——以廈門市“金包銀”工程為例
【摘要】失地農民安置過程中表現出新形式和新特點的村官腐敗以及政策缺失，通過對廈門市“金包銀”工程的考察和訪談，發現在該項目過程中村官腐敗呈現出不合理占用自留地、豆腐渣“金邊”工程、隨意占用和改造“金邊”工程、捏造數據標榜政績的腐敗新形式，具有“合法性”、隱蔽性及難以爭議性的腐敗新特點。而這些也從一個側面反襯出目前土地政策中土地征用制度表面規范，實則補償機制不完善；土地出讓看似公開透明，但補償金使用的腐敗問題卻明顯；土地監察仍未落到實處，監督盲點亟需填補的政策缺失。
【關鍵詞】失地安置；金包銀；村官腐?。徽呷笔?/p>
一、研究背景及問題的提出
失地農民是指在我國城鎮化進程中基于城市建設用地需要而耕地被征用并失去土地的農民。城市化的不斷擴張的同時，失地農民的數量也不斷激增，據不完全統計，全國新增的失地農民每年至少有300萬。對于實地農民的安置成為農村穩定的一個重要環節，而土地政策及其補償方式則是重中之中。
但是近些年來，新聞、報刊、雜志、網絡等媒體報道有關村官涉嫌犯罪的新聞屢見不鮮，基層干部的任何行為都直接關系到百姓的切身利益，其腐敗行為社會危害性大，因此群眾對基層腐敗的敏感度也最高。農村基層干部腐敗往往表現為貪污、侵吞集體財產，大吃大喝、腐化墮落，違反財經紀律、渾水摸魚等。[1]作為最基層的最廣大執政力量，村官貼近人民群眾，其行為是廉是貪，人民群眾看得最清楚，認識的最透徹。[2]
而在征地補償、失地農民安置過程中，村官腐敗則表現出了新形式和新特點，而這些新形勢和新特點對于土地政策的貫徹實施造成了嚴重阻礙，這也從一個側面體現了目前我國土地政策的不完善。那么究竟在失地農民安置過程中，村官腐敗表現出怎樣的新形式和新特點，而土地政策的缺失又是如何體現的？這些都有待深入發現和解答。
因此，本文擬對廈門市“金包銀”工程做個案研究，通過實地調研和訪談，試圖對失地農民安置過程中呈現出新形式和新特點的村官腐敗及政策缺失做一個探究。
二、廈門市“金包銀”工程簡析
2005年，廈門市委市政府根據工業集中區發展現狀及周邊農村的實際狀況，以維護和保障被征地農民的切身利益為出發點，試圖推進工業集中區周邊農村城市化，解決工業化、城市化進程中被征地農民的生產、生活出路問題，而制定了一個推動舊村改造、新村建設的項目，即“金包銀”工程。
“金里”、“銀里”和“金邊”構成了“金包銀”工程，簡單講，就是對工業區被征地村莊的外圍預留發展用地進行統一規劃，建設成“底層店面、上部公寓”的商業用房，引導失地農民利用征地款集資入股打造“金邊”，為工業集中區、開發區提供生活配套服務，逐步實現失地農戶有“三個一”：一套自住房、一套出租公寓、一份經營性項目股份收入，并從中獲得穩定的收入。與此同時，對村莊內部實施“銀里”改造，使村莊生活環境現代化，實現農民就地城市化，由此形成“金包銀”的格局。[3]
當地政府將農民土地征歸國有后， 統一開發建設成工業園區，“金包銀”工程的根本誘因正在于依托“金里”聚集的物流、 人流、信息流及資金流，開拓被征地農民轉產轉業的發展空間?？傮w來講，工程明確規定“金里”不再另外建設配套服務區，工業園區實行工業企業后勤服務社會化，這就為失地農民創造了更多的服務行業就業機會；“銀里”就是利用毗鄰“金里”的優勢，將就地保留的居民相對集中的舊村莊，按照城市標準進行改造建設，逐步實現就地城市化；“金邊”，是在工業區與舊村莊之間的預留用地上新開發的地帶，包括發展用地、拆遷安置用地和統籌規劃用地，在這些地面上開發建設起來的商、住樓統稱“金邊”。其中，按照“金包銀”政策的規定，發展用地統一為人均 15 平方米，“金邊”重點建設商住樓，不但可以為失地農民經營服務業提供場所，也可以為工業園區提供食、宿等配套服務設施。
廈門市“金包銀”工程自2005年開始實施至今，已長達十年時間。
三、“金包銀”工程中村官腐敗表現形式
