【摘要】多數縣（市）的黨政主帥，處于人們常說的“哥倆兒好”狀態。他們未必沒有隔閡和摩擦，但深諳“和則兩利，斗則俱傷”的道理，能夠顧全大局，互相妥協，保持相對團結、和諧平衡的局面。
目前，我國縣級政權有四套班子，當然也就有四個“一把手”（縣委書記兼任人大常委會主任的是個別現象）。但無論是縣鄉兩級領導干部、普通民眾，還是上級領導機關，都把縣委書記和縣長看成是兩個主帥。上級黨委和組織部門，經常強調黨政兩個“一把手”要緊密配合，增強團結；縣級領導班子如果缺乏合力，往往是由書記和縣長兩個人之間關系不和諧造成的；縣委書記統帶班子和隊伍的能力，主要體現在處理與縣長之間的關系上。
毋庸諱言，我國目前的領導體制，存在著諸多弊端，黨政關系遠遠沒有理順。
《中國共產黨地方委員會工作條例》明確規定，“黨的地方各級委員會是本地區的領導核心。黨的地方各級委員會要貫徹執行黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規，對本地區的政治、經濟、文化和社會發展等各方面工作實行全面領導。”國家的根本大法《憲法》在確認中共領導地位的同時，又規定，“地方各級人民代表大會是地方權力機關”，“人民政府”是“國家權力機關的執行機關”，是“國家行政機關”；“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作”。《地方各級人大和地方人民政府組織法》規定，地方政府具有“規定行政措施”、“發布決定和命令”、“任免國家行政機關工作人員”等10項職權。
從詞匯上看，地方黨委、人大、政府的各自地位有區別：黨委是領導核心，人大是權力機關，政府是行政機關和人大的執行機關。但是，各自的權力邊界卻沒有明確的劃分。
在實踐中，黨的領導不但包含思想、理論、路線、方針、政策的領導，還包括對人大、政府、司法機關各項具體工作的主導指揮、直接干預和全面控制。雖然《工作條例》規定黨委在人事方面的權力是“向國家機關推薦重要干部”，但在實際生活中，不但各重要部門的領導人選由黨委決定，而且相應級別的非領導干部也由黨委任免。
在這種黨委包攬一切和黨政不分的體制下，縣委書記要對縣域內所有公共事務負“第一位的責任”，但縣級公共事務，絕大多數在行政管理的范圍內，按照“文本”規定，行政工作應該實行行政首長即縣長負責制，這就出現了一個“第一責任”與“法定責任”的沖突。居于領導核心位置的縣委書記，如果僅限于“路線方針政策的領導”和對“本地區的重大問題作出決策”，就會落入“虛權”境地。因為，縣級黨委主要職責是貫徹落實中央和省市委的重大決策，基本上沒有什么“路線方針政策”的制定權。縣一級的“重大問題”多數是涉及到資金、工程、人事等內容的具體事項，除了科級干部任免外，基本都是政府職權范圍內的事情，必須由縣委決策的“重大問題”很少。如果縣委書記不過問政府負責的事務，既不符合黨委實施“全面領導”的制度安排，也不符合“第一責任人”的角色要求，還會被習慣于黨委一元化領導體制的絕大多數干部群眾看成是軟弱無能，被個別欺軟怕硬的縣長所架空。上級領導機關，在對班子進行考核評價的時候，從來沒有區分過黨委和政府的職能，評價書記的政績，與評價縣長一樣，主要看縣域經濟和社會的發展。政府工作出現重大失誤，縣委書記同樣難逃其咎。但是，如果縣委書記對行政事務干預過多，不但與黨委“總攬全局、協調各方”的要求相悖，而且挫傷行政首長的工作積極性和主動性，引發權力之爭，影響班子團結。
所以，縣委書記與縣長之間，能夠嚴格按照民主集中制和集體領導、分工負責的“文本”要求，既各司其責、又緊密配合的，幾乎找不到；縣長強勢、書記軟弱并且寬容，從而保持平衡穩定的，也極其稀少。常見的有以下三種狀態：
第一種狀態，書記專權、縣長忍讓。上級黨委配備縣級黨政班子，一般都選擇資歷深、能力強的干部擔任書記，形成黨政兩個“一把手”之間事實上的“老大”和“老二”順序。有的地方甚至在任職談話時明確要求書記搞好對縣長的“傳幫帶”。還有的縣長是通過書記積極向上建議推薦才提起來的。半數以上的縣委書記，是由縣長“升任”的；縣長的下一步，大部分要走上書記這個臺階；書記的下一步，大部分要繼續升遷，給縣長騰出位子。這些因素，使某些縣委書記把自己當做大老板，不但“大權獨攬”，而且“小權不放”。而縣長，則信奉“小不忍則亂大謀”的古訓，俯首貼耳，甘當配角。一位縣委書記在省委黨校講座時，直言不諱地說，“書記和縣長之間，既是同僚的關系，也是上下級之間的關系，甚至是爹和兒子之間的關系。”大家聽后愕然。
