摘要：村干部公職化管理圍繞薪酬財政化、管理公職化、發展持續化等目標，在村干部隊伍選拔任用、激勵保障、監督考核、培訓提升等方面實現從兼業化管理向公職化管理轉變。公職化管理確立了依照科層規章行事的管理規則，形成了規范化和精細化的管理程序、組建了體制化和專職化的官僚隊伍，標志著現代國家管理制度體系和理性的官僚制在基層的全面延伸。公職化管理有利于提升管理效能，打破村干部隊伍過去“家庭為主、工作為輔”的松散模式，變人情管理為制度管理，但同時也面臨社區公共空間缺失、官僚化傾向、選擇性執行以及地方適應性等諸多現實困境。推進公職化管理仍需處理好公職化與官僚化、合法性與可行性、統一性與地方性、行政推動與民眾基礎等方面的具體關系。
關鍵詞：村干部、公職化管理、制度路徑、治理邏輯
陶振，男，中共上海市委黨校、上海行政學院公共管理教研部副教授，管理學博士，研究方向：城鄉基層治理、公共政策分析。本文系國家社會科學基金青年項目“提升農村基層政權組織公信力研究”（12CZZ043）階段性成果。
一、問題提出
村干部公職化管理萌芽最早可追溯到1998年山東平邑縣推行的打破村支書選任不出村的慣例，采用面向社會，公開遴選候選人再交由村黨員大會選舉產生的辦法。
隨后江蘇泗陽、張家港、安徽黃山、湖北江陵、貴州清鎮、海南澄邁等地圍繞村干部工資、坐班、考核、養老保險以及離任補貼等方面相繼進行了更廣泛的公職化管理探索。從地方實踐看，村干部公職化管理對象主要是依據《村民委員會組織法》選舉產生的村委會成員以及依據《中國共產黨農村基層組織工作條例》推選產生的村黨支部成員，部分有條件的鄉鎮還將管理對象延伸至群團組織負責人和組級干部。
2009年中組部專門制定印發了《關于加強村黨支部書記隊伍建設的意見》（中組發〔2009〕7號）文件，就加強村黨支部書記的工作職責、選拔培養、管理監督、教育培訓、激勵保障等方面做出規定，提出建立村黨支部書記隊伍建設“一定三有”（定權責立規范、工作有合理待遇、干好有發展前途、退崗有一定保障）的長效機制。“一定三有”規范性文件的下發，標志著村干部公職化管理試點開始由地方向全國推廣，逐漸形成了村干部選拔任用、激勵保障、監督考核和培訓提升等一體化的管理新模式。[①]
學界目前對村干部公職化管理全面的研究成果尚不多見，主要集中在對公職化管理模式的介紹、必要性和可行性分析、體制障礙與政策建議等方面。研究成果大致形成兩種截然相反的觀點。一種是肯定型，認為村干部公職化管理是適應新時期農村改革發展形勢和促進村干部管理規范化、制度化的客觀要求。（唐曉清、劉杰，2012；潘寧，2011；趙森、廉茂嶺、胡金有、王金豹，2010等）。
核心理由有三方面，首先，改革開放以來，農村內部社會分工日趨多元，大量原先單純從事農業生產的群體已逐漸分化流向加工制造、工商服務業等多個領域，客觀上為村干部脫離農業生產，專職從事農村社會管理和公共服務創造了條件，是農村社會經濟發展到一定階段后社會再分工的現實要求。其次，大規模合鄉并村后，建制村面積增大，人口增加，社會管理職能和公共服務需求凸顯，客觀上為村干部專職從事村域社會管理和公共服務提供了實際需求。
再次，稅費改革后，傳統的農村生產經營關系發生了深刻變化，特別是在城鎮化建設過程中，大量資金和項目進駐農村，村一級成為落實國家農村方針政策的主戰場，村級工作艱巨性和復雜性大為增加。這些新變化對村域管理方式和村干部的素質能力均提出了更高的要求。推進公職化管理有利于提升管理效能，打破村干部隊伍過去“家庭為主、工作為輔”的松散模式，實現由兼業化向科層化管理轉變，從粗放型向集約型管理轉變，變模糊管理為標準管理，變人情管理為制度管理。
另一種則是否定型，認為無論是從國家財力承受度、法律法規相容性、農村傳統習慣以及村干部素質能力等方面看，目前村干部公職化管理條件還不成熟，尤其是中西部傳統農業型地區的農村。（寧澤逵、柳海亮、王征兵、柴浩放，2005；趙予新，2010；余彪，2014等）。否定的理由主要集中在合法性缺失和地方適應性不足兩方面。公職化管理與現行《村民委員會組織法》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》在候選人資格限定、產生方式、范圍、工資性質界定、發放程序和標準等方面均存在合法性沖突，法理上不具可行性。
此外，村域治理更多是熟人社會背景下的地方性治理，村域風土人情、民俗習慣、村莊社會結構均有差異，需要有一定的機動性和靈活性，過于推崇統一化、程序化的公職化管理容易出現統一性與地方性的沖突。