有學者曾對“金包銀”工程覆蓋到的失地農民的安置現狀進行調查，發現“金邊”工程普遍經營較為慘淡且發生了產權轉移，舊村改造不徹底，自建房成村民真正收入來源等等。[4]筆者選取了W村、Q村、Z村等幾個實施“金包銀”工程的村莊進行了實地考察和訪談，試圖結合失地農民安置過程及現狀來分析村官腐敗的表現形式。
（一）不合理占用自留地
按照相關政策規定，“金邊”用地包括發展用地、拆遷安置用地、統籌規劃用地三部分，在這些地面上開發建設的商、住樓統稱“金邊”。其中，發展用地是預留給失地農民開發經營的土地，用于擴大失地農民的非農就業機會，增加失地農民的收入；拆遷安置用地主要用于安置工業園區征地開發過程中房屋不在就地保留之列（即“銀里”以外）的一些零星拆遷戶；統籌規劃用地主要用于“銀里”整治過程中的配套公建用地置換、周轉房建設等。[①]
雖然用途很明確，但是村官們還是通過各種方式侵占和利用這些公用財產，主要有幾種方式。一，私自擴大占地面積。在拆遷安置、或者無房者安置中，分配建房面積通常為一個標準值，比如90平方米，而有些村官則利用手中權力，私自擴大占地面積，致使建起來的房子比正常的大許多。訪談中有村民開玩笑說：“感覺像工廠一樣。”[②]二，假離婚多占宅基地。有些村官利用關系，先是辦離婚，然后分成兩個戶口，這樣就可以多分一塊宅基地，等分到地后再復婚。筆者調研的某個村的村官一家五口人，竟通過假離婚獲得四塊宅基地。三，親戚無條件占用好地段。在宅基地分配過程中，通常使用抽簽的方法來確定以確保公平性，這源于地段好壞會嚴重影響住宅建成后的收益（住宅在路邊可以做店面出租）。但是，村官的親戚仗著勢力通?？梢詿o條件先選擇好地段，這儼然已經成為一個潛規則。筆者調研的某個村，竟然有半條街的建筑都是某個村官的親戚的。
（二）豆腐渣“金邊”工程
用失地補償金（70%）建設起來的“金邊”工程目的在于為失地農民提供長久可靠的收入來源，但是正是這樣帶有社會保障和福利性質的工程，同樣存在著重大腐敗——豆腐渣工程。在筆者調研的某個村，這里的金邊工程經營比較慘淡，本來計劃建設一條八百米步行街，但是由于利益難以協調，有些房子拆不動，現在變成了八百米“彎曲街”（即因為有房子處于路中，道路不得不彎曲改道）。[③]而建立起來的兩邊的“金邊”樓棟也被村民們稱為“危房”，有村民調侃“五樓跺下腳，一樓如響雷”。因為建筑材料的偷工減料，村民們自己都不愿意入住，有些外來務工人員不知情會入住，但部分知道詳情之后也會選擇另尋他處。這也從一個角度解釋了這里“金邊”工程為何經營慘淡。
（三）隨意占用和改造“金邊”工程
“金邊”工程作為失地農民的公共財產，它的建設、使用、收益分配應由村民或者村民代表大會決定，但現實是這些公共財產卻在一定程度上淪為村官們的私人用品。主要表現為兩個方面：一，“金邊”工程中的黃金地段、黃金店面在很大程度上由村官把持和占用，村官們甚至瓜分了各個行業，有的專門經營餐飲、有的經營娛樂會所、有的經營網吧，一個村儼然成了巨頭瓜分行業的小世界。二，隨意改造“金邊”工程，由于村官的權力至上，對于“金邊”工程的掌控或明或暗，但都肆意可為。筆者調研的某個村的村長，他自己經營著連鎖網吧，竟然把“金邊”二樓的出租房改造、打通，變成了網吧經營地。這種隨意破壞公共財產的行為在“金邊”工程中常常發生。
（四）捏造數據，標榜政績
除了通過各種方式獲益或者斂財之外，許多村官還會致力于名利雙收，通過捏造數據和事跡，標榜自己的政績。比如筆者調研的某村，該村的書記在官方媒體上的榮譽度很高，被評為“感動廈門十大人物”、“廈門市文明市民標兵”等，但是在百姓的心目中他卻臭名昭著，甚至有該村村民在海峽社區論壇上貼出質問公開信。具體再如，在公開場合，他宣稱該村的“金邊”工程每股每年能夠純分紅5000余元。而筆者通過訪談該村村民得知，實際上自“金邊”工程建成以來，每年的分紅也不過一千多元，偶爾一兩次超過兩千元，這跟對外宣稱的五千多元分紅相去甚遠。而且從另一個角度講，一千多元的分紅差不多也就是村民入股本金（即70%的失地補償金）存在銀行的利息，全村70%的失地補償金用來投資的回報率如此之低，村民們也由此對這種水平的分紅的真實性表示懷疑。[④]
