摘要：村干部公職化管理圍繞薪酬財(cái)政化、管理公職化、發(fā)展持續(xù)化等目標(biāo)，在村干部隊(duì)伍選拔任用、激勵(lì)保障、監(jiān)督考核、培訓(xùn)提升等方面實(shí)現(xiàn)從兼業(yè)化管理向公職化管理轉(zhuǎn)變。公職化管理確立了依照科層規(guī)章行事的管理規(guī)則，形成了規(guī)范化和精細(xì)化的管理程序、組建了體制化和專(zhuān)職化的官僚隊(duì)伍，標(biāo)志著現(xiàn)代國(guó)家管理制度體系和理性的官僚制在基層的全面延伸。公職化管理有利于提升管理效能，打破村干部隊(duì)伍過(guò)去“家庭為主、工作為輔”的松散模式，變?nèi)饲楣芾頌橹贫裙芾恚瑫r(shí)也面臨社區(qū)公共空間缺失、官僚化傾向、選擇性執(zhí)行以及地方適應(yīng)性等諸多現(xiàn)實(shí)困境。推進(jìn)公職化管理仍需處理好公職化與官僚化、合法性與可行性、統(tǒng)一性與地方性、行政推動(dòng)與民眾基礎(chǔ)等方面的具體關(guān)系。
關(guān)鍵詞：村干部、公職化管理、制度路徑、治理邏輯
陶振，男，中共上海市委黨校、上海行政學(xué)院公共管理教研部副教授，管理學(xué)博士，研究方向：城鄉(xiāng)基層治理、公共政策分析。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“提升農(nóng)村基層政權(quán)組織公信力研究”（12CZZ043）階段性成果。
一、問(wèn)題提出
村干部公職化管理萌芽最早可追溯到1998年山東平邑縣推行的打破村支書(shū)選任不出村的慣例，采用面向社會(huì)，公開(kāi)遴選候選人再交由村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生的辦法。
隨后江蘇泗陽(yáng)、張家港、安徽黃山、湖北江陵、貴州清鎮(zhèn)、海南澄邁等地圍繞村干部工資、坐班、考核、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及離任補(bǔ)貼等方面相繼進(jìn)行了更廣泛的公職化管理探索。從地方實(shí)踐看，村干部公職化管理對(duì)象主要是依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》選舉產(chǎn)生的村委會(huì)成員以及依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》推選產(chǎn)生的村黨支部成員，部分有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將管理對(duì)象延伸至群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人和組級(jí)干部。
2009年中組部專(zhuān)門(mén)制定印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村黨支部書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（中組發(fā)〔2009〕7號(hào)）文件，就加強(qiáng)村黨支部書(shū)記的工作職責(zé)、選拔培養(yǎng)、管理監(jiān)督、教育培訓(xùn)、激勵(lì)保障等方面做出規(guī)定，提出建立村黨支部書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)“一定三有”（定權(quán)責(zé)立規(guī)范、工作有合理待遇、干好有發(fā)展前途、退崗有一定保障）的長(zhǎng)效機(jī)制?！耙欢ㄈ小币?guī)范性文件的下發(fā)，標(biāo)志著村干部公職化管理試點(diǎn)開(kāi)始由地方向全國(guó)推廣，逐漸形成了村干部選拔任用、激勵(lì)保障、監(jiān)督考核和培訓(xùn)提升等一體化的管理新模式。[①]
學(xué)界目前對(duì)村干部公職化管理全面的研究成果尚不多見(jiàn)，主要集中在對(duì)公職化管理模式的介紹、必要性和可行性分析、體制障礙與政策建議等方面。研究成果大致形成兩種截然相反的觀點(diǎn)。一種是肯定型，認(rèn)為村干部公職化管理是適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村改革發(fā)展形勢(shì)和促進(jìn)村干部管理規(guī)范化、制度化的客觀要求。（唐曉清、劉杰，2012；潘寧，2011；趙森、廉茂嶺、胡金有、王金豹，2010等）。
核心理由有三方面，首先，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)分工日趨多元，大量原先單純從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群體已逐漸分化流向加工制造、工商服務(wù)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，客觀上為村干部脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，專(zhuān)職從事農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)創(chuàng)造了條件，是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后社會(huì)再分工的現(xiàn)實(shí)要求。其次，大規(guī)模合鄉(xiāng)并村后，建制村面積增大，人口增加，社會(huì)管理職能和公共服務(wù)需求凸顯，客觀上為村干部專(zhuān)職從事村域社會(huì)管理和公共服務(wù)提供了實(shí)際需求。
再次，稅費(fèi)改革后，傳統(tǒng)的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)關(guān)系發(fā)生了深刻變化，特別是在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，大量資金和項(xiàng)目進(jìn)駐農(nóng)村，村一級(jí)成為落實(shí)國(guó)家農(nóng)村方針政策的主戰(zhàn)場(chǎng)，村級(jí)工作艱巨性和復(fù)雜性大為增加。這些新變化對(duì)村域管理方式和村干部的素質(zhì)能力均提出了更高的要求。推進(jìn)公職化管理有利于提升管理效能，打破村干部隊(duì)伍過(guò)去“家庭為主、工作為輔”的松散模式，實(shí)現(xiàn)由兼業(yè)化向科層化管理轉(zhuǎn)變，從粗放型向集約型管理轉(zhuǎn)變，變模糊管理為標(biāo)準(zhǔn)管理，變?nèi)饲楣芾頌橹贫裙芾怼?
