在中國(guó)傳統(tǒng)王朝地方行政制度的變遷中，最低一層的正式行政層級(jí)——縣，無(wú)論是名稱(chēng)、數(shù)量、范圍，始終都是最為穩(wěn)定的，有的縣甚至可以歷經(jīng)千年而無(wú)多大變化。縣是唯一直接與老百姓打交道的政府機(jī)構(gòu)，地位非常重要，直接影響到國(guó)家的安定。在某種意義上，一縣之縣官，重要性甚至超過(guò)中央官員。所以考察縣級(jí)政府如何運(yùn)作，對(duì)于了解中國(guó)的“中央集權(quán)制”是十分必要的。
對(duì)于中央集權(quán)制下的縣級(jí)政府，同樣也有著看似非常矛盾的兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)注意到歷代王朝為了規(guī)范縣級(jí)政府的運(yùn)作，各種制度安排細(xì)密，各項(xiàng)法律規(guī)章煩苛，縣級(jí)政府的各種權(quán)力似乎牢牢被各上級(jí)部門(mén)所制約，縣令也似乎完全被捆住了手腳。因此，這種觀點(diǎn)認(rèn)為在縣級(jí)政府運(yùn)作上，中央集權(quán)過(guò)度，地方自主性嚴(yán)重不足。第二種觀點(diǎn)則看到在縣級(jí)政府的具體運(yùn)作中，各種陋規(guī)橫行，縣官作為地方權(quán)力的化身，負(fù)責(zé)縣級(jí)政府的所有職能，對(duì)地方百姓生殺予奪，成為“滅門(mén)的知縣”。所以在這種觀點(diǎn)看來(lái)，中央對(duì)縣級(jí)政府的放權(quán)過(guò)度、約束不足，難以對(duì)縣級(jí)政府和縣官的行為產(chǎn)生有效的制約。
上述兩種觀點(diǎn)看似截然相對(duì)，卻在不同側(cè)面反映了縣級(jí)政府的實(shí)際運(yùn)行狀況，它們的特點(diǎn)突出表現(xiàn)為：
第一，中央政府高度集權(quán)，對(duì)地方政府及其官員進(jìn)行約束的規(guī)章制度繁雜嚴(yán)苛，且條文僵化、強(qiáng)求一致，不給地方官員根據(jù)本地情況自主決策的空間；而在行政架構(gòu)上呈現(xiàn)出典型的倒金字塔型結(jié)構(gòu)，越到基層其行政資源就越緊張。
在傳統(tǒng)中央集權(quán)制下，中央與地方在權(quán)力配置上遵循嚴(yán)格的父權(quán)制原則，中央對(duì)地方、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有壓倒性的絕對(duì)權(quán)威，在名義上縣級(jí)政府根本沒(méi)有與上級(jí)討價(jià)還價(jià)的任何余地，只有不折不扣地執(zhí)行中央政府和上級(jí)官員的命令。而且為了防止地方官員尤其是縣級(jí)官員的不當(dāng)行為，各種防止官員腐敗的法律規(guī)章極其繁密、數(shù)不勝數(shù)。顧炎武曾在《日知錄》中慨嘆道，即使是“賢智之臣亦無(wú)能效尺寸于法之外，相與兢兢奉法，以求無(wú)過(guò)而已”（《日知錄》卷九，15頁(yè)）。
然而在行政資源的配置方面，各級(jí)政府之間又呈現(xiàn)出典型的倒金字塔結(jié)構(gòu)。以司法機(jī)構(gòu)及程序?yàn)槔h級(jí)政府負(fù)責(zé)直接審理并偵破案件，因此，縣官的任務(wù)極其繁重。僅以斷案為例，清朝的縣級(jí)長(zhǎng)官每人每年往往要處理上千件案件，嘉慶年間安徽六安州一位新任知州在10個(gè)月里裁判了1360件案件，即使是普通的州縣長(zhǎng)官，其每年審判業(yè)務(wù)量仍然要遠(yuǎn)高于現(xiàn)在世界上的任何一位法官（郭建（1999）《帝國(guó)縮影——中國(guó)歷史上的衙門(mén)》，學(xué)林出版社，第197頁(yè)）。