四、“金包銀”工程中村官腐敗的特點
通過上文分析，不難看出，失地農民安置過程中村官腐敗呈現出新的形式，而這些新形式的村官腐敗較之以往的腐敗顯得更加棘手和危害深遠，同時這也凸顯出村官腐敗的新特點，主要有以下三方面。
（一）“合法性”
以往村官腐敗，常常是利用手中職權，明目張膽欺壓村民，謀取私利等等。而在廈門市“金包銀”工程中，村官的腐敗卻在表面上具有“合法性”，他們往往打法律的擦邊球，利用手中權力掩蓋自身行為。比如通過假離婚獲得宅基地，雖然合法，但是卻不合情；再如讓自己的親戚獲得選地優先權，這也不違法，但卻不合理。還有在無形中擴大自家住宅面積，雖然不合法理，但卻也無人盤查，無人追究，儼然成為“理所當然”、“法理可容”。實際上，這樣的行為在很大程度上破壞了公共利益，也嚴重影響到了基層社區的治理。
（二）隱蔽性
失地農民安置過程中的村官腐敗還帶有強烈的隱蔽性，因為處于自治基層，村官往往掌握著對外話語權以及和上級政府（鎮或街道）的溝通權，因此，村官的很多行為并不為外界所知道。在外可能榮譽載身，但在村里卻可能臭名昭著。即使明明知道其腐敗行為，村民們卻對其行為無計可施，最多也就在社交網絡發發牢騷，但更多的是無可奈何。
（三）難以爭議性
難以爭議性是失地農民安置過程中，也是廈門市“金包銀”工程中村官腐敗的一個典型特點。筆者分析，難以爭議主要源于以下三個原因：一，“囚徒困境”，因為村民們均處于失地后需要得到補償的階段，有的補償款還沒拿到，有的宅基地還沒分到，有的企圖分到更大蛋糕，而這些資源絕大部分都掌控在村官手中，村民們迫切為自己利益考慮的立場就導致他們陷入了囚徒困境，于是對村官腐敗視而不言；二，“搭便車心理”，每個村民相對于村官來說是勢單力薄的，哪怕跟村官起點小沖突都有可能受到重大打擊，因此對于村官腐敗問題，他們都希望別人能夠出頭，而自己順帶從中獲利；三，另類“公地悲劇”，原本對于公共物品的無限制使用導致了公地悲劇，而對“金邊”工程項目的使用卻上演著另類“公地悲劇”?！敖疬叀弊鳛榇迕窆藏敭a，被村官肆意占用，村民們卻無動于衷，這源于“公地”心理，反正是公共的東西，占就占吧。正是這些原因導致了失地農民安置過程中村官腐敗變得難以爭議，無人爭議。
五、村官腐敗反襯出的政策缺失表現
（一）土地征用制度表面規范，實則補償機制不完善
在“金包銀”工程中，其細則是對自留地的使用有明確規定的，這是對于失地村民極為重要的一個補償方式，但是自留地的使用權及其相關權利往往被部分村官加以利用，謀取私利，從而侵害了失地農民的切身利益。
我國目前實行的與土地征用相關的制度還存在著較多問題，一方面是政策空白教多，另一方面是操作性較差。比如，在現有的法律中，憲法第十條原則性地規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但對于何為公共利益什么才算是公共利益卻沒有進一步地細化。[5]許多不法分子就是瞅準了這些法律空子，打著公共利益的幌子謀求個人私利，利用程序漏洞甚至不按法定程序，公然違法征地，大搞權錢交易，從而獲得巨大利益。再加上，現行的征地補償政策往往落實不到位，失地農民的根本利益受到侵犯的例子屢見不鮮，而由征地及補償所引起的沖突等社會問題則是愈演愈烈。
由此可見，政策當中的補償機制和保障機制還是不夠不完善的。
（二）土地出讓看似公開透明，但補償金使用的腐敗問題卻明顯
在“金包銀”工程中，土地補償金的使用藏著巨大貓膩，有的村莊截留了百分之七十的土地補償款，建設豆腐渣工程，不知道村官們從中謀取多少暴利。
