòng)力市場(chǎng)化程度和土地細(xì)碎化, 中西部地區(qū)農(nóng)民家庭的工資性收入增長(zhǎng)有限。
集體經(jīng)濟(jì)是村民自治和鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村集體在有公共資源的情況下, 通過村民自治的方式?jīng)Q定公共資源的投向, 為村民提供公共服務(wù)。而沒有公共資源則沒有公共事務(wù)和公共服務(wù), 也就無(wú)法實(shí)行村民自治, 使得許多治理問題得不到解決、群眾普遍需求得不到滿足。在中國(guó)農(nóng)村, 除了少部分行政村有較為雄厚的公共資源外, 大部分行政村都屬于經(jīng)濟(jì)薄弱村。這些村莊要辦公共事務(wù), 就只能等待上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目支出。但是這兩筆經(jīng)費(fèi)都是專款專用, 不需要村民參與, 因此也不構(gòu)成村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。有的行政村還有機(jī)動(dòng)地, 而機(jī)動(dòng)地的調(diào)整需要村民的參與, 因此尚能夠激活村民自治。總的來(lái)說, 大部分行政村因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)薄弱, 除了村兩委選舉之外, 無(wú)法實(shí)現(xiàn)村民的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
要突破農(nóng)民增收的瓶頸就要增加本地就業(yè)機(jī)會(huì), 提高農(nóng)民家庭勞動(dòng)力的市場(chǎng)化程度, 降低農(nóng)民務(wù)工的成本, 使農(nóng)民家庭獲得更多的工資性收入。村集體在無(wú)法通過興辦鄉(xiāng)村工業(yè)增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的情況下, 增加村集體收入就只有通過上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付, 給予村集體一部分能夠自主支配的資源。這就需要縣級(jí)政府有足夠的稅收和財(cái)政能力。無(wú)論是農(nóng)民增收, 還是向村集體轉(zhuǎn)移資源, 都有賴于縣域產(chǎn)業(yè)的興旺。
五、以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興:切實(shí)可行的做法及視野
鄉(xiāng)村振興以縣域?yàn)榛締卧? 這既是由鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容所決定, 也符合黨的十九大確定的2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和2050年建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的兩步走戰(zhàn)略。從2018年到2035年是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段, 該階段國(guó)家的根本任務(wù)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和跨越中等收入陷阱, 因此鄉(xiāng)村振興的近期目標(biāo)就不是通過密集的資源投入、暴風(fēng)驟雨似地推動(dòng)“全面振興”, 而是推動(dòng)縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)化建設(shè)和維持村莊基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序及有效治理。從2035年到2050年這段時(shí)間, 在我國(guó)成功跨越中等收入陷阱、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提高的基礎(chǔ)上, 國(guó)家就有足夠的資源對(duì)尚存的村莊和城鎮(zhèn)進(jìn)行同等質(zhì)量的一體化建設(shè), 從而推動(dòng)縣域內(nèi)鄉(xiāng)村的全面振興。因此, 鄉(xiāng)村振興以縣域?yàn)榛締卧? 既能兼顧城鎮(zhèn)化與農(nóng)村保底建設(shè)的關(guān)系, 又能協(xié)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)與全面振興的關(guān)系, 還契合了農(nóng)民家庭漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化的特點(diǎn), 能夠在人與資源上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
在鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段, 切實(shí)可行的做法包括:
一是以縣域?yàn)閱卧M(jìn)行基礎(chǔ)規(guī)劃, 包括國(guó)土、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、旅游等, 實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一, 以統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展空間。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022) 》指出, 要“強(qiáng)化縣域空間規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃引導(dǎo)約束作用, 科學(xué)安排縣域鄉(xiāng)村布局、資源利用、設(shè)施配置和村莊整治, 推動(dòng)村莊規(guī)劃管理全覆蓋”。尤其是要對(duì)村莊進(jìn)行分類管理, 鄉(xiāng)村振興不是村莊振興, 不能對(duì)所有村莊都推動(dòng)振興。
