改革開放之后，中國城市化進(jìn)程大致可分為三個階段：第一階段是“勞動力城市化”，第二階段是“居民城市化”，第三階段是“消極城市化”。盡管中國目前仍處在第二階段，但在部分地區(qū)消極城市化的挑戰(zhàn)已經(jīng)比較突出，亟須加強(qiáng)研究應(yīng)對。
“勞動力城市化”階段的典型特征是：在外向型制造業(yè)、建筑業(yè)等勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展下，數(shù)以億計的農(nóng)村勞動力背井離鄉(xiāng)，到城市尋求工作機(jī)會。與此同時，這個群體的家庭、社會關(guān)系、福利保障仍然留在農(nóng)村，他們在城市工作賺的錢除了少數(shù)用于吃飯、住宿等基本生活開支外，大部分仍反流到農(nóng)村，用于支持家庭生活、建造房屋或者儲蓄。直到近年，農(nóng)民工在城市購置房產(chǎn)才開始流行并為政策所倡導(dǎo)，而且多數(shù)農(nóng)民工選擇在其戶籍地所屬縣城購房，而非其打工所在的城市購房。由此產(chǎn)生了夫妻長期異地分居、留守兒童、留守老人等系統(tǒng)性社會現(xiàn)象；并構(gòu)成內(nèi)需不足、宏觀經(jīng)濟(jì)儲蓄率上升等結(jié)構(gòu)性問題的根源所在。
“勞動力城市化”在統(tǒng)計數(shù)字上的表現(xiàn)是：一方面，“勞動力城市化率”或者“常住人口城市化率”的顯著提高；但另一方面，“戶籍人口城市化率”或“家庭城市化率”提升的步伐則要慢得多。根據(jù)《2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2015年末，全國內(nèi)地總?cè)丝?37462萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口77116萬人，鄉(xiāng)村常住人口60346萬人，“常住人口城市化率”已經(jīng)達(dá)到56.1%。但是，“戶籍人口城市化率”卻只有35%。兩者之間存在20%的缺口。
“居民城市化”階段的主要任務(wù)就是要讓在上一階段轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動力真正成為城市居民。
居民城市化比勞動力城市化要復(fù)雜得多——后者僅僅是農(nóng)民工卷著鋪蓋到城市打工、出賣勞動；除了基本的生活之外，與城市很少發(fā)生交集：大多數(shù)農(nóng)民工住的是宿舍、公棚或者地下室，吃的是集體食堂或者工地的灶，基本不進(jìn)商場，不去電影院，不享受城市福利體系，不參與城市公共活動，家人仍居住在農(nóng)村，孩子留在農(nóng)村上學(xué)（或者有極少的農(nóng)民工子女在城市郊區(qū)上專門的農(nóng)民工子女學(xué)校）。從某種意義上講，居民城市化才是城市化真正的應(yīng)有之意，也是當(dāng)前抵御經(jīng)濟(jì)增速下行壓力、優(yōu)化宏觀消費儲蓄結(jié)構(gòu)的一把鑰匙。
我們可以將城市化過程簡單地比作“三級火箭”。在第一階段，“勞動力城市化”通常是在城市“拉力”和農(nóng)村“推力”的共同作用下由市場自發(fā)完成的。而當(dāng)城市化進(jìn)入第二階段之后，市場化力量大大衰減，就必須通過深化改革、破除制度障礙來助推第二級火箭，補(bǔ)足戶籍城市化率與常住人口城市化率之間的20%缺口，實現(xiàn)由勞動力城市化到居民城市化的升級。
中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央農(nóng)村工作會議明確提出了“三個1億人”的目標(biāo)——到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。與之相配合的，有三項工作尤為重要：一是加快戶籍制度改革，消除阻礙農(nóng)村居民市民化的制度藩籬。二是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，要防止中低端制造業(yè)過早流出中國。只有當(dāng)有了穩(wěn)定的工作和持續(xù)的收入來源，農(nóng)民工才可能在城市留下來，成為真正的市民。三是引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民除了勞動收入之外增加財產(chǎn)性收入來源。這既能為城市化提供推力，同時也是農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化的必由之路。
消極城市化是指，由于農(nóng)村老齡人口自然消亡所引起的城市人口占比增加。換句話說，勞動力城市化和居民城市化都有實實在在的人口城鄉(xiāng)流動為基礎(chǔ)；而在消極城市化階段，城市化率的提升并不以真實的城鄉(xiāng)人口遷移為基礎(chǔ)，而僅僅是分母中農(nóng)村人口絕對數(shù)量的減少帶來的被動提升。
嚴(yán)格地講，中國正處逐漸進(jìn)入城市化第二階段和第三階段的疊加期，“居民城市化”仍是主要特征，但“消極城市化”階段也已經(jīng)開始。特別是在某些特定地區(qū)，消極城市化帶來的挑戰(zhàn)已經(jīng)迫在眉睫。
消極城市化不僅涉及始終居住在農(nóng)村的老年人，還包括一個特殊的人群——老齡返鄉(xiāng)農(nóng)民工。他們是農(nóng)村戶籍人口，年輕時期到城市工作，但未獲得市民身份，也未能在城市購置房產(chǎn)，因而失去勞動能力之后不得不再次回到農(nóng)村生活、養(yǎng)老。根據(jù)《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，50歲以上農(nóng)民工所占比重為17.9%，大約是五千萬人。這不是一個小數(shù)目。