已有研究為進一步探討村干部公職化管理提供了較好的知識積累，但尚未揭示出公職化管理背后農村基層政權建設的內在治理邏輯與政治邏輯以及國家一農村精英一農村社會三方關系在這一過程中的型塑和演變。
二、公職化管理：體系與架構
從地方實踐看，村干部公職化管理主要圍繞薪酬財政化、管理公職化、發展持續化的制度路徑來建立健全一整套管理機制。
（一）薪酬財政化。薪酬財政化的核心是實現村干部工資保障財政化，改變以往依賴從村提留和鄉統籌中提成的支付模式。公職化管理后的村干部工資主要由基本工資+績效工資（獎勵工資）兩大部分構成，部分地區還引入工齡工資，以激勵村干部長期任職。薪酬財政化的制度保障體現在：一是明確薪酬標準。村干部基本工資標準一般是不低于當地農村勞動力平均收入或農民人均純收入的1.5至2倍來確定村黨支部書記薪酬。村委會其他成員的工資標準，參照低于村支部書記的標準進行綜合評定。[②]
工資標準可根據當地社會經濟發展狀況、城鄉居民收入水平以及實際工作需求，在財政保障標準的基礎上適度提高，并根據地方財政增長等情況建立村黨支部書記待遇正常增長機制。
二是明確資金保障。目前，普遍的做法是建立村黨支部書記和村委會主任崗位報酬集中統一發放制度，以縣為單位，在金融機構開設賬戶，實行專戶管理，?？顚Ｓ?，一人一卡，按月或按季度發放。中、西部地區主要由省級財政預算列支，不足部分由市縣級財政統籌來確保財政資金渠道，東部地區經濟基礎較好，一般由縣（市、區）財政統籌。
績效（獎勵）工資同考核監督相掛鉤，綜合考慮坐班考勤、村莊治理績效、群眾滿意度、完成上級政府部門交辦工作情況等方面來確定比例，按年度或季度發放，各地存在地區差，東部地區總體高于中西部地區。
三是優化福利保障。為解決后顧之憂，各地逐步建立起村干部養老保險、醫療保險及村“兩委”主要干部正常離任補貼制度。[③]按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的原則，將村干部納入社會保障體系辦理養老、醫療保險，其中村干部醫療保險納入新型農村合作醫療保險，養老保險基本上是按政府和個人分擔相結合的方式統籌，到達規定年齡后按月發放養老保險金。此外，有的地方還還建立了村干部定期體檢、獎勵補助、困難慰問等關愛制度。
（二）管理公職化。管理公職化旨在管理主體、選拔任用、崗位職責、考核監督等方面將過去村干部兼業化的管理方式納入正式的公職化管理。從管理主體看，不少地區在區、縣組織部門增設村干部管理服務部門并配以相應的人員編制，一般為科級事業單位，負責將游離于體制外、兼業化、非脫產的村干部隊伍納入制度化管理。
在選拔任用上，實行面向社會的，不受地域、行業及身份限制的公開選拔機制，主要有兩種方式：一是組織選派。主要是針對一些經濟基礎和村黨組織力量薄弱的村，在本地難以選出合適的主職干部，則由鄉鎮（辦、區）、黨（工）委采取自上而下組織選派的辦法從黨政干部或事業單位中擇優選拔能力較強的干部到村擔任第一書記。二是倡導能人治村，如鼓勵種養殖專業大戶、復員退伍軍人、外出務工經商人員、返鄉大中專學生等多元主體積極參與競選，優化村干部隊伍結構，完善村干部后備人才建設。
在職責界定上，各地普遍制定了村干部相應的崗位職責和工作目標，并通過黨務、村務公開欄進行公示。根據村域范圍大小，采取“縱橫交錯”的方法，實行村級工作分片包干負責制，將管理責任明確分解到個人，避免村干部推諉扯皮現象。同時，完善相關監督制度，如村務黨務公開制度、村黨組織議事規則、決策程序和黨務公開制度、村黨支部書記個人重大事項報告制度和鄉鎮領導談話制度等。
在管理規范上，參照國家公職人員管理模式，推行檔案化管理、坐班制、請銷假制、目標責任管理制以及異地交流任職等公職化管理措施。按照“一人一檔”的管理要求，將其工作履歷、職務任免、獎懲情況、述職情況、廉政狀況等內容納入檔案，由縣、鄉村干部管理服務部門統一管理。同時，將其日?？记凇⒆?、請銷假情況臺賬化并與年度考核相結合，作為評獎評優的重要依據，強化考核激勵。有些地方如內蒙包頭市、山東平邑縣還采取異村任職的管理辦法，將村黨支部書記參照聘用制干部的有關規定進行單獨列編管理，鼓勵村與村之間進行交流，有條件的實行跨鄉交流，將村干部從人情世故中解脫出來，擺脫“關系網”的束縛。
