在當(dāng)前宏觀體制機(jī)制一時難有大的改變的條件下，“鎮(zhèn)級市”不失為一個重要的制度創(chuàng)新。但長遠(yuǎn)來看，如何通過合理地安排中央與地方、國家與社會的關(guān)系，以打破“鎮(zhèn)級市”所蘊(yùn)含的行政中心主義和政府中心主義思維及其困境，是今后需要認(rèn)真考慮的問題。
小城鎮(zhèn)是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要引擎，也是人民安居樂業(yè)的重要場所。如何保持和激發(fā)小城鎮(zhèn)的活力，保證和提高小城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，以及政治體制機(jī)制改革需要思考的重大問題之一。
改革開放以來，小城鎮(zhèn)在全國遍地開花。在過去十余年中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展更是迅速。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的瓶頸之一，是相對刻板的行政管理架構(gòu)與不斷增長并且不斷多樣化和復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)、社會需求不相適應(yīng)，限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間，也影響了小城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量。
為了解決這個問題，現(xiàn)在一些地方開始嘗試“鎮(zhèn)級市”改革。“鎮(zhèn)級市”的本質(zhì)，是通過提高提升行政級別的方式，將市才擁有的行政權(quán)力成批量地賦予鎮(zhèn)，以擴(kuò)大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展空間。在現(xiàn)有的政治體制下，應(yīng)該說，這是一個重要的制度創(chuàng)新，有利于抓住經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的機(jī)遇。但從長遠(yuǎn)來看，“鎮(zhèn)級市”的管理模式是否可持續(xù)，尚有疑問。
首先，我國實行是的中央集權(quán)的單一制政體。根據(jù)這一體制，政治和行政權(quán)力的賦予應(yīng)當(dāng)從上到下逐級遞減，鎮(zhèn)與市的權(quán)力差異正是這樣形成的。換句話說，“鎮(zhèn)級市”體制與單一制政體是有出入的。從這個角度來說，“鎮(zhèn)級市”盡管在一定程度上有利于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，但要看到，它也在一定程度上有損于政治體制的嚴(yán)肅性和合法性。現(xiàn)在“鎮(zhèn)級市”只在極少數(shù)地方試點，其政治上的負(fù)面后果尚不明顯。可以料想，如果這些試點成功，就會引起其它地方效仿或者對其它地方構(gòu)成競爭壓力，“鎮(zhèn)級市”體制就會隨之?dāng)U散開來，其與單一制政體的沖突就會凸顯。屆時，如何處理鎮(zhèn)與市以及更廣泛的各級政府之間的關(guān)系，就會成為一個突出的問題。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在啟動鎮(zhèn)級市體制改革時，必須同時考慮它在政治上可能發(fā)生的后果，以免勢成之后尾大不掉。
其次，它仍然沒有跳出“行政中心主義”和“政府中心主義”的窠臼，即使從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的角度來說，也可能行而不遠(yuǎn)。
所謂“行政中心主義”，是就經(jīng)濟(jì)、社會與政治的關(guān)系而言，指過于依賴行政權(quán)力來驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。到位、適當(dāng)?shù)男姓芾硎墙?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必要條件。但在這個問題上，中國經(jīng)常陷入“活亂循環(huán)”的怪圈，即“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”。不難發(fā)現(xiàn)，之所以形成這樣一個怪圈，根源在于行政權(quán)力太強(qiáng)勢，收放之間就可以決定經(jīng)濟(jì)和社會的生死。而現(xiàn)在“鎮(zhèn)級市”體制雖然初衷是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”，但如前所述，這一制度安排的本質(zhì)是試圖通過權(quán)力擴(kuò)張促進(jìn)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，行政權(quán)力仍然處于強(qiáng)勢主導(dǎo)地位，即使目前實施的效果是好的，可能也不過是因為恰好處于“一放就活”的階段而已。如果放到“活亂循環(huán)”的歷史背景中，誰又保證它今后不會走向“一收就死”呢？
與“行政中心主義”不同，“政府中心主義”是就國家與社會的關(guān)系而言的，指經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展過于依賴國家驅(qū)動，而社會參與不足。對中國這樣的第三世界國家而言，國家的動員和組織確實是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要動力，并且必不可少。然而，隨著創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、知識經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，以及中國迫切需要創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長方式的形勢需要，怎樣吸納社會力量參與經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)，越來越成為一個突出的課題，也是下一步體制機(jī)制創(chuàng)新的基本方向。只有充分吸納社會力量，才能形成足夠活躍的思想空間，所謂“萬眾創(chuàng)新，大眾創(chuàng)業(yè)”才有源頭活水，才能落地生根。而“鎮(zhèn)級市”改革，無論權(quán)力配置怎樣調(diào)整，說到底，仍然是權(quán)力在國家內(nèi)部的再分配。就調(diào)適國家與社會的關(guān)系、吸納社會力量、促進(jìn)社會參與而言，效果十分有限。