但各級(jí)政府在行政資源的配置上卻正好相反，縣級(jí)政府資源最少，縣官一人負(fù)責(zé)破案斷案，上面各種各樣的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻疊床架屋。不僅有府的直接管轄，在省的層面還有專(zhuān)門(mén)管司法的“省按察使”，并下設(shè)相應(yīng)的“分巡道”進(jìn)行監(jiān)督；到了中央層面，司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置就更為復(fù)雜，有俗稱(chēng)三法司的“都察院”“大理寺”和“刑部”，分別負(fù)責(zé)監(jiān)察、復(fù)核和主審，其中都察院又派出“巡按”進(jìn)行監(jiān)督，理論上所有上級(jí)各部門(mén)都有權(quán)力對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行管轄制約，從而形成了古代版的所謂“上面千條線，下面一根針”。司法領(lǐng)域如此，在錢(qián)糧稅賦、教育治安等領(lǐng)域同樣類(lèi)似，基層政府做事的人少、上級(jí)政府管事的人多、各級(jí)監(jiān)督的人也多。
第二，縣官集各種權(quán)力于一身，縣級(jí)政府成為縣官的“一人政府”，縣級(jí)政府的實(shí)際運(yùn)作高度依賴(lài)各種各樣的陋規(guī)（潛規(guī)則）。
縣級(jí)政府的行政人員通常分為三個(gè)部分：一為縣官（或縣長(zhǎng)、知事、知縣，即主官）；二為縣丞、縣尉、主簿等佐貳（即副官）；三為掾、吏、佐等掾?qū)俸屠魡T。自秦漢至隋唐，縣的主官與副官均由國(guó)家正式任命，共同掌理縣政。宋代以后，縣主官由中央政府派下，均系外籍人，而辦理具體縣政事務(wù)的胥吏，大多屬于國(guó)家征用的民役，都是本地人；這樣導(dǎo)致的局面是外來(lái)的縣官地位鄭重而進(jìn)退頻繁、本地的胥吏地位低下而長(zhǎng)期盤(pán)踞縣衙。與此同時(shí)，佐貳官員開(kāi)始專(zhuān)注于某些職能性事務(wù)（水利、河道等），逐漸淡出縣主干行政系統(tǒng)。
到了清代，上述情況發(fā)展到極致，州同、州判、縣丞、主簿等佐貳副官并不普設(shè)，縣主官依靠幕友、長(zhǎng)隨、書(shū)吏和衙役辦理行政事務(wù)，形成了一個(gè)以自己為首的行政系統(tǒng)，即所謂的正印官“獨(dú)任制”。幕友即師爺，是縣官的顧問(wèn)兼私人秘書(shū)；書(shū)吏是文字方面的工役，負(fù)責(zé)起草抄寫(xiě)；衙役是體力方面的工役，負(fù)責(zé)緝捕行刑抬轎傳遞守衛(wèi)；長(zhǎng)隨是縣官的跑腿跟班，負(fù)責(zé)傳達(dá)指令照顧生活并監(jiān)督前面三者。這三類(lèi)人均直接對(duì)縣官負(fù)責(zé)、圍繞著縣官一個(gè)中心，是縣官的權(quán)力工具。在理論上，縣官由此成為地方一切事務(wù)的唯一受托人和責(zé)任人，因?yàn)樗堑胤桨傩盏母改腹伲x上有責(zé)任照料地方上的一切，稅收、司法、治安、教育、公共工程等，均要由他一人負(fù)最終的責(zé)任。所以稅收完不成、官庫(kù)有虧空、盜匪未抓獲、水利工程毀壞、司法有錯(cuò)案、人口有逃漏、驛站死了馬、科考有舞弊等，按法律規(guī)定縣官都要受到處罰，輕則罰俸、包賠、降級(jí)，重則革職、受笞杖，直至判處徒流刑罰。由此，在縣官負(fù)總責(zé)的理念和制度下，縣級(jí)政府的一切權(quán)力也都無(wú)可分割地被確定為縣官這一職位的獨(dú)享權(quán)力，所以縣級(jí)政府也演變成了縣官的“一人政府”（瞿同祖（2003）《清代地方政府》，法律出版社，第8~10頁(yè)）。