（三）發展持續化。發展持續化，重點是解決村干部職業發展空間、知識更新、能力提升以及廉潔自律的問題，關系到公職化管理的穩定性以及能否全面持續推進。在拓寬職業發展空間上，目前的主要做法是給予村干部適當的身份待遇和晉升通道，如優秀村黨支部書記和村委會主任可按照有關規定享受副科級干部待遇。加大從優秀村干部中招考鄉鎮公務員、事業單位工作人員的比例，并積極選拔推薦優秀村干部到鄉鎮或縣直部門掛職鍛煉等。如海南澄邁規定，每屆按不超過10%的比例，將部分符合條件的村黨支部書記選拔到鄉鎮領導班子或招聘為鄉鎮事業編制人員。對連續三年考核為“優秀”的村黨支部書記，符合規定條件的，可組織推薦參加鄉鎮公務員招錄，同等條件下優先錄用。此外，各地還積極推薦政治素質好、參政議政能力強的優秀村黨支部書記作為各級黨代表、人大代表、政協委員人選，為優秀村黨支部書記參政議政、發揮作用搭建平臺。
發展可持續化的另一方面是加強培訓學習，提升村干部隊伍綜合素質，解決“本領恐慌”問題。從培訓形式看，采用長期培訓與短期培訓、集中培訓與分散培訓相結合的方式進行，以集中培訓、主題教育、自我教育為主要手段。從培訓內容看，以政治理論、崗位業務、廉政教育、科技知識和實用技術為重點，采取“走出去”與“請進來”，理論學習與掛職鍛煉相結合等多種教學形式。同時，還積極鼓勵在職村干部、村級后備干部參加學歷教育，有計劃、有步驟地引導村黨組織書記、村委會主任參加大專以上學歷教育，全面提升村干部的學歷層次和綜合素質。
發展可持續化還包括強化村干部隊伍黨風廉政建設，保障隊伍肌體健康。目前，較典型的做法是推行廉政保證金制度，如海南澄邁、江西大余等地，廉政保證金制度利用經濟杠桿來規范干部的行為傾向，建立一種與基層干部經濟利益掛鉤、使其主觀不愿意違法違紀的機制。其主要做法是設立黨風廉政建設保證金，村黨支部書記、村委會主任等“兩村”主要領導及其他干部每月均需繳納一定數額的保證金，由縣財政局從其個人崗位津貼中代扣。同時，縣財政按個人交納數額撥付同等金額的獎勵金，共同存入專門的保證金賬戶?？h有關部門年終根據保證金扣除辦法細則對各單位和個人進行年終考核，沒有出現問題的村干部不僅可以領回自己繳納的保證金，還能得到相同數量的獎勵金。對于連續兩年被扣除廉政保證金100%的干部，則就地免職。
總的來看，村干部公職化管理是一項包含薪酬財政化、管理公職化、發展持續化等諸多方面的綜合制度體系。（如圖一所示）
圖一：村干部公職化管理的制度架構
來源：根據主要試點省份方案歸納。
三、公職化管理：從簡約治理到科層治理
長期以來，中國地方行政實踐廣泛使用半正式的行政方法，依賴由社區自身提名的準官員來進行縣級以下的治理。[1]在國家正式行政體系外建立一套相對獨立的“以本地人、本地財辦本地事”的自治系統，而不是通過國家機構和人員的廣泛植入，將村域社會各種經濟、文化和社會事務完全納入國家官治的軌道，國家正式行政機關“只有在發現控訴糾紛時才會介入”。這種“半正式行政”的簡約治理運行基礎依賴于大量具有“公共身份”的地方精英。
“公共身份”的獲取除了仰仗于地方精英自身的財富、學識、道德聲望積累外，更重要的是地方精英需要與所屬的地方社會建立起普遍利益的地方共同體，具備將私益事（擴充自家財產）和公益事（地方社會的發展、安全及秩序）一致起來的能力，使得共同體內部不同成員的利益得到表達和滿足。[2]
地方精英“公共身份”的獲取和維系決定了他們會自覺規范自身行為，關心村民生產，興辦地方學務、經營地方公產；在歉收年份，會作為地方社會的代表出面與國家政權協商租賦減免等有關事宜，承擔一定的國家政權賦予的職責，發揮著“地方當家人”和“國家代理人”的雙重角色。地方精英憑借自身的威信和能力成為溝通官府和民眾的中介和緩沖，國家則通過地方精英來具體履行地方治理的諸多職能如稅賦征繳、糾紛調解、禮治、村規民約等地方規范的教化，以此實現對地方社會的整合。
這種簡約治理體現了地方治理中的體制與非體制、結構與非結構、正式制度與地方文化的貫通與統一，較好地避免了官僚機構的膨脹，降低了國家行政成本；同時也增進了治理效率，有效解決了在資源、信息有限條件下國家與地方社會的溝通問題。
“簡約治理”實踐在清末新政后逐步趨向瓦解，清末新政試圖完成國家政權對鄉土社會的全面整合，開啟了地方精英官僚化的進程。[3]新政通過機構延伸和人員配備的方式將分散在地方的權力上收到中央，開始在縣一級以下設立區一級新的行政單位以完成行政組織向鄉村的擴展，打破以往“皇權不下縣”的慣例。同時，督管推選和任命新的村正和村佐，以完成不斷增加的國家稅賦的征收。這一過程致使農村內部不斷分裂，大量具有公共身份的地方精英逐漸被官方化的“準行政人員”所取代，地方精英的權威來源從民眾認同轉向官方認可，“準行政人員”官方化的背景并不意味著國家在農村建立起了現代官僚體系。相反，這些“準國家行政人員”在賦稅征收中大量中飽私囊，魚肉百姓，日益脫離農村地方利益共同體，蛻化成各色“營利性經紀”，加劇了基層政權內卷化進程，預示著國家正式力量對鄉土社會整合的失敗。
