整理自國家發改委城市中心TIS（交通·產業·空間）規劃院院長張國華在中國財富管理50人論壇主辦的“產權安排與要素流轉——農村改革與城市化”研討會上的發言。研討會主持者為50人論壇秘書長劉喜元
從產權安排與要素流轉看農村改革與城鎮化：“農民失地”真那么可怕嗎？
非常感謝文貫中老師的邀請，能有機會向各位著名經濟學家和老師們學習，這對于我作為從事城市規劃和城鎮化研究的一線實踐規劃師，實屬珍貴。因為在從事城市規劃建設實踐過程中也在冷靜反思，通常各個城市規劃藍圖都畫的很漂亮，但在在很多城市的發展過程中卻出現人口和產業發展并沒有按照原有規劃的路徑去走，這也成為不少地方出現“空城、鬼城”的原因。在新型城鎮化發展過程，一項重要的工作就是要研究產業空間變遷和人口空間遷移的經濟規律，認識、尊重、遵循城市的發展規律。
所以我結合“產權安排和要素流轉”研討主題，就農村改革與城鎮化發展談自己的三點思考。
一、農業和城市用地問題：跳出自然經濟思維，農民失地并非如此可怕
從農村到城市，我們面臨的實際上是一個發展過程中的問題，由于不同部門的勞動生產率存在著數量級的差異，只有將勞動力從農業轉移到生產效率更高的制造業和服務業部門，才能帶來社會生產率的整體提升，因此產業的結構效應值得重視。在轉型的過程中，產業間協同的逆向帶動作用也日益突出，農業的現代化越來越依賴非農產業部門提供的肥料、農業機械、物流配送、倉儲設備乃至金融服務；制造業的高端化和競爭力提升很大程度上取決于能否獲得低成本、高質量的生產性服務，而生產性服務業則是從制造業的產業細分中逐漸剝離出來的，他又會帶動服務業升級。只有把城鎮化搞好了，才能破除農業發展的困境，才是解決“農業、農村、農民”三農問題的出路，也是中國實現產業轉型升級，走向現代化國家的根本道路。所以，我們在擔心和考慮如何解決好幾億農民的城鎮化問題，最為重要的是要讓如何更多的農業人口轉型成為高素質的二、三產業人口，而不是過于擔心農民失去土地后會引發什么后果。從這個角度來看，城鎮化發展過程中，農民失去的不是從事農業生產的那塊地，而恰恰是在擺脫束縛在他們身上千百年來的“枷鎖”。
同樣，面對土地資源的配置，我們也要深度解讀他的類型屬性和差異特點。從產業和生產的角度來看，土地可以分為農業用地、工業用地、商業和服務業用地等不同類型，不同類型產業對土地的需求存在巨大差異，相應的人口與土地的對應關系也是不一樣的：在農業社會階段，如果給一個人100平方米的土地從事農業生產活動，那么糊口都會成為能提；但是到了工業主導的城鎮化階段，在城市里給人均配置100平方米的用地，就能夠滿足生產需求了；而在生產性服務業和服務業主導的新型城鎮化階段，一個人仍然是否需要占用100平方米的城市建設用地？這就要打一個問號了。參考世界其它發達國家和地區的經驗，比如像香港是服務業主導的城市，工業占整個經濟結構的比重僅為7%，人均城市建設用地才37平方米就夠了；新加坡的服務業和制造業發展并重，在經濟結構中的占比分別位70%和25%，人均建設用地也就65平方米；再來看看世界上更加頂尖的三大都會，東京的工業用地占整個城市建設用地的比重為6.46%，解決了43萬人的就業，服務業用地占比為4.83%，但解決了457萬人的就業；倫敦工業用地占比0.6%，解決了24萬人的就業，服務業用地占比1.7%，卻解決了350萬人的就業；紐約工業用地占比為3.6%，解決了14萬人的就業，服務業用地占比3.91%，解決了239萬人的就業。由此可以判斷，在考慮同樣的就業人口規模，生產性服務業和服務業與工業在用地的需求方面存在著數量級的差異，即同樣一塊建設用地，如果用于工業可以解決1萬工人就業空間，如果用于前者則可以滿足10萬甚至更多的生產性服務業和服務業從業人員的需要。因此，對于一些固守成規的規矩如“一萬人對應一平方公里城市建設用地”的論斷就應該打破。
二、經濟學理論創新和城鎮化融合發展：知行合一
經濟學與城市規劃學科的融合發展是大勢所趨。從傳統的經濟學和城市規劃學科特點上看，經濟學是一門時間序列的解釋性學科，是“知”；城鎮化規劃是重大項目和各種要素在空間上的行動安排，是“行”，當前的“知”和“行”脫節正是土地城鎮化的病根，也是制約我們討論土地和城鎮化問題的障礙所在。
