近年來，全國各地都開始了規模不一的土地流轉。中國社科院相關課題組日前發布的《土地市場藍皮書：中國農村土地市場發展報告（2015~2016）》顯示，從1996年的2.6%到2014年的30.4%，短短18年間，我國農地流轉率快速增長。 在此過程中，哪些現象值得注意？就此話題，鳳凰評論《高見》近日專訪了著名學者于建嶸。
訪談嘉賓：于建嶸 中國社會科學院農村發展研究所教授
鳳凰評論《高見》欄目訪談員：張弘（鳳凰網主筆）
縣鄉政府往往成直接爭利者
鳳凰評論《高見》：土地流轉現在各地是一個什么樣的情況？
于建嶸：土地流轉有兩種，第一種是農民之間的流轉，是農地之間的流轉；另一種是農用地向非農用地的流轉。
農民之間的土地流轉，在平原地區比較多，平原適合大規模耕種，流轉之后耕種效率會提升。
丘陵地區的農地流轉帶來了一些問題，一個關鍵的原因在于，丘陵地區的水利系統受到了破壞。丘陵地區有很多拋荒，根據我的觀察，拋荒達到了三分之一到三分之二。湖南、江西等丘陵地區，雨水大的時候就漏水，一下就沖垮了筑起的田埂，田埂慢慢就會全部垮掉。所以你很少在一塊拋荒中間發現有一塊田是耕種的，因為水利系統破壞了，沒法耕種。北方地區很少有拋荒的，因為它沒有這個問題，
鳳凰評論《高見》：我河南的一個朋友，他們家離鄭州大概三四十公里。他們當地政府從云南請了很多的人來，在那兒建苗圃、種花卉。一開始說，一畝地一年給農民800到1300元，但是給了一年之后，后面的兩年就不給錢了，今年，農民就沒拿到錢。
于建嶸：中國很多問題源于政府與民爭利，它不是一個中間人，不是一個裁決者。根據我的考察，在這么多的農村問題中，縣鄉政府往往是直接的爭利者。財政困難是一方面，另一方面與個人利益有關。財政的問題很簡單，政府沒有錢了，就這樣了；個人利益包括政治利益和直接的經濟利益。與民爭利不止是官員與民爭利，是整個體系與民爭利，不能公平、公正。
鳳凰評論《高見》：縣鄉政府與民爭利，體現在土地流轉上主要有哪些現象？
于建嶸：第一就是不給錢，或者給低價、隱瞞信息。有時候，農民與縣鄉政府因為土地產生矛盾，他會說，縣鄉政府沒有批文，這只是一個方面。實際上，這是因為農民認為，他在土地流轉的過程中間沒有獲得應有的利益，而不是簡單說縣鄉政府違規，違規是說事的一個方法。
拿直接利益說事有兩個方面，第一個就是買賣的價格，政府說給多少錢，最后沒有給。第二，政府給農民錢了，但是政府賣的更多。比如，政府給了農民100萬元，但政府是1000萬元賣出的。
除此以外，還有一個重要問題，就是土地流轉過程中間帶來的環境問題，污染、噪音……當縣鄉政府承諾的利益沒給，或者給得少的時候，農民會找別的原因來說事兒——你把我們的土地拿走了，原來我是同意的，但是我突然發現你騙了我。在這個問題上，農民和政府是有共性的，核心在于利益分配不均。我不認為那些農民拍著胸脯說保護耕地，就代表了他的真實意圖。只要給出高價，他都能不要耕地。
鳳凰評論《高見》：我朋友說的這個情況，一畝地一年給800到1300元，有可能是縣鄉政府從買地者那里收到錢后沒有給農民，也有可能是買地者收入有限，給不起。
于建嶸：給不起，就不要拿走農民的土地；拿走了農民的土地，農民就要你負責。
土地流轉沖突向中西部蔓延
鳳凰評論《高見》：農用地向非農地的流轉，有哪些值得注意的趨勢？
于建嶸：經濟發達地區，比如說廣東、江蘇、浙江、山東、福建，農用地向非農地的流轉，帶來了巨大的社會問題。在江浙一帶，農田之間的流轉有一定的好處。但是，非農地的流轉，現在很多是以流轉的方式變更農村土地的使用形式，城郊地區比較明顯，不管東部還是西部城市。