綜合上述兩點，可以說，在宏觀的體制和機(jī)制一時難有大的改變的條件下，“鎮(zhèn)級市”不失為一個創(chuàng)新，但要看到，它只是一個臨時救急的辦法，不可推廣，難以持續(xù)。如果把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為一個全局來考慮，國家宜有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮。具體來說，有兩點建議可以參考:
第一，將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政級別脫鉤。即使是市場經(jīng)濟(jì)，也需要政府的規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)管，這是毫無疑問的。問題在于，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的配置應(yīng)當(dāng)因地制宜，盡可能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和形態(tài)，不宜按照行政級別“全國一盤棋”地配置經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與政府行政級別一一對應(yīng)，是計劃經(jīng)濟(jì)的思維和做法。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的地域分化非常明顯，非要按行政級別而非經(jīng)濟(jì)形態(tài)去配置經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，難免削足適履、南轅北轍。
比如浙江省義烏市，雖然只是一個縣級市，但其經(jīng)濟(jì)的國際化程度，恐怕已經(jīng)超出內(nèi)陸一些省份。如果按縣級為其配置外貿(mào)管理權(quán)，顯然不夠；如果為了保護(hù)和促進(jìn)其對外貿(mào)易而將其行政級別提升到地級甚至省級，從維護(hù)政治體制的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性的角度來說也恐非所宜。與其如此，不如將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政級別脫鉤，合理劃分經(jīng)濟(jì)管理與行政管理的范圍，對兩個領(lǐng)域的權(quán)力配置做雙軌處理。
從長遠(yuǎn)來說，今后中央和地方的權(quán)力分配可以考慮改變目前這種基本屬于單向命令和服從的格局，而以法律為基礎(chǔ)，中央和地方通過協(xié)商配置各自的權(quán)力，協(xié)商的結(jié)果以法律的形式肯定下來，并基于法律程序，根據(jù)形勢而不斷調(diào)整。只有通過這樣一種正式的、法治化的制度安排，才能真正同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性。
第二，有序地、制度化地吸納社會力量參與公共決策。小城鎮(zhèn)是廣大民眾日常生活的棲息地，也是國家推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和解決大城市病的重要依靠。小城鎮(zhèn)的發(fā)展如何，事關(guān)廣大民眾的福祉，整個國家和民族的長治久安。在這個問題上，國家必須走出“政府中心主義”的迷思，改變政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中唱獨角戲的狀況，放手吸納社會力量參與小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的各種公共決策。群眾的廣泛參與，一方面可以民主監(jiān)督，避免濫權(quán)、腐敗，另一方面可以集思廣益，避免犯錯誤，或者一廂情愿，好心辦壞事。群眾的創(chuàng)造力才是一個社會真正的活力所在。
尤其要指出的是，吸納社會力量參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的公共決策，決不是針對一時一事的權(quán)宜之計，而應(yīng)當(dāng)把它作為長久的治平之策。因此，相關(guān)工作的重點是構(gòu)建制度，以制度保證民眾參與公共決策的有效性、有序性和永續(xù)性。在這方面，小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢在于，居民和官員基本都來自本鄉(xiāng)本土，相互比較了解，社會分化也不顯著，比較容易溝通和達(dá)成共識，因此可以在吸納社會參與、促進(jìn)社會合作方面走在前面。
總而言之，在當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)和社會條件下，“鎮(zhèn)級市”不失為一個有效的制度創(chuàng)新，但從長遠(yuǎn)和全局來看，還存在很大的不足。如何通過合理地安排中央與地方、國家與社會的關(guān)系，以打破“鎮(zhèn)級市”所蘊(yùn)含的行政中心主義和政府中心主義思維及其困境，是今后需要認(rèn)真考慮的問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《大眾日報》2016年6月01日 第10版：思想縱橫
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