經濟學本身是城市學科的重要基礎，基礎出現變化則會影響上層建筑。舉個例子，城鎮化和土地研究中經常需要進行量化需求預測，但在實踐中往往發現“需求預測唯一能預測準的是，預測是不準的”。這個問題源于其在依托傳統經濟學建立分析模型之前，通常會構建一些假設條件，即產業在空間上是勻質分布的、不會因為集聚帶來報酬遞增，是完全競爭的，所以我們今天使用的很多預測模型都是線性化的模型。但是，在全球化和國際貿易一體化的情況下，產業的空間關系發生了新的變化，產業在空間上往往體現為高度集聚，集聚后首先是基礎設施的共享，可以大大降低成本，其次是可以不斷細分，產業之間合作加強，這是市場經濟的第一個特征——分工經濟，恰恰是因為分工帶來了社會巨大的進步，這是產業鏈條之間的匹配效應；而隨著知識信息環節從制造業環節分離出來，集聚在一起，會產生化學反應，傳統的工業時代，我一個產品給你，我就沒了，但對信息經濟來講，我有一個思想給你，我沒有少，你有思想給我，你也沒有少，我們每個人有了兩個思想，不同的思想交流過程中，會產生第三、第四個思想，這就是今天信息經濟區別于傳統工業經濟的優勢所在，這就是產業知識信息環節的化學效應。因為“基礎設施共享、產業鏈條匹配和知識信息化學反應”三大效應，形成了產業在空間上集聚后帶來的極大的報酬遞增，并且在城市空間上形成了壟斷性的空間，也可以說是專業化的生產空間。這樣看來，社會經濟一旦發展進入這個態勢，它的增長一定是非線性的。如果我們仍然用傳統的線性思維接來分析預測這種非線性的增長，無疑是刻舟求劍。
關注市場化和不確定性是城市學科與經濟學融合發展的重要方向。當前城鎮化研究面臨從單純關注確定性到統籌兼顧確定性和不確定性的轉變。中央城市工作會議特別強調了要認識、尊重和順應城市發展規律。什么是城市發展規律？城市是市場經濟的產物，而不是計劃經濟的產物；是工業文明發展的結果，而不是農業文明發展的結果；是自由、平等、開放的，而不是權力等級封閉的。可見，城市發展的高度不確定性，正是城市的本質特征。這種不確定性與規劃又是什么關系呢？柏拉圖告訴我們：每個人到世界上都面臨著此岸的不完美、短暫和不和諧！所以每個人、每個組織、每個地區總想追求完美的、永恒的、不變的、理想的彼岸世界，這就是計劃經濟下的規劃哲學——追求高度的確定性。而市場經濟以不確定性為特征，意味著更多的可能性和更大的探索空間，未來的規劃應該更加關注不確定性，支持市場和企業，擁抱不確定性才是市場經濟下的規劃哲學。近年來，城市規劃建設系統中已經有一些領導在講城市規劃的確定和不確定，也有在講不確定才是城市的本質，還有明確提出“單純的工程技術思維已經不適合城市發展了，必須用社會的復雜性的思維來看”。從全國范圍來看，不只是經濟學在研究城鎮化的復雜性問題，而且做城市規劃建設的人也在關注這一方面，經濟學家和城市規劃專家攜手共進，才是中國城鎮化的未來。
三、城鎮化體制改革和制度創新：任重道遠。
中國當前的城市規劃制定是以為政府服務為目標而發展起來的，規劃決策權高度集中在政府及相關部門，缺乏對市場需求的真正判斷，也缺乏各類利益主體的共同參與。如何重新構建機制或者說生態，讓社會集思廣益，共同參與到未來的城市發展和建設，推手就在于對現有經濟激勵機制的重新設計，沒有經濟激勵機制的保障，很難有真正的改革。
再舉個例子，當前我國正在大力推動交通引導發展TOD模式，但是軌道交通周邊土地的用途是什么？如何確定各地塊的容積率？相關的決策通常缺乏透明和公開，在執行的過程中也相當隨意。隨著中國城鎮化的進一步深入，新型城鎮化戰略要求市場在資源配置中發揮決定性的作用，規劃作為配置城市中稀缺土地資源的重要環節，卻在很大程度上仍然沿襲計劃經濟時代遺留下的制度，極大地阻礙了新型城鎮化的市場化改革進程。反觀軌道與土地一體化開發比較成功的日本，在規劃階段，包括軌道周邊土地容積率的確定，市場都發揮了決定性作用。日本東京地鐵建設過程中，不僅全程都讓軌道周邊土地所有者充分參與規劃、建設相關決策的制定，而且還給予一系列的獎勵政策讓開發商能通過提高軌道站點周邊的公共設施、服務質量來換取容積率的提高。例如，日本東京六本木的法定容積率本來是6，經過一系列的容積率獎勵后，其容積率被調整到高達15，為了獲得這之間9的容積率獎勵，開發商承諾進行一系列提高六本木地區公共福利的建設，包括減少站點換乘距離的建設，改善、擴大公共空間和環境的建設，完善城市基礎設施的建設等等。日本的規劃制度之所以能讓市場機制在其中發揮作用，其秘訣就在于建立了一個公開透明的框架規則，讓政府、企業和第三方機構在這個框架下通過博弈達到最優的結果。諸如此類還有種種，不過鑒于既然舊的理論和規劃體系已經不能適應城鎮化發展的需要，構建符合時代發展的理論和規劃體系就勢在必行。
以什么樣的理論作指導，將決定發展格局的大小，大格局才大有作為。唯此方可避免因體制原因受困于昨天，因利益之爭糾結于今天，因格局不足而迷惑于明天，否則未來中國新型城鎮化創新必將因體制之困、利益之爭和格局不足，失去后天。
中國鄉村發現網轉自： 鳳凰財知道
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