在當(dāng)前宏觀體制機(jī)制一時(shí)難有大的改變的條件下，“鎮(zhèn)級(jí)市”不失為一個(gè)重要的制度創(chuàng)新。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，如何通過合理地安排中央與地方、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，以打破“鎮(zhèn)級(jí)市”所蘊(yùn)含的行政中心主義和政府中心主義思維及其困境，是今后需要認(rèn)真考慮的問題。
小城鎮(zhèn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要引擎，也是人民安居樂業(yè)的重要場(chǎng)所。如何保持和激發(fā)小城鎮(zhèn)的活力，保證和提高小城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以及政治體制機(jī)制改革需要思考的重大問題之一。
改革開放以來，小城鎮(zhèn)在全國(guó)遍地開花。在過去十余年中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展更是迅速。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的瓶頸之一，是相對(duì)刻板的行政管理架構(gòu)與不斷增長(zhǎng)并且不斷多樣化和復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)需求不相適應(yīng)，限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間，也影響了小城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量。
為了解決這個(gè)問題，現(xiàn)在一些地方開始嘗試“鎮(zhèn)級(jí)市”改革。“鎮(zhèn)級(jí)市”的本質(zhì)，是通過提高提升行政級(jí)別的方式，將市才擁有的行政權(quán)力成批量地賦予鎮(zhèn)，以擴(kuò)大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展空間。在現(xiàn)有的政治體制下，應(yīng)該說，這是一個(gè)重要的制度創(chuàng)新，有利于抓住經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的機(jī)遇。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“鎮(zhèn)級(jí)市”的管理模式是否可持續(xù)，尚有疑問。
首先，我國(guó)實(shí)行是的中央集權(quán)的單一制政體。根據(jù)這一體制，政治和行政權(quán)力的賦予應(yīng)當(dāng)從上到下逐級(jí)遞減，鎮(zhèn)與市的權(quán)力差異正是這樣形成的。換句話說，“鎮(zhèn)級(jí)市”體制與單一制政體是有出入的。從這個(gè)角度來說，“鎮(zhèn)級(jí)市”盡管在一定程度上有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，但要看到，它也在一定程度上有損于政治體制的嚴(yán)肅性和合法性。現(xiàn)在“鎮(zhèn)級(jí)市”只在極少數(shù)地方試點(diǎn)，其政治上的負(fù)面后果尚不明顯。可以料想，如果這些試點(diǎn)成功，就會(huì)引起其它地方效仿或者對(duì)其它地方構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)壓力，“鎮(zhèn)級(jí)市”體制就會(huì)隨之?dāng)U散開來，其與單一制政體的沖突就會(huì)凸顯。屆時(shí)，如何處理鎮(zhèn)與市以及更廣泛的各級(jí)政府之間的關(guān)系，就會(huì)成為一個(gè)突出的問題。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在啟動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)市體制改革時(shí)，必須同時(shí)考慮它在政治上可能發(fā)生的后果，以免勢(shì)成之后尾大不掉。
其次，它仍然沒有跳出“行政中心主義”和“政府中心主義”的窠臼，即使從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度來說，也可能行而不遠(yuǎn)。
所謂“行政中心主義”，是就經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治的關(guān)系而言，指過于依賴行政權(quán)力來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。到位、適當(dāng)?shù)男姓芾硎墙?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必要條件。但在這個(gè)問題上，中國(guó)經(jīng)常陷入“活亂循環(huán)”的怪圈，即“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”。不難發(fā)現(xiàn)，之所以形成這樣一個(gè)怪圈，根源在于行政權(quán)力太強(qiáng)勢(shì)，收放之間就可以決定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的生死。而現(xiàn)在“鎮(zhèn)級(jí)市”體制雖然初衷是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”，但如前所述，這一制度安排的本質(zhì)是試圖通過權(quán)力擴(kuò)張促進(jìn)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，行政權(quán)力仍然處于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，即使目前實(shí)施的效果是好的，可能也不過是因?yàn)榍『锰幱凇耙环啪突睢钡碾A段而已。如果放到“活亂循環(huán)”的歷史背景中，誰(shuí)又保證它今后不會(huì)走向“一收就死”呢？
與“行政中心主義”不同，“政府中心主義”是就國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系而言的，指經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展過于依賴國(guó)家驅(qū)動(dòng)，而社會(huì)參與不足。對(duì)中國(guó)這樣的第三世界國(guó)家而言，國(guó)家的動(dòng)員和組織確實(shí)是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ⑶冶夭豢缮佟Ｈ欢S著創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，以及中國(guó)迫切需要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的形勢(shì)需要，怎樣吸納社會(huì)力量參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，越來越成為一個(gè)突出的課題，也是下一步體制機(jī)制創(chuàng)新的基本方向。只有充分吸納社會(huì)力量，才能形成足夠活躍的思想空間，所謂“萬(wàn)眾創(chuàng)新，大眾創(chuàng)業(yè)”才有源頭活水，才能落地生根。而“鎮(zhèn)級(jí)市”改革，無論權(quán)力配置怎樣調(diào)整，說到底，仍然是權(quán)力在國(guó)家內(nèi)部的再分配。就調(diào)適國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、吸納社會(huì)力量、促進(jìn)社會(huì)參與而言，效果十分有限。