傳統中國政治下，受制于農業社會有限的稅收支撐，難以將基層政權組織完全向縣以下全覆蓋，國家對基層治理不得不依賴大量形色各異的非正式官僚來完成地方龐雜的公共事務治理。
新中國成立后，財政基礎仍是國家正式力量進入鄉村的主要制約因素，對鄉以下基層干部的管理某種程度上也還是簡約治理路徑的延續。我國《村民委員會組織法》明確規定村干部不改變農民身份，不脫離農業生產，不納入公務員編制序列。村干部的報酬性質上是誤工補貼而非工資，主要來源于向村民征收的“三提五統”而不是政府的預算。國家對鄉村社會的控制主要通過政黨組織的滲透而非官僚機構的延伸來實現，村支書和村長均是基層黨組織的代表，依靠政黨內部的組織層級和組織原則，實現國家意圖的上傳下達。政黨組織內部的紀律性、組織性和動員能力，是官僚機構的層級節制、利益誘導等機制所無法比擬的。
由于鄉村黨員主要依靠自己勞動收入維系生計，因此，以基層黨組織代替國家政權機構向鄉村滲透實際上將管理鄉村所需的行政成本轉嫁到鄉村社會本身，從而大大降低了管制成本，同時也避免了官僚機構和隊伍的膨脹。[4]
改革開放以來，受市場經濟和城鎮化的影響，鄉村人口流動日益頻繁、村民收入來源日趨多元，對土地和鄉村社會的依賴性大大降低，基層治理面臨鄉村社會日益空心化、鄉村治理資源日趨萎縮的現實困境。可以說，村干部公職化管理正是在這一大背景下，國家力量再度進入村域社會的嘗試，試圖實現村域治理從依賴非體制內的民間資源向體制內的行政資源、法律資源和制度資源的轉變，從簡約治理到科層治理的轉變。
“科層治理”強調一種以規則為主體的組織體系與管理方式，表現為組織運行的規則化、理性化以及管理的非人格化。[5]其主要特征包括：（一）明確的組織分工。組織權力橫向上按職能分工，明確部門和成員的職責權限并據此進行目標管理；（二）層級節制的權力體系。組織權力縱向上按職位層層授權，形成自上而下的指揮-服從、集權-統一的權力體系；（三）非人格化的組織管理。依據法理化的正式文件來規范組織構建、部門分工、職位設置、成員選拔、權責劃分等；（四）正式的決策文書。組織間的指示和命令下達均以正式文件形式傳遞。[6]
村干部公職化管理通過薪酬財政化、管理公職化、職能行政化等一系列公職化管理的措施試圖在村域社會建立“橫向到邊，縱向到底”的科層治理架構，實現村域管理從簡約治理到科層治理的轉變。這一轉變體現在兩方面：一是管理方式行政化。公職化管理后，村干部有了專門的人事主管部門、近似科級的身份待遇、固定的辦公場所、嚴格的坐班考勤制、多元的晉升通道以及納入預算保障的薪酬體系等一系列公職化的管理規定，使得村干部身份、角色、工作方式均完成了從“體制外”到“體制內”的轉變。二是考核管理目標制。公職化管理后的村“兩委”主要負責人實行“一諾雙評”目標承諾制。即：年初圍繞黨委政府的主要工作安排，向鄉鎮黨委和本村黨員、群眾公開承諾年度工作目標，簽訂目標責任書，承諾內容在村黨務公開欄上公示，接受群眾監督；年底向鄉鎮黨委和本村黨員大會述職，并接受評議。村干部年度考核由鄉鎮黨委組織實施，采取“雙述雙評”（村“兩委”成員述職述廉、鄉鎮黨委和本村黨員群眾共同評議）方式進行。考核結果與村干部的績效工資、晉升相掛鉤，在政治和經濟待遇兩個層面發揮激勵作用。這種村級管理目標的層層分解、落實和考評制度實際上是中國政府間特有的“壓力型政治”在基層管理的延伸和細化。[7]
考核管理目標制的確立使得原本在正式官僚體系適用的考核體系、規則和方法得以完全復制到村域治理當中，這一過程也重新型塑了村干部的責任導向、行為邏輯。公職化管理憑借預算保障、人事安排、規則導向、考核監督等方式實現了國家權力對基層末梢的全面滲透，村級組織成為官僚體系行政鏈條的重要末端。
自此，村域社會治理在權力分配、機構設置、資源獲取、服務供給、考核監督等方面均帶有明顯的國家色彩，村域治理更多是一個落實國家政策、完成上級指派任務、延伸國家管理、維持屬地秩序的過程，遵循的是行政邏輯而非自治邏輯。
從國家政權建設角度看，村干部公職化管理是現代國家“基礎性權力”在基層擴展的重要一環。“基礎性權力”是指一個國家對社會的直接控制和滲透的能力，不僅包括國家組織體系和管理人員的下沉，還包括國家以其制定的規則體系取代社會自發形成的行為規則并有效實現資源再分配的能力。[8]
