整理自國家發(fā)改委城市中心TIS（交通·產(chǎn)業(yè)·空間）規(guī)劃院院長張國華在中國財富管理50人論壇主辦的“產(chǎn)權安排與要素流轉——農村改革與城市化”研討會上的發(fā)言。研討會主持者為50人論壇秘書長劉喜元
從產(chǎn)權安排與要素流轉看農村改革與城鎮(zhèn)化：“農民失地”真那么可怕嗎？
非常感謝文貫中老師的邀請，能有機會向各位著名經(jīng)濟學家和老師們學習，這對于我作為從事城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)化研究的一線實踐規(guī)劃師，實屬珍貴。因為在從事城市規(guī)劃建設實踐過程中也在冷靜反思，通常各個城市規(guī)劃藍圖都畫的很漂亮，但在在很多城市的發(fā)展過程中卻出現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒有按照原有規(guī)劃的路徑去走，這也成為不少地方出現(xiàn)“空城、鬼城”的原因。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，一項重要的工作就是要研究產(chǎn)業(yè)空間變遷和人口空間遷移的經(jīng)濟規(guī)律，認識、尊重、遵循城市的發(fā)展規(guī)律。
所以我結合“產(chǎn)權安排和要素流轉”研討主題，就農村改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展談自己的三點思考。
一、農業(yè)和城市用地問題：跳出自然經(jīng)濟思維，農民失地并非如此可怕
從農村到城市，我們面臨的實際上是一個發(fā)展過程中的問題，由于不同部門的勞動生產(chǎn)率存在著數(shù)量級的差異，只有將勞動力從農業(yè)轉移到生產(chǎn)效率更高的制造業(yè)和服務業(yè)部門，才能帶來社會生產(chǎn)率的整體提升，因此產(chǎn)業(yè)的結構效應值得重視。在轉型的過程中，產(chǎn)業(yè)間協(xié)同的逆向帶動作用也日益突出，農業(yè)的現(xiàn)代化越來越依賴非農產(chǎn)業(yè)部門提供的肥料、農業(yè)機械、物流配送、倉儲設備乃至金融服務；制造業(yè)的高端化和競爭力提升很大程度上取決于能否獲得低成本、高質量的生產(chǎn)性服務，而生產(chǎn)性服務業(yè)則是從制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)細分中逐漸剝離出來的，他又會帶動服務業(yè)升級。只有把城鎮(zhèn)化搞好了，才能破除農業(yè)發(fā)展的困境，才是解決“農業(yè)、農村、農民”三農問題的出路，也是中國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，走向現(xiàn)代化國家的根本道路。所以，我們在擔心和考慮如何解決好幾億農民的城鎮(zhèn)化問題，最為重要的是要讓如何更多的農業(yè)人口轉型成為高素質的二、三產(chǎn)業(yè)人口，而不是過于擔心農民失去土地后會引發(fā)什么后果。從這個角度來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農民失去的不是從事農業(yè)生產(chǎn)的那塊地，而恰恰是在擺脫束縛在他們身上千百年來的“枷鎖”。
同樣，面對土地資源的配置，我們也要深度解讀他的類型屬性和差異特點。從產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)的角度來看，土地可以分為農業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)和服務業(yè)用地等不同類型，不同類型產(chǎn)業(yè)對土地的需求存在巨大差異，相應的人口與土地的對應關系也是不一樣的：在農業(yè)社會階段，如果給一個人100平方米的土地從事農業(yè)生產(chǎn)活動，那么糊口都會成為能提；但是到了工業(yè)主導的城鎮(zhèn)化階段，在城市里給人均配置100平方米的用地，就能夠滿足生產(chǎn)需求了；而在生產(chǎn)性服務業(yè)和服務業(yè)主導的新型城鎮(zhèn)化階段，一個人仍然是否需要占用100平方米的城市建設用地？這就要打一個問號了。