綜合上述兩點(diǎn)，可以說，在宏觀的體制和機(jī)制一時(shí)難有大的改變的條件下，“鎮(zhèn)級(jí)市”不失為一個(gè)創(chuàng)新，但要看到，它只是一個(gè)臨時(shí)救急的辦法，不可推廣，難以持續(xù)。如果把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為一個(gè)全局來考慮，國(guó)家宜有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮。具體來說，有兩點(diǎn)建議可以參考:
第一，將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政級(jí)別脫鉤。即使是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也需要政府的規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)管，這是毫無疑問的。問題在于，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的配置應(yīng)當(dāng)因地制宜，盡可能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和形態(tài)，不宜按照行政級(jí)別“全國(guó)一盤棋”地配置經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與政府行政級(jí)別一一對(duì)應(yīng)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維和做法。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的地域分化非常明顯，非要按行政級(jí)別而非經(jīng)濟(jì)形態(tài)去配置經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，難免削足適履、南轅北轍。
比如浙江省義烏市，雖然只是一個(gè)縣級(jí)市，但其經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化程度，恐怕已經(jīng)超出內(nèi)陸一些省份。如果按縣級(jí)為其配置外貿(mào)管理權(quán)，顯然不夠；如果為了保護(hù)和促進(jìn)其對(duì)外貿(mào)易而將其行政級(jí)別提升到地級(jí)甚至省級(jí)，從維護(hù)政治體制的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性的角度來說也恐非所宜。與其如此，不如將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政級(jí)別脫鉤，合理劃分經(jīng)濟(jì)管理與行政管理的范圍，對(duì)兩個(gè)領(lǐng)域的權(quán)力配置做雙軌處理。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，今后中央和地方的權(quán)力分配可以考慮改變目前這種基本屬于單向命令和服從的格局，而以法律為基礎(chǔ)，中央和地方通過協(xié)商配置各自的權(quán)力，協(xié)商的結(jié)果以法律的形式肯定下來，并基于法律程序，根據(jù)形勢(shì)而不斷調(diào)整。只有通過這樣一種正式的、法治化的制度安排，才能真正同時(shí)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。
第二，有序地、制度化地吸納社會(huì)力量參與公共決策。小城鎮(zhèn)是廣大民眾日常生活的棲息地，也是國(guó)家推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和解決大城市病的重要依靠。小城鎮(zhèn)的發(fā)展如何，事關(guān)廣大民眾的福祉，整個(gè)國(guó)家和民族的長(zhǎng)治久安。在這個(gè)問題上，國(guó)家必須走出“政府中心主義”的迷思，改變政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中唱獨(dú)角戲的狀況，放手吸納社會(huì)力量參與小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的各種公共決策。群眾的廣泛參與，一方面可以民主監(jiān)督，避免濫權(quán)、腐敗，另一方面可以集思廣益，避免犯錯(cuò)誤，或者一廂情愿，好心辦壞事。群眾的創(chuàng)造力才是一個(gè)社會(huì)真正的活力所在。
尤其要指出的是，吸納社會(huì)力量參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的公共決策，決不是針對(duì)一時(shí)一事的權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)當(dāng)把它作為長(zhǎng)久的治平之策。因此，相關(guān)工作的重點(diǎn)是構(gòu)建制度，以制度保證民眾參與公共決策的有效性、有序性和永續(xù)性。在這方面，小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)在于，居民和官員基本都來自本鄉(xiāng)本土，相互比較了解，社會(huì)分化也不顯著，比較容易溝通和達(dá)成共識(shí)，因此可以在吸納社會(huì)參與、促進(jìn)社會(huì)合作方面走在前面。
總而言之，在當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下，“鎮(zhèn)級(jí)市”不失為一個(gè)有效的制度創(chuàng)新，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局來看，還存在很大的不足。如何通過合理地安排中央與地方、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，以打破“鎮(zhèn)級(jí)市”所蘊(yùn)含的行政中心主義和政府中心主義思維及其困境，是今后需要認(rèn)真考慮的問題。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《大眾日?qǐng)?bào)》2016年6月01日 第10版：思想縱橫
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