公職化管理確立了依照科層規章行事的管理規則，形成了規范化和精細化的管理程序、組建了體制化和專職化的官僚隊伍，標志著現代國家管理制度體系和理性的官僚制在基層的全面確立。公職化管理的過程亦是強化國家對社會統一規制能力的過程，傳統中國鄉村社會與國家權力間微弱聯系的格局被徹底重構，國家意志和政黨意圖不斷擴張，管理方式日益精細、職能范圍不斷拓寬，國家對資源的壟斷和分配決定了基層治理變遷的路徑選擇?；鶎又卫肀蛔畲蟪潭壬霞{入到現代國家政權建設體系當中，按照有利于國家統治的邏輯對基層社會進行積極改造，提供穩定運行的秩序和有效的政策執行，從而實現國家治理的意志及其權威合法性，構建了一幅“中心”國家政權與“邊緣”基層社會間權力關系的圖譜。[9]
四、公職化管理：功能限度與治理轉型
從制度變遷路徑看，村干部公職化管理本質上是由縣、鄉政府主導、村干部自覺配合參與的自上而下行政推動型的制度變遷。國家采用由點到面、自下而上與自上而下相結合的推進方式將公職化管理延伸到村干部一級，以完成國家對農村基層治理體制和權力配置的重構，實現村域治理的科層化，解決后稅費時代村干部隊伍“難選、難留、難有作為”的困境，但這一過程也難免存在諸多非預期的外部性。
（一）社區公共空間的缺失。“科層化治理”方式的優勢是集中和統一，有利于實現行政力量在基層的無縫隙滲透和維持較高水平的政治動員，但行政權力的過度下沉，容易使基層公眾生活的社區共同體成為行政序列的延伸而不是公眾圍繞社區共同議題進行自組織管理的公共空間。公眾在社區中的定位更多是作為政策的被執行對象而不是參與政策制定的相關方，不是參與協商公共事務管理規則的形成而是如何配合和有效執行上級的相關任務。全面的科層化擴展過程也是農村社區獨立性降低，社區自我管理和自我服務能力日趨萎縮的過程，社會力量容易出現依附性強、參與度低、自治能力弱的弊端，對社會空間的擠壓和主宰無助于在基層培育以信任、互惠、公約為載體的農村社區自組織力量的生成和壯大，不利于提升社區公共參與的水平和公眾對社區認同感、責任感的形成。
同時，村域社會的科層化治理模糊了政府、社會和市場組織的職能邊界，行政力量的過度越位容易助長政府全能主義思維的蔓延，基層政府也往往成為各類社會矛盾和糾紛的兜底責任主體，基層公眾對政府資源的依賴和服務需求越來越多，政府無形中負有無限連帶責任，從而使基層治理陷入“行政社會”的困境。村域治理科層化后，相當于又新增了政府行政管理的層級，必然會帶來公共財政支出的大幅增加，也不利于“小政府，大社會”目標的實現。
（二）統一性與地方性沖突。科層化管理推崇專業化、程序化管理，強調管理內容、方法、標準的統一性，盡可能減少人為因素的影響。村干部公職化管理在選人用人、日常管理、績效考核、工資福利、培訓晉升等方面均遵循科層化統一管理的內在要求。但農村社區居住的分散性、熟人和半熟人社會的地域特性決定了村域管理需要保持適度的靈活性和擴展性。如村干部坐班制雖有利于實行統一管理，適合處理具有穩定性和常規化的事務。但對于生活在熟人社會或半熟人社會的村民來說，民間的糾紛和矛盾往往具有突發性和復雜性，大量的調解工作很難在固定的辦公場所和辦公時間內就能化解，也很難完全通過程序化或格式化的方式解決。甚至很多熟人社會的糾紛更適合在非正式場合下私下溝通解釋而非正式場合下的對簿公堂，正所謂家丑不可外揚，保持適度的不公開，維護雙方的顏面和形象反而有利于糾紛的調處，這也是熟人社會治理邏輯的特殊性所在。村域治理更多是熟人社會背景下的地方性治理，村域風土人情、民俗習慣、村莊社會結構均有差異，治理過程離不開“人情”、“面子”、“風俗慣例”、“鄉規民約”等簡約治理方式的補充。村莊文化資源所產生的隱性權力可以簡化治理程序，降低治理成本，提升治理實效性。同時村莊文化資源的內生規范和監督也有效約束了村干部的治理行為，節約了外部監督的成本。因此，村域治理過程需要保有一定的機動性和靈活性，需要最大限度地整合利用村莊內生的各類文化資源，過于推崇統一化、程序化的科層治理容易出現水土不服。
（三）目標管理與選擇性執行困境。目標管理亦稱“結果管理”，是一種廣泛運用于各類市場組織的現代管理方法。目標管理以組織目標實現為導向，管理過程是組織間目標分解的過程，同時也是權、責、利關系明確的過程，目標的實現程度是組織內部考評和獎懲的主要依據。目標管理因其有利于改進組織內的職責分工、破解部門本位主義以及在提升管理效能上的顯著優勢也被廣泛運用在公共管理領域。