農地流轉本身，我認為符合生產規律和生產方式，因為土地終究要使用。農地向非農地流轉，主要是因為城鎮化，一是導致了農地的非法流失，二是有些地方規避國家的法律政策，弄虛作假，等于把農地變了性質。因為農村的土地有兩種，一個是建設用地，一個是所謂耕地，有些耕地通過流轉的方式變成了建設用地，買地的人拿到手后建房子了。比如，北京地區的小產權房，都是占用農田。北京地區今年要拆建筑面積1500萬的違建，這里面有很大一部分就是由于土地非法流轉而形成的。
鳳凰評論《高見》：土地非法流轉的問題，具體指哪些？
于建嶸：第一是強迫性的問題。包括國家對耕地的控制，要保證18億畝耕地紅線，實際上很難，也有爭議，有些人認為根本不需要保護。農用地向非農地的非法流轉，已經使農地失去了耕地本身的性質，但是外面看不到，你看到的還是耕地，所以出現了很多所謂的違建問題。第二，在這個過程中間，出了大量小產權房問題。有些地方把土地拿出來辦工廠，農民不愿意，最后帶來了社會矛盾。目前，因為土地問題激發的社會矛盾，大概是占到農村問題的60%到70%左右。
鳳凰評論《高見》：在你接觸到的案例里面，因為土地流轉而爆發的群體性事件有哪些特征？
于建嶸：第一，相對而言，規模還是比較大。規模大主要是跟大工程有關，更多人團結在一起去做這個事情。原來主要是拆某一個人的房子，現在可能侵害了一個群體的利益。這實際上與中國的經濟狀況有關——那種小的項目基本上沒有多少了，大規模的項目增加，這是最近兩年的特點。
第二個特點，原來因為土地流轉而爆發群體性事件，主要發生在東部和中部，現在開始往中西部地區蔓延，這是因為修路等一些大項目，以及有環境污染的項目多了起來。
第三，政府的調控手段減少。原來政府調控的手段多一點，比如給你錢，現在基層政府拿不出錢；原來給你安排工作，現在也沒法安排。
鳳凰評論《高見》：如你所說，政府調控手段減少，既給不了錢，不能給農民安排工作，也不能通過別的方式予以補償，這樣會造成矛盾的激化和升級。
于建嶸：是，但還在可控的范圍之內。利益之爭，還沒有變為完全的反抗。
鳳凰評論《高見》：對于土地流轉中的資本下鄉，農民持怎樣的態度？
于建嶸：資本追求高額的利益，它搞高效農業也說不定。資本當然會帶來一些問題，比如說，這個地方的農田，要轉換成工業生產的時候，對農村生活會產生影響，比如環境問題。但是資本的特性是要追求比較高的利益，它離不開嚴格的管理，但是農民比較散漫。要達到利益平衡的話，需要政府調節，而政府往往站在資本一邊，不是它喜歡資本，是由于資本給它帶來利益。
這里面的本質問題在于，城鎮化是一個痛苦的過程。我到歐洲很多國家去看農村，它的發展軌跡是這樣的：資本下去，農民離開土地，到外面漂泊。最近很多人說田園牧歌，我認為，沒有人能夠阻擋城鎮化的挑戰。問題的關鍵在于，我們的制度設計，能不能使農民在城鎮化的過程中痛苦少一點？他們的利益能不能得到有效保護？
鳳凰評論《高見》：需要政府調節，意味著農地變非農地流轉的時候，農民不能直接買賣，必須通過政府來流轉。
于建嶸：是。因為這種農地變非農地的流轉，矛盾是不可破的。每當有農民對我說，為了國家的耕地紅線，我一般都會笑——有這種人，很少。一旦給他高利，他才不管耕地不耕地。耕地紅線，是一個抗爭的理由，但并不是農民內心追求的目標，他們內心的目標就是多給錢。
農地流轉不該受意識形態過度制約
鳳凰評論《高見》：你剛才說到，在城鎮化的過程中，農民會面臨一個非常痛苦的過程，因為他要離開土地，從農村人變成城里人，政府有責任要讓農民的痛苦盡量小一點，那你覺得，城鎮化的過程中，在土地問題上還會面臨哪些挑戰？