這幾年，許多地方“地王”頻出，這里面固然有房價過快上漲等因素的作用，但一些房地產開發商的非理性開發同樣造成了這一現象的產生，而地價的瘋狂抬升也讓土地出讓成了一個充滿油水的環節。在一些地方，有些所謂的“行家里手”不但能夠買通地方政府批地，更能夠和村官沆瀣一氣，分享土地出讓中的豐厚油水，他們低價征得農民的土地，再以高價投放市場，不法奸商和腐敗分子就從這征地前后的巨額差價種大撈一把。更讓人吃驚的是，這些土地出讓的過程還做得有模有樣，從程序上看顯得公開透明。
更可怕的是，這大量截留的補償金究竟如何使用、用在什么地方、用得怎么樣都存在著十分嚴重的暗箱操作，豆腐渣工程的不斷出現就是一個活生生的例子。另一方面，土地補償金的大量截留致使許多失地農民的轉產就業發生了困難，少量拿到手的補償金讓他們難以投資某個行業，哪怕是開一間店鋪。
這些都是需用從政策和制度上進一步完善的地方。
（三）土地監督仍未落到實處，監督盲點亟需填補
絕對的權力容易導致絕對的腐敗。有效監督是制約村官土地腐敗的關鍵環節，防止土地尋租、暗箱操作、欺騙村民離不開健全的監督機制。眾多被腐化的村官正是鑒于監督機制的確實，從中發現了可“腐”之機。其實在農村里，村官雖小，但權力一點都不小，他們手中的權力足以讓村民痛不欲生，所以很多人都不敢得罪。他們的腐敗方式其實也并不高超，就像在金包銀工程中，有的腐敗行為其實甚至公開化了，卻長期得不到有效的監督和處理，存在著明顯的監督盲區和死角，有的甚至表現出“合法化”的畸形表現。同時，由于某些監管部門也成為了村官腐敗的潛在受益者，致使監督渠道不通暢、公眾監督的熱情不高，從而反過來激發了土地腐敗分子的猖狂表現。
我國當前土地腐敗行為的監督體系，主要是上級主管部門、監察局、人大、輿論和群眾監督，上級主管部門是業務指導部門，對下級的監督并不能深入到位，而監察局在當地黨委的領導下開展工作，很難起到有效的作用，人大監督、輿論監督和群眾監督經常處于“虛監”和“弱監”的地位，很容易造成監督的盲點。[6]而且，作為農村老百姓實行監督維護自己利益的主要渠道信訪制度，并沒有發揮其應有的作用。同時，監督成本高、監督代價大的現實，使農村老百姓望而生畏，這也使得他們的監督作用受到了較大程度的限制。
六、結語
在社會變革中和社會轉型過程中，社會環境發生著巨變，各種機會隨之涌現，但也伴隨著各種危機，因此相關的制度和法律也亟需跟進。新形式、新特點的村官腐敗正是在失地農民安置這個大環境下醞釀產生的，其在制度和法律上還沒有具體的規定或者限制措施，但卻是不合情理和法理的，這也直接表現為政策的缺失。因此，從制度和政策上進一步規范村官行為就顯得勢在必行，完善土地政策和制度，這不但有利于腐敗治理，也有利于基層社區治理?；鶎由鐓^作為社會的細胞，其良好運行是社會發展必要條件，只有不斷完善相關政策制度，讓村官腐敗無處遁形，讓村官真正服務于基層，才能使社區和社會健康發展。
【參考文獻】
[1]王而山.當前農村基層干部腐敗的現狀與防治對策[J].理論視野,1999,02:39-40.
[2]李嵩博.農村村官職務犯罪問題研究[D].中國農業科學院,2010.
[3]王亞紅.中國土地與勞動力“非農化”的協同推進——問題解析與經驗借鑒[J].農業經濟,2012,12:106-108.
[4]易虹,劉曉芳.被動城市化進程中失地農民安置現狀調查——以廈門“金包銀”工程為例[J].城市問題,2012,06:72-76.
[5]唐云松,梁賢杰.中國土地尋租問題的治理——以公共選擇理論為視角[J].社會科學家,2010,08:97-100.
[6]唐云松,張潔如.土地尋租治理的制度困境與路徑選擇[J].求索,2011,02:93-94+36.
作者簡介：
柯常達（1989），男，福建廈門人，廈門大學附屬第二中學政治組教師，青少年科技創新大賽指導教師，廈門大學公共政策研究院碩士。
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