盡管在理論上，縣官需要對(duì)該區(qū)域內(nèi)發(fā)生的所有事務(wù)負(fù)責(zé)，但實(shí)際上縣級(jí)政府主要承擔(dān)的是收稅和斷案兩件事，地方大量的公共事務(wù)和老百姓的生活事務(wù)，地方政府只有名義上的管轄責(zé)任，事實(shí)上既無(wú)愿望、也無(wú)能力進(jìn)行干預(yù)。即使如此，縣級(jí)政府的實(shí)際運(yùn)作也不得不高度依賴(lài)大量的潛規(guī)則和陋規(guī)。除了維持地方治安外，征收皇糧國(guó)稅便是縣級(jí)政府最為重要的任務(wù)。現(xiàn)實(shí)中，朝廷只是要求縣官按定制上解錢(qián)糧入庫(kù)，以及縣庫(kù)存不得發(fā)生虧空，此外別無(wú)要求。所以中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)其實(shí)并不存在正式完整的一級(jí)地方財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政本質(zhì)上是一種縣官個(gè)人“大包干”的制度，縣官的私人收支與政府的公共收支混在一起而沒(méi)有什么界限，縣級(jí)財(cái)政具有非常明顯的家產(chǎn)制特征（魏光奇（2010）《有法與無(wú)法——清代的州縣制度及其運(yùn)作》，商務(wù)印書(shū)館，第298頁(yè)）。
具體而言，縣級(jí)地方政府的正式財(cái)政費(fèi)用，包括稅銀稅糧的熔鑄或儲(chǔ)運(yùn)的損耗、賦稅的征收和轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中必要的費(fèi)用；以及衙門(mén)職員的工資和辦公經(jīng)費(fèi)，都需要從縣官的個(gè)人收入中支出。此外，縣官還需應(yīng)付上級(jí)衙門(mén)名目繁多的攤捐（即上級(jí)的指令性捐獻(xiàn)，或?yàn)閺浹a(bǔ)上級(jí)政府經(jīng)費(fèi)赤字、或?yàn)檎奶囟ɑ顒?dòng)費(fèi)用、或?yàn)樘钛a(bǔ)虧空）。
縣官的其他重要開(kāi)支還包括：（1）招待途經(jīng)其地的上司或上級(jí)差官的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，向他們提供住宿、供備、膳食。在上司離境時(shí)，照例需送贈(zèng)別禮物，盡管法律并不允許；（2）上司的僚屬、衙役、長(zhǎng)隨等常索要錢(qián)財(cái)，人數(shù)有時(shí)可達(dá)上百；（3）在省城里設(shè)一辦事處，為新到任的總督、巡撫或別的上司修繕官舍、供給家具薪炭等，這些費(fèi)用由所有州縣官位為他們的上司共同負(fù)擔(dān)；（4）在上司到任、壽慶、過(guò)年、過(guò)節(jié)時(shí)需向上司們送例費(fèi)和禮物。
清代官員的正式收入包括薪俸和養(yǎng)廉銀（從雍正時(shí)期開(kāi)始），縣級(jí)官員的名義薪俸在60—80兩銀子，養(yǎng)廉銀在500—1200兩銀子，因此，大部分縣官的正式收入在500—1000兩銀子左右。這樣的收入用來(lái)支付縣官一家老小的生活費(fèi)用都顯緊張，根本無(wú)從論及來(lái)應(yīng)付上述所列的種種開(kāi)支。僅僅是支付幕友的報(bào)酬，就需花費(fèi)一個(gè)縣官一年的全部薪水。而上級(jí)的攤捐同樣沉重，有縣官就抱怨，他的名義薪俸只夠交罰俸，他的養(yǎng)廉銀只夠交攤捐。盡管個(gè)別縣官的抱怨不無(wú)夸大其詞的成分，然而將縣官的正式收入與他要應(yīng)付的龐大支出相對(duì)比，不免會(huì)有“杯水車(chē)薪”的感覺(jué)。