第二種狀態，貌合神離、矛盾重重。縣委書記與縣長要經常在一起研究工作，一起參加重要公務活動。所以，即使兩人之間隔閡很深，也不能在公開場合劍拔弩張，也要維持表面的團結。但是，有的地方，兩人在出現意見分歧時候不能很好溝通或協商，或不善于妥協退讓，時間一長，便形成積怨；有的地方，兩人在涉及到人、錢、物等重要事項上爭奪權力，互不相讓；有的地方，一方背地散布對另一方的不滿情緒，甚至互相詆毀、拉幫結派，關系日趨緊張。
第三種狀態，互相妥協、和平相處。多數縣（市）的黨政主帥，處于人們常說的“哥倆兒好”狀態。他們未必沒有隔閡和摩擦，但深諳“和則兩利，斗則俱傷”的道理，能夠顧全大局，互相妥協，保持相對團結、和諧平衡的局面。
兩個“一把手”和諧平衡關系的形成，固然是雙方共同努力的結果。但一般情況下，縣委書記的主導作用更大一些。他們保持與縣長和諧相處的“訣竅”很多，最主要的有以下三點：
一是胸襟開闊，磊落大氣。盡量做到不專斷、不攏權，不斤斤計較厲害得失，不背后議論縣長的是非長短。有人說，縣委書記要打造理論素養、綜合能力、品德胸懷、自我要求“四個高地”，雖然理想主義色彩過濃，但不能說沒有一點道理。退一步說，即使道德修養和各方面實際水平不如同僚，沒有形成那么多“高地”，但因身居領導班子核心和一方主帥的“高位”，比較聰明的人也會模仿“大人物”，裝出個虛懷若谷、寬宏大度的樣子。
二是注重溝通，適度寬容。在現行體制下，縣（市）一級的多數事務，黨委、政府都要負責或過問，權力邊界很難廓清，而且各種“法定”會議往往是對已經“決定”的事項履行形式上的審批程序，所以，會前會外的溝通協商，成為兩個一把手合作共事的最主要渠道。有些事情，需要通過黨政聯席會議或有政府主要負責人參加的黨委常委會議討論決定，但為避免會上發生明顯分歧，會前一般都要通個氣兒；還有很多事情，不需要經過有書記參加的會議研究，但只要涉及到全局或人事安排、資金使用等敏感問題，書記都需要了解，縣長都要以請示的口氣向書記“打招呼”；縣委主管的組織、宣傳、統戰特別是干部工作，需要政府了解并給予支持，一般情況下，書記要責成主管常委向縣長匯報。如果書記比較專斷，不注重溝通，多數縣長會忍氣吞聲，維護表面團結，但難以形成同心協力的良好局面；如果縣長以政府首長自居，不注重溝通，善于統帶班子的書記會區別具體情節，采取小事不問、順勢放權，大事迂回控制、及時聽取匯報等策略，維護相對和諧的關系。一位縣委書記說，“縣里的公益建設項目，我只定干什么，造價多少，由誰來干，都由政府按程序招標或議標，但我平時要留意市場行情，發現造價過高，要找縣長溝通；工程進行過程中，經常和縣長一起到現場看看，有什么意見或建議，私下和縣長談談。這樣，既不會喪失領導地位，又不會越俎代庖。關鍵是勤溝通，多商量。縣長辦什么事情，必須告訴我，不能瞞著，只要告訴了，即使不太適當，也要支持。另外，耳朵必須‘硬'，不能聽些閑言碎語。有些干部，喜歡在你面前說三道四，以討取你的喜歡，還有的想利用你手中的權力，找縣長要錢。有的鄉鎮或科局領導，對縣長不滿意到我這發牢騷的，我一律批評。”
三是因人而異，收放有度。從常規理論上說，縣委的領導主要是路線方針政策的領導，書記僅僅是領導班子的班長，在決策中只有一票權，但也有“大權獨攬，小權分散”之說。實際上，無論大權小權，都不宜獨攬，也不能過于分散。過分攏權，雖然能夠得到一些眼前利益，但總體上肯定費力不討好，而且勢必造成班子內部的矛盾，影響其他成員的工作積極性；過分放權，則容易失職出岔，這里關鍵是把握好“度”，還要因人而異。縣長如果政治上比較成熟，能夠自我約束，而且工作能力較強、經驗較豐富，書記放權越充分，工作效率越高。但如果縣長權力欲望大或工作經驗少，書記放權過多，縣長可能得寸進尺，胡作非為，也可能頻頻出現失誤。這里很難說清楚分寸尺度，只能說該管的一定不能撒手，不該管的或可管可不管的不能隨意插手。
很明顯，依靠當事人寬闊的胸懷和圓滑的處事技巧而建立起來的和諧關系，是極其脆弱的。要使縣級幾套領導班子及其成員真正做到緊密團結、依法履職，必須按照治理體系現代化的要求，加快推進縣政綜合改革，厘清各套領導班子特別是黨政班子的權力邊界，最大限度地實現權責對應，從而保證縣級權力在民主法治、科學有序的軌道上運行。
（本文節選自作者《縣委書記們的主政謀略》一書，文字略有修改）
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