村干部公職化管理同樣復制了目標管理的主要做法。首先是定崗定責。如明確村干部基本崗位職責包括推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定等方面。同時，圍繞基本崗位職責，實行村級工作分片包干負責制，將管理責任進一步分解到個人并在村域范圍予以公示。如維護農村穩定職責可分解為社會治安綜合治理、平安創建、人民調解等具體工作并確定相關負責人。
其次，明確考核關系和獎懲辦法。公職化管理后的村干部年度考核由鄉鎮黨委組織實施，采取“雙述雙評”（村“兩委”成員述職述廉、鄉鎮黨委和本村黨員群眾共同評議）方式進行。考核內容圍繞“德”、“能”、“勤”、“績”、“廉”五個方面進行指標考核，考核等級分“優秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不稱職”四個等次。考核結果在政治和經濟待遇兩個層面發揮導向作用，如鄉鎮黨委對考核“基本稱職”的村干部進行誡勉談話，限期整改；對考核“不稱職”的村干部實行“留村察看”；連續兩年考核“不稱職”的村干部按規定程序予以辭退或罷免。同時，考核結果與村干部的績效工資、獎勵工資、是否晉升掛鉤，考核“不稱職”的干部則取消當年的績效工資和獎勵工資。引入目標管理后的村干部隊伍雖有利于建立起責、權、利相結合，績、獎、懲相統一的激勵約束機制，但自身也存在諸多難以克服的外部性。
一是目標分解難以科學化。村級工作范圍不像專業條線部門相對固定和明確，其綜合性、復雜性、臨時性特征較明顯。村委會成員具體的職責分工難以存在固定的邊界，基層工作的落實往往是村委成員集體合力的結果而不是依賴單個部門和個人?！吧厦媲l線，下面一根針”的現狀決定了在村干部層級進行目標分解難度較大，一味強調目標責任分解到個人，反而容易造成互相推諉，不利于整體工作的推進。
二是選擇性執行困境。由于村干部公職化管理實行嚴格的與個人政治、經濟待遇掛鉤的考評體系，因此難以避免會出現選擇性執行的行為傾向。在村級治理中，村干部可能過于關注考評體系內的工作事項，對不在考核范圍內的工作則重視不夠；同為考評體系內的工作事項，可能更為關注哪些考評中分值較高、容易加分、上級部門和領導更關心的事項。在資源有限的情況下，唯上不唯下，對上級黨委、政府交辦的工作事項可能更為關注，而對涉及村民生產生活的日常事務則關心不夠?；鶎又卫砣菀壮霈F上級“考什么，做什么”、“重形式合規性，輕管理實效性”、“重經濟效益，輕社會效益”、“重短期效益，輕長期效益”等一系列弊端，這一現象在目前村干部三年有限任職周期的壓力下會進一步加劇。
三是誘發“正式權力非正式運作”現象。過于強調結果導向的目標管理容易誘發村域治理中大量“變通”、“違規”、“擦邊球”甚至公然鉆政策空子的行為產生。表現為以完成考核指標為最高法則，對治理過程中的行為合法性、程序正當性、結果公正性等方面考量不足。這一行為邏輯同樣容易誘發基層治理表現出以“攫取式的行為取向、高壓式的管理方式和策略式的管理過程”為特征的“不出事”行為邏輯。[10]
（四）公職化要求與官僚化傾向的沖突。村級組織是一個特殊的組織層級，性質上屬于群眾性自治組織，但功能上又履行著部分政府公共管理職能，承接了大量行政性事務，是新農村建設的直接組織者，是推動農村經濟發展、民主政治建設和社會服務管理的實體。村級組織屬性的復雜性決定了村干部既是國家意志的代理人，又是村民利益的代言人，扮演“雙重角色”。[11]
公職化管理前的村干部更多是村級事務代理人和當家人的角色，村干部與村民在生產、生活上高度融合，干部身份并不明顯，治理村莊主要是依賴自身的權威、面子、人情等農村文化資源，通過“做工作”、“主持公道”、“說理”的方式來化解村域矛盾和糾紛，村民的認可和個人威信的高低是衡量其工作能力的主要標準。公職化管理后的村干部有固定的辦公場所和上下班時間，執行嚴格的坐班和考勤制，辦事過程講究制度化和程序化，工資福利也納入政府財政統一保障，這使得村干部無論在身份上還是形式上都具備了干部特征。身份的轉化使得村干部經常陷入“政府取向”與“村民取向”的角色沖突中。村干部坐班后，與村民面對面接觸互動的機會少了，尤其是村組合并后，村域規模擴大，村干部與村民間越來越陌生，辦事過程越來越程序化和剛性化，治理手段更多依賴的是科層化的行政資源、法律資源和制度資源等，表明上看村級管理比以前更規范了，實際上干群關系卻因此日漸疏遠，村干部角色在這一過程中逐漸由“當家人”變成了“國家代理人和辦事員”，容易助長村干部官僚主義作風的形成。
