隨著工業化、城鎮化的加速發展，農村勞動力大量向非農產業和城鎮轉移，農民身份權與財產權糾結不清的矛盾越來越突出。農村土地承包經營權退出機制的缺乏不僅影響了農業轉移人口市民化的步伐，還制約了土地資源要素功能的發揮，不利于農業適度規模經營的推進。因此，建立農村土地承包經營權有償退出機制，實現城鄉資源要素自由流動、平等交換，對于穩定農村基本經濟制度，提高資源配置利用效率具有十分重要的意義。
目前，我國農村土地承包經營權退出面臨制度與現實兩方面的約束。從制度層面看，建立社會主義市場經濟體制，要求建立與之相適應的經濟制度，尤其是財產制度和市場制度。而集體經濟的模糊特征與共有屬性，在一定程度上排斥了成員個體對集體資產份額的分割和所有，阻礙財產權利的自由轉讓。制度約束突出表現在集體產權歸屬不清、邊界不明、成員資格不定以及成員權與用益物權不銜接等方面。從現實層面看，我國農村千差萬別，各地經濟發展水平和社會保障體系完善程度各不相同，農村土地承包經營權退出涉及重大利益關系調整，必須謹慎穩妥推進。現實約束主要存在集體土地管理職能相互分割、農村社會保障供給不足、缺乏補償土地承包權的必要資金等問題。
盡管我國農村土地承包經營權退出面臨諸多制度與現實約束，但一些試點地區在實踐中從不同層面進行了有意義的探索。如與生態移民相結合的寧夏平羅“三權”退出模式、與戶籍制度改革相銜接的重慶市“地票”模式、與產權制度改革相協調的“改制”下的股權退出模式等等。這些地方性做法盡管操作路徑不同，退出方式各異，但也存在一些共同之處。其一，產權明晰是前提。如寧夏和重慶積極推進農村土地承包經營權確權登記頒證，實現了權屬清晰。其二，財政支持是基礎。現階段，多數試點地區都建立了政府財政支持下的收儲機制。如寧夏平羅設立了農民土地和宅基地退出收儲基金。其三，市場交易確保價值實現。如依托農村產權交易所，重慶市農村產權交易可以在跨地域內流轉。
當前，黨中央已經制定了農村改革綜合性實施方案，在深化農村集體產權制度改革的框架下，做出了明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利的承諾，并就探索開展宅基地、土地承包經營權以及農民對集體資產股份的有償退出試點做出了明確安排。農村土地承包經營權退出機制的建立應在現有的制度框架內，這樣制度變遷的成本較小，誘發風險的不確定性較低。
加快建立農村土地承包經營權有償退出機制，需要一整套的政策措施予以支撐。一是構建政策體系，加快完成農村土地承包經營權確權登記頒證，深入推進農村集體產權制度改革，并在土地、住房、社保、就業、教育、衛生等方面建立退地保障機制。二是建立財政支持體系，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施，為土地承包經營權退出提供資金支持。三是培育市場化中介機構，重點在市場信息收集發布、資源資產評估、交易代理、金融保險服務、法律法規政策咨詢及代理等方面加快建設步伐。四是及時調整和完善法律，將進城農戶承包地退出機制作為《農村土地承包法》的修改內容，加緊制定《農村集體經濟組織條例》，為建立農民土地承包經營權退出機制提供法律保證。
（作者單位：農業部農村經濟研究中心）
中國鄉村發現網轉自：《農民日報》（2016年07月19日 07 版）
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