顯然，縣官有限的正式收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付其開(kāi)支，他必須依靠非正式的收入，即所謂的“陋規(guī)”收入。這些陋規(guī)收入同樣五花八門(mén)，既有朝廷半正式認(rèn)可的，也有朝廷完全禁止的、甚至根本不在朝廷的視線之中的。例如征收田糧稅賦時(shí)的“火耗”“余平”“耗米”“耗羨”，本來(lái)只是為了保證足量完成朝廷規(guī)定的稅收額度，為彌補(bǔ)征稅過(guò)程中熔鑄、儲(chǔ)運(yùn)中的損耗，而額外增收的一個(gè)折扣額，因此也得到了朝廷的認(rèn)可。但在實(shí)際的過(guò)程中它們逐漸演變成為縣官的重要收入來(lái)源，由于折扣額的收取事實(shí)上很難被上級(jí)政府有效監(jiān)管，所以縣官可以在其中上下其手、盤(pán)剝百姓，這里的約束某種意義上更多來(lái)自于地方官個(gè)人的名聲需要或者道德責(zé)任感。
此外，地方官員們還采用各種各樣的手段，直接或間接通過(guò)衙門(mén)職員之手對(duì)地方百姓收取各種陋規(guī)收入，這些對(duì)象包括：管理銀庫(kù)或糧庫(kù)的書(shū)吏衙役、被任命為頭領(lǐng)的衙役、值勤的衙役、擔(dān)任負(fù)責(zé)催稅的“里長(zhǎng)”或“催頭”的百姓、想逃避看守州縣倉(cāng)庫(kù)之雜徭的富戶(hù)、為官府或公共節(jié)慶提供商品或服務(wù)的行戶(hù)、請(qǐng)領(lǐng)保甲門(mén)牌戶(hù)冊(cè)時(shí)的民戶(hù)、接受土地面積勘測(cè)或領(lǐng)取賦稅定額憑單的稅戶(hù)、到公堂接受審訊的兩造（即原告和被告）、參與辦案的書(shū)吏衙役、申請(qǐng)災(zāi)害勘查和救濟(jì)的百姓，等等。與此同時(shí)，地方官員還有權(quán)到集市上用很低的價(jià)格采辦所謂政府需要的物品，在實(shí)際過(guò)程中經(jīng)常演變?yōu)椴钜蹅儚?qiáng)行征購(gòu)甚至沒(méi)收集市上的商品。
縣級(jí)政府的辦事人員與縣官一樣，高度依賴(lài)陋規(guī)收入來(lái)維持生計(jì)。在衙門(mén)職員中，幕友和長(zhǎng)隨是縣官私人雇傭的，由縣官支付工資。書(shū)吏和衙役有正式薪水，衙役每年六七兩銀子，書(shū)吏每年十幾兩銀子，但這樣的收入僅夠他們過(guò)極其簡(jiǎn)樸的生活。于是陋規(guī)收入同樣成為書(shū)吏衙役的主要收入來(lái)源。如僅在訴訟過(guò)程中，衙役就可以向當(dāng)事人索要“鞋襪錢(qián)”“酒飯錢(qián)”“車(chē)船錢(qián)”“招結(jié)費(fèi)”“解鎖錢(qián)”“帶堂費(fèi)”等；書(shū)吏同樣可以向當(dāng)事人索要“紙筆費(fèi)”“掛號(hào)費(fèi)”“傳呈費(fèi)”“買(mǎi)批費(fèi)”“出票費(fèi)”“到案費(fèi)”“鋪堂費(fèi)”“踏勘費(fèi)”“結(jié)案費(fèi)”“和息費(fèi)”等，縣官對(duì)這些行為也不得不默許，頂多稍加約束而已。這是因?yàn)橐环矫婵h官自身也受益于書(shū)吏衙役所收的陋規(guī)收入；另一方面這些陋規(guī)收入同樣也是書(shū)吏衙役們的生活來(lái)源所必需。但與縣官不同的是，衙門(mén)職員的地位極其低下，被定位為“賤役”，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于縣官老爺，甚至明顯不及普通人，他們的子孫均不準(zhǔn)入仕應(yīng)試。這樣的制度安排理論上是基于保護(hù)與他們打交道的老百姓，由于衙門(mén)職員均身具公權(quán)力，為防止他們?yōu)榈湴傩者^(guò)甚，所以賦予他們較低的身份以約束他們?yōu)E用權(quán)力；但在實(shí)際中卻造成了劣幣驅(qū)逐良幣的效果，普通百姓并不想充當(dāng)衙門(mén)職員，只有那些品格卑賤的人才更愿投身其中，反而使得衙吏的人品和素質(zhì)難以得到保障，也根本無(wú)法遏止他們?yōu)榉亲鞔酢?