公職化后的村干部日?？记?、請銷假、年度績效考核、基礎工資和獎勵工資、職業晉升等方面均由上級黨委、政府來負責決定，這種考核關系難免會誘發村干部唯上不唯下的官僚作風，更關注上級需求而不是村民動態、關注上級考核什么而不是村民需求什么、關注上級是否滿意而不是村民是否認可。公職化的過程其實質是村干部作為國家代理人角色強化的過程，村干部順應了上層，卻因此疏離了下層。[12]
五、余論
公職化管理通過國家正式機構的延伸和人員的下沉，以正式的科層化管理體系和規則逐漸取代傳統的非正式的社會自發管理秩序，國家在基層配置資源以實現特定目標的能力大為增強。如何在增強國家管制有效性的同時，保障社會必要的自主性是公職化管理需要解決的深層次問題。加強村干部公職化管理，不應只停留在機構與人員官僚化的表象上，而應該在充分結合區域特性的基礎上，關注村域治理科層化后公共權力運作的制度化、規范化與常規化，真正實現村干部隊伍管理方式從兼業化向專職化轉變，從依靠威信治村向依靠制度和管理治村的轉變。
現階段，推進村干部公職化管理，需要充分結合區域的社會環境狀況進行具體分析，需要集中處理好以下幾對關系：
一是職業化與官僚化關系。村干部公職化管理后，無論是其身份上還是管理方式上都與基層公職人員無明顯差異，很容易在干群當中形成將村干部當作一種職務而非職業的錯覺，容易出現村干部行為官僚化的傾向，表現為惟上是從、形式主義、文牘主義等官僚作風。村干部“公職化”強調的是村干部“管理者”的身份而不是將其“官僚化”，賦予其“官”的名分，但不改變其“民”的身份。公職化管理最主要的功能是通過專業化、標準化、規范化、制度化的管理機制搭建，來創造一個公開、平等、競爭、擇優的用人環境，建立一支具備職業技能，能上能下、能進能出、充滿活力、紀律嚴明、的基層管理者隊伍，使得村干部隊伍在知識、技能、觀念、態度、心理上符合職業規范和標準。[13]
二是合法性與可行性關系。目前，村干部公職化管理的要求與《村民委員會組織法》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》的部分規定還存在法律和政策層面的沖突，全面實施公職化管理還需加強相關制度建設，為村干部職業化提供法制環境保障。首先，要重點突破制約優秀人才到農村任職的種種瓶頸，打破傳統村干部人選受地域、身份限制的規定，拓寬選人用人渠道。建議修訂《村民委員會組織法》，改變把村干部選舉限定在本村村民中的提法，在注重選拔使用本村優秀干部的同時，也應注重從農村致富能手、務工經商人員、復退軍人、回鄉大學生、外出務工返鄉人員等其他優秀人才隊伍中選拔培養村干部，拓寬用人渠道。
長期來看，應逐步改革現行戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度，使得愿意留在農村服務的各類優秀人才有資格參加村級選舉，從根本上消除“第三者”的身份差異。同時，對村干部工資性質的界定以及不脫離農業生產的規定也應做適當修改，以適應農村改革的實際。
其次，為適應公職化管理長期性和穩定性的需要，建議適當延長村干部任期，可參照國家公職人員普遍五年任職周期的做法，改變目前“一年干，二年看，三年等著換”的三年任期現狀，節約選舉成本，保持隊伍的穩定性。
三是統一性與地方性關系。長期以來，我國農村社區是世代聚族而居的“熟人社會”，村莊的社會構成、宗族分布、地域風俗狀況對村域治理有著直接的影響，地域差異性非常明顯。因此，不應簡單套用國家機關或事業單位人員的公職化管理辦法，也不應照搬企業經理人的職業化管理模式，而是要充分考慮區域地理環境、歷史沿革、群眾心態、現實狀況等多種因素來探索建立適應我國農村實際的公職化道路。公職化管理轉型要求村干部具備現代性知識，掌握專業化的治理技術，但由于鄉村社會轉型與治理轉型的非同步性，以及鄉村社會自身的非均衡性，地方性知識在村級治理中仍然不同程度地發揮著作用。[14]
因此，公職化過程中，村干部不僅要熟悉和掌握現代的管理技能，更要善于依靠地方性知識、村規民約、個人權威以及農村文化資源來進行輔助治理，把握好正式制度與非正式制度、統一性與地方性的關系。