參考世界其它發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，比如像香港是服務業(yè)主導的城市，工業(yè)占整個經(jīng)濟結構的比重僅為7%，人均城市建設用地才37平方米就夠了；新加坡的服務業(yè)和制造業(yè)發(fā)展并重，在經(jīng)濟結構中的占比分別位70%和25%，人均建設用地也就65平方米；再來看看世界上更加頂尖的三大都會，東京的工業(yè)用地占整個城市建設用地的比重為6.46%，解決了43萬人的就業(yè)，服務業(yè)用地占比為4.83%，但解決了457萬人的就業(yè)；倫敦工業(yè)用地占比0.6%，解決了24萬人的就業(yè)，服務業(yè)用地占比1.7%，卻解決了350萬人的就業(yè)；紐約工業(yè)用地占比為3.6%，解決了14萬人的就業(yè)，服務業(yè)用地占比3.91%，解決了239萬人的就業(yè)。由此可以判斷，在考慮同樣的就業(yè)人口規(guī)模，生產(chǎn)性服務業(yè)和服務業(yè)與工業(yè)在用地的需求方面存在著數(shù)量級的差異，即同樣一塊建設用地，如果用于工業(yè)可以解決1萬工人就業(yè)空間，如果用于前者則可以滿足10萬甚至更多的生產(chǎn)性服務業(yè)和服務業(yè)從業(yè)人員的需要。因此，對于一些固守成規(guī)的規(guī)矩如“一萬人對應一平方公里城市建設用地”的論斷就應該打破。
二、經(jīng)濟學理論創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展：知行合一
經(jīng)濟學與城市規(guī)劃學科的融合發(fā)展是大勢所趨。從傳統(tǒng)的經(jīng)濟學和城市規(guī)劃學科特點上看，經(jīng)濟學是一門時間序列的解釋性學科，是“知”；城鎮(zhèn)化規(guī)劃是重大項目和各種要素在空間上的行動安排，是“行”，當前的“知”和“行”脫節(jié)正是土地城鎮(zhèn)化的病根，也是制約我們討論土地和城鎮(zhèn)化問題的障礙所在。
經(jīng)濟學本身是城市學科的重要基礎，基礎出現(xiàn)變化則會影響上層建筑。舉個例子，城鎮(zhèn)化和土地研究中經(jīng)常需要進行量化需求預測，但在實踐中往往發(fā)現(xiàn)“需求預測唯一能預測準的是，預測是不準的”。這個問題源于其在依托傳統(tǒng)經(jīng)濟學建立分析模型之前，通常會構建一些假設條件，即產(chǎn)業(yè)在空間上是勻質分布的、不會因為集聚帶來報酬遞增，是完全競爭的，所以我們今天使用的很多預測模型都是線性化的模型。但是，在全球化和國際貿易一體化的情況下，產(chǎn)業(yè)的空間關系發(fā)生了新的變化，產(chǎn)業(yè)在空間上往往體現(xiàn)為高度集聚，集聚后首先是基礎設施的共享，可以大大降低成本，其次是可以不斷細分，產(chǎn)業(yè)之間合作加強，這是市場經(jīng)濟的第一個特征——分工經(jīng)濟，恰恰是因為分工帶來了社會巨大的進步，這是產(chǎn)業(yè)鏈條之間的匹配效應；而隨著知識信息環(huán)節(jié)從制造業(yè)環(huán)節(jié)分離出來，集聚在一起，會產(chǎn)生化學反應，傳統(tǒng)的工業(yè)時代，我一個產(chǎn)品給你，我就沒了，但對信息經(jīng)濟來講，我有一個思想給你，我沒有少，你有思想給我，你也沒有少，我們每個人有了兩個思想，不同的思想交流過程中，會產(chǎn)生第三、第四個思想，這就是今天信息經(jīng)濟區(qū)別于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟的優(yōu)勢所在，這就是產(chǎn)業(yè)知識信息環(huán)節(jié)的化學效應。因為“基礎設施共享、產(chǎn)業(yè)鏈條匹配和知識信息化學反應”三大效應，形成了產(chǎn)業(yè)在空間上集聚后帶來的極大的報酬遞增，并且在城市空間上形成了壟斷性的空間，也可以說是專業(yè)化的生產(chǎn)空間。這樣看來，社會經(jīng)濟一旦發(fā)展進入這個態(tài)勢，它的增長一定是非線性的。如果我們仍然用傳統(tǒng)的線性思維接來分析預測這種非線性的增長，無疑是刻舟求劍。