于建嶸：主要是兩個問題。第一是土地產權。我在臺灣問過一些農民，他們能夠直接買賣土地，借此獲得進城的原始資源。但是大陸農民沒有直接買賣土地的權利，沒有形成一個完全的土地市場，所以，農民不能獲得完全的土地價格?，F在的農民被逼進入城鎮，但是又賣不了地，按照政府的說法，他們只有承包權。因此，土地產權是一個需要解決的核心問題。
第二是人口的流動機制要改變。在古代，我在政府當官，退休或者不當了，可以回到老家買一塊地，建一棟房，那個資源是往下面走的。我們現在沒有建立人才和資源的雙向流動體系。你到了有社區的城市，你把戶口遷出來，就必須交出承包的土地。你的戶籍在城市，想到農村去生活很困難。因為農民的宅基地都不允許隨便買賣，城市居民到農村買房子受到很多限制。
我不鼓勵現在的農民把戶口遷到城里，因為現在遷到城里容易，遷回去就難了。城鎮化應該一方面讓農民能夠進入城市；另一方面，還要讓一些想回去的人能夠回去，這樣，他的痛苦就沒那么大了。
鳳凰評論《高見》：和原來的情況相比，允許土地流轉，多少還是一個進步。
于建嶸：當然，土地流轉是有意義的，城鎮化必然會使得一部分農民離開土地，增加留守農民的耕種規模，勞動效率才能體現出來。但是在這個過程中，制度怎么合理安排，是個大問題。
我到法國做過調查，法國人允許土地流轉，但他們嚴格限制耕地和建筑用地的區別。你有一塊耕地要賣，你找到我，我們談價，談好之后，我們兩個把這塊耕地買賣之后，要寫一個報告，由土地整治公司去核準。土地整治公司首先要核查，買家買耕地是干什么，如果不是種地的，作為買家就不合格。另外，法國不允許大規模的購買土地。比如，你已經有5000畝地，還要繼續擴大，不行，它要控制規模。
一旦買家不合格，賣家可以把地賣給土地整治公司。你賣給買家的100萬，賣給土地整治公司也要100萬，那么這又帶來一個問題：如果買賣雙方合伙算計政府，該怎么辦？這里有一個評估公司的表，你隨便選一家，以它評估的價格來買賣。如果它現在只評估了50萬，那么問題來了，你不愿意賣，可以，但是，如果你要以50萬賣出，必須賣給土地整治公司，不能賣給其他人。整治公司買下土地，把它整治完了再賣給需要的人去耕種。
法國的制度安排，既保護私有財產，又要保護國家對耕地的規劃和保護，這個制度很精致，很有活力。相比之下，中國也有制度，但是出發點可能就有問題，因為它限定了民眾的權利，沒有產權概念，沒有公平觀念，沒有合理的退出機制，對政府更有利。
鳳凰評論《高見》：我在你的《訪法札記》里面看到，法國有些鄉村景色迷人，沒有什么壓力，不僅城市居民，連英國人都到那里買房，住在農村。
于建嶸：但是，它屬于宅基地的買賣，它的房屋產權是一個完全產權，和耕地是兩個概念，法國賣耕地會有一定的限制，但房屋買賣有另外一套制度安排。
鳳凰評論《高見》：眾所周知，北京就多次發生這樣的事件，一些農民把房屋賣給了其他人，若干年之后，房屋價格上漲，農民覺得當時賣吃虧了，又要毀約，然后造成了很多的糾紛。
于建嶸：問題的實質不在于毀約，而是制度安排出了問題。因為農民當時賣房的時候，不允許賣給城市居民，他是偷偷賣的，所以價格肯定上不去，買房也怕賣方將來要回去。
我在20年前寫了一篇文章，關于土地所有人缺位。我當時查了很多很多的案例，就查不出土地到底是誰的。有些是小組，有些是村委會，講不清楚。涉及到規則，我建議，第一，對于房屋，敏感環節放開，因為它是非農業用地，該買賣就買賣。第二個問題，對農田、農地，應該建一套能夠退出或進入的制度，退出、進入有明確規定，不該受到意識形態的過度制約。
中國鄉村發現網轉自：鳳凰評論《高見》2016.05.23 第65期
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