可以預(yù)見的是，逐漸失去勞動能力的老齡農(nóng)民以及老齡返鄉(xiāng)農(nóng)民工由于缺乏收入來源和社會保障，同時與互聯(lián)網(wǎng)等科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代生活潮流漸行漸遠(yuǎn)，在未來二三十年之內(nèi)將成為中國社會最弱勢的群體，甚至?xí)幱诒贿吘壔牡匚?。能否及時理順農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度讓農(nóng)村老年人在失去勞動能力的同時獲得財產(chǎn)性收入，并建立起相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系，是城市化第二、三階段的關(guān)鍵任務(wù)，也是全面建成小康社會最大的挑戰(zhàn)和考驗。這既需要政府的改革創(chuàng)新，也需要家庭、企業(yè)和全社會的協(xié)力配合。
為了應(yīng)對“消極城市化”帶來的考驗，除了上文提到的社會保障體系建設(shè)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之外，鄉(xiāng)村社會治理體系的改革創(chuàng)新也成為必然要求。“皇權(quán)不下縣”是中國傳統(tǒng)社會政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中長期堅持的一項原則；但這一原則顯然已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代社會的需求。特別是在消極城市化階段，農(nóng)村人口老齡化要求政府必須在鄉(xiāng)村承擔(dān)更多的責(zé)任，包括提供公共服務(wù)和參與社會治理。
這就勢必牽扯到鄉(xiāng)村行政區(qū)劃的調(diào)整。鄉(xiāng)村行政區(qū)劃調(diào)整是提高基層行政效率的必然要求，一方面能起到相對縮減社會治理成本的作用，另一方面也有利于合理配置人力物力，優(yōu)化基層政府服務(wù)職能。
中國在1992年、2001年、2005年和2011年經(jīng)歷了四輪大幅度的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃的數(shù)目已經(jīng)通過裁撤合并的方式由1984年最高點的10.6萬個縮減了超過一半。其中，鄉(xiāng)的個數(shù)由8.5萬個減少了1.2萬個，鎮(zhèn)的個數(shù)增加到了2萬個。另外，城市擴(kuò)圍引致街道辦事處的個數(shù)增加至7696個。
行政村雖然不是一級政府，但作為基層群眾性自治組織，事實上承擔(dān)著大量的鄉(xiāng)村社會管理工作，尤其是在對接執(zhí)行、分配和監(jiān)督層面。行政村的數(shù)量由2000年的73.2萬個減少到2014年底的58.5萬個，減少了五分之一。平均每年通過撤并減少約1萬個行政村。
隨著農(nóng)村空心化和人口老齡化，預(yù)計未來撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道辦事處、行政村合并的進(jìn)程仍會持續(xù)。
另外，貫穿城市化三階段的一條主線是農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是解決好農(nóng)民問題和農(nóng)村問題的根本所在，是解決好“三農(nóng)”問題的提綱挈領(lǐng)之處。在城市化的第二階段和第三階段，依然如此。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高只能來自于兩條路徑：一是細(xì)化專業(yè)分工，二是加強(qiáng)一二三產(chǎn)業(yè)融合。
“細(xì)化專業(yè)分工”是指，越來越多的生產(chǎn)環(huán)節(jié)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獨立出來，成為專業(yè)化的細(xì)分工種。最早的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一體化的，每家每戶都從事從育種到銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈工序。而隨著專業(yè)分工的細(xì)化，育種、化肥制造、銷售等環(huán)節(jié)逐漸被剝離出來，今后諸如播種、溫光濕控、農(nóng)產(chǎn)品物流、品牌建設(shè)、融資、農(nóng)業(yè)保險、甚至施肥、噴藥等環(huán)節(jié)都可能會獨立出來，由專業(yè)化企業(yè)來經(jīng)營。
“加強(qiáng)一二三產(chǎn)業(yè)融合”是指，農(nóng)業(yè)與制造業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的交集將越來越大，界限在未來將越來越模糊，一種農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌的過程將依賴于隸屬于一、二、三產(chǎn)業(yè)的多個經(jīng)營主體之間的相互配合。未來的農(nóng)林牧副產(chǎn)業(yè)將不再是傳統(tǒng)意義上的“一次產(chǎn)業(yè)”，而將成為“六次產(chǎn)業(yè)”。細(xì)化專業(yè)分工和一二三產(chǎn)業(yè)融合這兩條路徑蘊(yùn)藏著大量投資和創(chuàng)業(yè)機(jī)會，都建立在規(guī)模化的基礎(chǔ)之上。當(dāng)然，必須強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘧?yīng)當(dāng)與城市化進(jìn)程相協(xié)調(diào)。既不能揠苗助長，也不能畏首不前。過快容易帶來不穩(wěn)定因素，可能引發(fā)社會動蕩；過慢則會限制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)步和城市化進(jìn)程。
作者簡介:馮煦明，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華爾街見聞
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