第三，縣級(jí)政府的實(shí)際運(yùn)作中，“法規(guī)嚴(yán)苛”和“陋規(guī)橫行”并存，既“有法”也“無(wú)法”，“名實(shí)不符”的現(xiàn)象根本無(wú)法遏制。
嚴(yán)復(fù)在《原強(qiáng)》中曾指出，中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出一個(gè)“有法而無(wú)法”的狀態(tài)，表面上在禮治傳統(tǒng)下，各種制度規(guī)矩、禮儀禮節(jié)細(xì)密?chē)?yán)苛，塑造出了一個(gè)井然有序、各守其職、運(yùn)行良好的等級(jí)社會(huì)。但在實(shí)際中卻難以真正貫徹儒家傳統(tǒng)下的良好意圖，更多時(shí)候形成了權(quán)力擁有者罔顧法律、予取予求的殘酷局面。縣級(jí)政府的實(shí)際運(yùn)作同樣呈現(xiàn)了類(lèi)似的狀況，理論上縣官作為士大夫和皇帝的代表，秉持求仁理念，愛(ài)民如子，廉潔奉公。但即使有這樣道德高尚的君子，也會(huì)在現(xiàn)實(shí)中碰得頭破血流，以至于“淘汰清官”成為中國(guó)官場(chǎng)最重要的潛規(guī)則之一，曾國(guó)藩就曾經(jīng)最害怕在官場(chǎng)中被人稱(chēng)為“清官”。明代海瑞是“淘汰清官”的一個(gè)典型案例，他官至二品，死的時(shí)候僅僅留下白銀十余兩，不夠殮葬之資。然而在官場(chǎng)中海瑞被當(dāng)作異類(lèi)看待，有御史批評(píng)他“惟務(wù)詐誕，矜己夸人，一言一論無(wú)不為士論所笑”。顯然，海瑞更多是被當(dāng)做取笑的對(duì)象，而非讓人學(xué)習(xí)的道德楷模。盡管眾人對(duì)于海瑞的評(píng)價(jià)分歧很大，但官場(chǎng)中的共識(shí)是：他的所作所為根本無(wú)法作為官員們辦事的準(zhǔn)則（參見(jiàn)黃仁宇（2006）《萬(wàn)歷十五年》，中華書(shū)局，第116~136頁(yè)）。
縣級(jí)政府實(shí)際運(yùn)行所遇到的種種困境，上級(jí)官員乃至皇帝其實(shí)并非一無(wú)所知，他們也不是沒(méi)有過(guò)要改變的想法和舉動(dòng)。《清實(shí)錄》中就記載了道光皇帝挑戰(zhàn)陋規(guī)的嘗試。道光皇帝在1820年繼位不久，就試圖控制索取陋規(guī)的行為。皇帝認(rèn)為：制定條例確定陋規(guī)的收取數(shù)額，總比全由地方官員各行其是要好。基于這一認(rèn)識(shí)，他下令總督、巡撫調(diào)查各省的陋規(guī)實(shí)際征收情況，以決定哪些規(guī)費(fèi)應(yīng)該保留、哪些應(yīng)當(dāng)廢止。然而皇帝命令一出之后，官員大臣們均認(rèn)為通過(guò)律例將陋規(guī)公開(kāi)化、合法化極為不妥，紛紛反對(duì)這一旨意。最終皇帝不得不承認(rèn)自己對(duì)行政和社會(huì)實(shí)際尚缺乏了解，僅根據(jù)個(gè)別大臣的建議做出了上述錯(cuò)誤的決定，皇帝隨后便發(fā)布了另一道詔書(shū)，取消了原先的成命（瞿同祖（2003）《清代地方政府》，法律出版社，第49頁(yè)）。
從上面這則雖有趣味但卻沉重的事件中可以看到，即使是皇帝也沒(méi)有辦法來(lái)改變陋規(guī)這樣的苛疾。顯然，這不僅是個(gè)別貪官污吏所導(dǎo)致的問(wèn)題，而是傳統(tǒng)王朝的中央集權(quán)體制所固有的毛病，而這些弊端又是與中國(guó)傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)的理念和具體的實(shí)踐過(guò)程所帶來(lái)的問(wèn)題密不可分的。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展觀察》2016年第5期
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