二是在縣域內(nèi)著力推動(dòng)以縣城和中心鎮(zhèn)為中心輻射集鎮(zhèn)和中心村的“城鎮(zhèn)圈”建設(shè), 要建立城鎮(zhèn)圈的工商、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、教育等產(chǎn)業(yè)體系和統(tǒng)一的就業(yè)市場(chǎng), 按城鎮(zhèn)圈統(tǒng)籌個(gè)人消費(fèi)和公共服務(wù)空間布局, 打造縣域內(nèi)高效通勤的交通系統(tǒng)。
三是完善和強(qiáng)化鄉(xiāng)村組織體系建設(shè), 打造一支真正有群眾工作經(jīng)驗(yàn)、能夠扎根鄉(xiāng)土的鄉(xiāng)村振興隊(duì)伍, 為留在農(nóng)村的農(nóng)民解決基本的生產(chǎn)生活秩序問題, 為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效治理提供組織保障。
四是著力打造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系和社會(huì)化服務(wù)體系, 前者包括戶外村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊環(huán)境整治、廁所改造、農(nóng)田機(jī)耕道水利建設(shè)、解決土地細(xì)碎化問題等, 后者包括農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)服務(wù)、文化建設(shè)等。
五是推動(dòng)青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工并做好他們的后勤保障工作。推動(dòng)青壯年農(nóng)民外出務(wù)工以獲得更多的外出務(wù)工收入, 既能使他們更好更快地城鎮(zhèn)化, 又給留在農(nóng)村的農(nóng)民留下更多的獲利空間。做好外出務(wù)工農(nóng)民的后勤保障工作, 就是要解決或緩解農(nóng)村“留守”問題, 讓務(wù)工農(nóng)民能夠安心地外出務(wù)工。
六是要保障農(nóng)民進(jìn)城和返鄉(xiāng)的權(quán)利。進(jìn)一步打破阻礙農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的藩籬, 為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的權(quán)利保障。同時(shí)也給他們留足進(jìn)城失敗后退回農(nóng)村耕作的空間, 也就是不改變現(xiàn)行農(nóng)村土地制度, 保障農(nóng)民對(duì)耕地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)及對(duì)宅基地的使用權(quán)。
總而言之, 在鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段, 對(duì)縣域內(nèi)城鎮(zhèn)的建設(shè)是積極穩(wěn)健的, 為能夠城鎮(zhèn)化的農(nóng)民創(chuàng)造城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)的空間。而對(duì)村莊的建設(shè)則是保底性質(zhì)的, 主要是為暫時(shí)不能城鎮(zhèn)化或進(jìn)城失敗的占農(nóng)村多數(shù)的農(nóng)民供給基本的生活生產(chǎn)秩序, 并讓他們有條件繼續(xù)努力城鎮(zhèn)化。[27]
綜上所述, 我們?cè)谟懻撪l(xiāng)村振興時(shí), 要有空間的視野, 把鄉(xiāng)村振興的基本單元定位于縣域而不是村莊, 不能把一些典型村莊的建設(shè)視為鄉(xiāng)村振興, 也不能把修葺舊村落作為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的方式。鄉(xiāng)村振興是縣域?qū)用娴恼w的振興, 不是村莊的局部的振興。鄉(xiāng)村振興也要有時(shí)間的視野, 不能把近期目標(biāo)與中長(zhǎng)期目標(biāo)混同, 跳過鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段直接進(jìn)入全面振興階段, 搞急功近利和大躍進(jìn)式的鄉(xiāng)村振興。同時(shí), 鄉(xiāng)村振興還要有辯證的視野, 不能把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興對(duì)立起來(lái), 認(rèn)為鄉(xiāng)村振興就是農(nóng)村的振興、村莊的振興, 于是就要把更多的農(nóng)民留在農(nóng)村;也不能把鄉(xiāng)村振興與村莊保底建設(shè)對(duì)立起來(lái), 認(rèn)為村莊保底建設(shè)就不是振興, 就剝奪了農(nóng)民共享改革開放的成果。事實(shí)上, 在鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)建設(shè)階段, 城鎮(zhèn)化與村莊保底建設(shè)都是鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)容, 是為縣域內(nèi)鄉(xiāng)村的全面振興做的基礎(chǔ)工作。只有縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高了, 農(nóng)村居民減少了, 村莊減少了, 才能真正實(shí)現(xiàn)縣域范圍的全面振興。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第6期
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