關注市場化和不確定性是城市學科與經(jīng)濟學融合發(fā)展的重要方向。當前城鎮(zhèn)化研究面臨從單純關注確定性到統(tǒng)籌兼顧確定性和不確定性的轉變。中央城市工作會議特別強調了要認識、尊重和順應城市發(fā)展規(guī)律。什么是城市發(fā)展規(guī)律？城市是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，而不是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物；是工業(yè)文明發(fā)展的結果，而不是農業(yè)文明發(fā)展的結果；是自由、平等、開放的，而不是權力等級封閉的?？梢?，城市發(fā)展的高度不確定性，正是城市的本質特征。這種不確定性與規(guī)劃又是什么關系呢？柏拉圖告訴我們：每個人到世界上都面臨著此岸的不完美、短暫和不和諧！所以每個人、每個組織、每個地區(qū)總想追求完美的、永恒的、不變的、理想的彼岸世界，這就是計劃經(jīng)濟下的規(guī)劃哲學——追求高度的確定性。而市場經(jīng)濟以不確定性為特征，意味著更多的可能性和更大的探索空間，未來的規(guī)劃應該更加關注不確定性，支持市場和企業(yè)，擁抱不確定性才是市場經(jīng)濟下的規(guī)劃哲學。近年來，城市規(guī)劃建設系統(tǒng)中已經(jīng)有一些領導在講城市規(guī)劃的確定和不確定，也有在講不確定才是城市的本質，還有明確提出“單純的工程技術思維已經(jīng)不適合城市發(fā)展了，必須用社會的復雜性的思維來看”。從全國范圍來看，不只是經(jīng)濟學在研究城鎮(zhèn)化的復雜性問題，而且做城市規(guī)劃建設的人也在關注這一方面，經(jīng)濟學家和城市規(guī)劃專家攜手共進，才是中國城鎮(zhèn)化的未來。
三、城鎮(zhèn)化體制改革和制度創(chuàng)新：任重道遠。
中國當前的城市規(guī)劃制定是以為政府服務為目標而發(fā)展起來的，規(guī)劃決策權高度集中在政府及相關部門，缺乏對市場需求的真正判斷，也缺乏各類利益主體的共同參與。如何重新構建機制或者說生態(tài)，讓社會集思廣益，共同參與到未來的城市發(fā)展和建設，推手就在于對現(xiàn)有經(jīng)濟激勵機制的重新設計，沒有經(jīng)濟激勵機制的保障，很難有真正的改革。
再舉個例子，當前我國正在大力推動交通引導發(fā)展TOD模式，但是軌道交通周邊土地的用途是什么？如何確定各地塊的容積率？相關的決策通常缺乏透明和公開，在執(zhí)行的過程中也相當隨意。隨著中國城鎮(zhèn)化的進一步深入，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，規(guī)劃作為配置城市中稀缺土地資源的重要環(huán)節(jié)，卻在很大程度上仍然沿襲計劃經(jīng)濟時代遺留下的制度，極大地阻礙了新型城鎮(zhèn)化的市場化改革進程。反觀軌道與土地一體化開發(fā)比較成功的日本，在規(guī)劃階段，包括軌道周邊土地容積率的確定，市場都發(fā)揮了決定性作用。日本東京地鐵建設過程中，不僅全程都讓軌道周邊土地所有者充分參與規(guī)劃、建設相關決策的制定，而且還給予一系列的獎勵政策讓開發(fā)商能通過提高軌道站點周邊的公共設施、服務質量來換取容積率的提高。例如，日本東京六本木的法定容積率本來是6，經(jīng)過一系列的容積率獎勵后，其容積率被調整到高達15，為了獲得這之間9的容積率獎勵，開發(fā)商承諾進行一系列提高六本木地區(qū)公共福利的建設，包括減少站點換乘距離的建設，改善、擴大公共空間和環(huán)境的建設，完善城市基礎設施的建設等等。日本的規(guī)劃制度之所以能讓市場機制在其中發(fā)揮作用，其秘訣就在于建立了一個公開透明的框架規(guī)則，讓政府、企業(yè)和第三方機構在這個框架下通過博弈達到最優(yōu)的結果。諸如此類還有種種，不過鑒于既然舊的理論和規(guī)劃體系已經(jīng)不能適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，構建符合時代發(fā)展的理論和規(guī)劃體系就勢在必行。
以什么樣的理論作指導，將決定發(fā)展格局的大小，大格局才大有作為。唯此方可避免因體制原因受困于昨天，因利益之爭糾結于今天，因格局不足而迷惑于明天，否則未來中國新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新必將因體制之困、利益之爭和格局不足，失去后天。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自： 鳳凰財知道
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