四是行政推動與民眾基礎的關系。把握好二者的關系是要在公職化管理中實現行政推動與增強民意基礎的平衡，避免村域治理過度行政化。公職化管理是為了更好地實現基層民主和村民自治，二者是手段與目標的關系，位置不能顛倒。處理好行政推動與民眾基礎的關系要按照民主決策、民主管理和民主監督的要求，做好選拔任用、民主測評等方面工作。在選人用人上，需堅持公開招聘與群眾公認的原則，完善村黨組織“兩票制”，村委會“直選制”的做法，增強村干部任用工作的透明度和民意基礎，形成民主、公開、競爭、擇優的村干部選拔任用機制，把好入口關。在民主測評上，堅持黨組織考核與群眾評議相結合的辦法。鄉鎮黨委、政府要根據村干部的崗位職責，兼顧其他分工情況，制訂考核細則，形成科學的考評體系，由鄉鎮黨政領導帶隊到村召集黨員、組長和議事代表對村干部進行民主測評。村民對村干部的滿意度測評應作為村干部績效工資確立的重要依據，并適當擴大績效工資在村干部工資構成中的比例。此外，村干部公職化管理過程中，需摒棄事無巨細、大包大攬的全能主義思維，應積極倡導通過行政力量與居村委會、行業協會等社會多元自組織力量的合作，充分發揮鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在村域治理中的作用，推動行政力量與社會自治力量的銜接與互動，提升基層公眾自我管理、自我教育、自我服務的能力，實現上下聯動。
參考文獻：
[1]黃宗智：“集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政”，《開放時代》，2008年第2期。
[2]張靜：《基層政權鄉村制度諸問題》（增訂本），世紀出版集團，上海人民出版社聯合出版，2007年版，第45頁。
[3]張仲禮：《中國紳士———關于其在19世紀中國社會中作用的研究》，上海社會科學院出版社，1997年版，第37頁。
[4]彭勃：《鄉村治理：國家介入與體制選擇》，中國社會出版社，2002年版，第104~105頁。
[5]吳毅:《小鎮喧囂—一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》，三聯書店，2007年版，第614頁。
[6]馬克斯.韋伯：《經濟與社會》，上海人民出版社，2010年版，第380頁。
[7]榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第91頁。
[8]邁克爾.曼：《社會權力的來源》，上海人民出版社，2015年版，等322頁。
[9]孫柏瑛：“十年來基層社會治理中黨組織的行動路線——基于多案例的分析”，《中國行政管理》，2014年第8期。
[10]鐘軍偉：“地方政府在社會管理中的“不出事”邏輯：一個分析框架”，《浙江社會科學》，2011年第9期。
[11]徐勇:“村干部的雙重角色：代理人和當家人”，《二十一世紀（香港）》，1997年第8期。
[12]唐曉騰：“村干部的“角色沖突”—鄉村社會的需求傾向與利益矛盾分析”，《中國農村觀察》，2002年第4期。
[13]唐曉清、劉杰：“農村基層干部職業化管理的理論分析與措施建議”，《學習論壇》，2012年第2期。
[14]申端峰：“治理轉型下村干部不勝任難題—兼論鄉紳模式的終結”，《探索與爭鳴》，2014年第7期。
[①]截至2012年底，全國31個省區市96.7%的涉農縣（市、區）按照不低于當地勞動力平均收入水平實現了村黨支部書記薪酬改革；85.7%的涉農縣（市、區）為現任村黨支部書記辦理了養老保險；92.1%的涉農縣（市、區）建立了正常離任生活補助制度；各地共從村黨支部書記中選拔進入鄉鎮領導班子5692人，考錄鄉鎮公務員5215人，招聘鄉鎮事業編制人員4399人。同時，93.1%的涉農縣（市、區）統籌解決其他村干部報酬待遇問題。參見http://www.gdszjgdj.org/g/2013-01/29/content_63024283.htm（中央組織部“加強黨的基層組織建設”系列調研報告）。
[②]全國約有20個省區市村黨支部書記與村委會主任報酬待遇相同，其余11省區市村委會主任報酬待遇約為村黨支部書記的80%—90%。有18個省區市的其他村干部報酬約為村黨支部書記的70%—90%；其余11個省區其他村干部報酬約為村黨支部書記的50%—70%。參見http://www.gdszjgdj.org/g/2013-01/29/content_63024283.htm（中央組織部“加強黨的基層組織建設”系列調研報告）。
[③]離任補貼普遍采取給予定額補貼和一次性補償兩種方式。對沒有參加養老保險、正常離任的村黨支部書記，連續或累計任職達到一定年限的，按月或按年給予一定的生活補貼；任職未達到一定年限的，給予一次性離任補償，以縣為單位自行確定。所需經費由省、市、縣財政按比例承擔或縣級財政承擔。
中國鄉村發現網轉自：愛思想 2016-08-27
(掃一掃，更多精彩內容！)