另一種則是否定型，認(rèn)為無(wú)論是從國(guó)家財(cái)力承受度、法律法規(guī)相容性、農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣以及村干部素質(zhì)能力等方面看，目前村干部公職化管理?xiàng)l件還不成熟，尤其是中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村。（寧澤逵、柳海亮、王征兵、柴浩放，2005；趙予新，2010；余彪，2014等）。否定的理由主要集中在合法性缺失和地方適應(yīng)性不足兩方面。公職化管理與現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》在候選人資格限定、產(chǎn)生方式、范圍、工資性質(zhì)界定、發(fā)放程序和標(biāo)準(zhǔn)等方面均存在合法性沖突，法理上不具可行性。
此外，村域治理更多是熟人社會(huì)背景下的地方性治理，村域風(fēng)土人情、民俗習(xí)慣、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)均有差異，需要有一定的機(jī)動(dòng)性和靈活性，過(guò)于推崇統(tǒng)一化、程序化的公職化管理容易出現(xiàn)統(tǒng)一性與地方性的沖突。
已有研究為進(jìn)一步探討村干部公職化管理提供了較好的知識(shí)積累，但尚未揭示出公職化管理背后農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在治理邏輯與政治邏輯以及國(guó)家一農(nóng)村精英一農(nóng)村社會(huì)三方關(guān)系在這一過(guò)程中的型塑和演變。
二、公職化管理：體系與架構(gòu)
從地方實(shí)踐看，村干部公職化管理主要圍繞薪酬財(cái)政化、管理公職化、發(fā)展持續(xù)化的制度路徑來(lái)建立健全一整套管理機(jī)制。
（一）薪酬財(cái)政化。薪酬財(cái)政化的核心是實(shí)現(xiàn)村干部工資保障財(cái)政化，改變以往依賴(lài)從村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌中提成的支付模式。公職化管理后的村干部工資主要由基本工資+績(jī)效工資（獎(jiǎng)勵(lì)工資）兩大部分構(gòu)成，部分地區(qū)還引入工齡工資，以激勵(lì)村干部長(zhǎng)期任職。薪酬財(cái)政化的制度保障體現(xiàn)在：一是明確薪酬標(biāo)準(zhǔn)。村干部基本工資標(biāo)準(zhǔn)一般是不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力平均收入或農(nóng)民人均純收入的1.5至2倍來(lái)確定村黨支部書(shū)記薪酬。村委會(huì)其他成員的工資標(biāo)準(zhǔn)，參照低于村支部書(shū)記的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)定。[②]
工資標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城鄉(xiāng)居民收入水平以及實(shí)際工作需求，在財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上適度提高，并根據(jù)地方財(cái)政增長(zhǎng)等情況建立村黨支部書(shū)記待遇正常增長(zhǎng)機(jī)制。
二是明確資金保障。目前，普遍的做法是建立村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任崗位報(bào)酬集中統(tǒng)一發(fā)放制度，以縣為單位，在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)賬戶，實(shí)行專(zhuān)戶管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，一人一卡，按月或按季度發(fā)放。中、西部地區(qū)主要由省級(jí)財(cái)政預(yù)算列支，不足部分由市縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌來(lái)確保財(cái)政資金渠道，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，一般由縣（市、區(qū)）財(cái)政統(tǒng)籌。
績(jī)效（獎(jiǎng)勵(lì)）工資同考核監(jiān)督相掛鉤，綜合考慮坐班考勤、村莊治理績(jī)效、群眾滿意度、完成上級(jí)政府部門(mén)交辦工作情況等方面來(lái)確定比例，按年度或季度發(fā)放，各地存在地區(qū)差，東部地區(qū)總體高于中西部地區(qū)。
三是優(yōu)化福利保障。為解決后顧之憂，各地逐步建立起村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及村“兩委”主要干部正常離任補(bǔ)貼制度。[③]按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的原則，將村干部納入社會(huì)保障體系辦理養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，其中村干部醫(yī)療保險(xiǎn)納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上是按政府和個(gè)人分擔(dān)相結(jié)合的方式統(tǒng)籌，到達(dá)規(guī)定年齡后按月發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金。此外，有的地方還還建立了村干部定期體檢、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、困難慰問(wèn)等關(guān)愛(ài)制度。
（二）管理公職化。管理公職化旨在管理主體、選拔任用、崗位職責(zé)、考核監(jiān)督等方面將過(guò)去村干部兼業(yè)化的管理方式納入正式的公職化管理。從管理主體看，不少地區(qū)在區(qū)、縣組織部門(mén)增設(shè)村干部管理服務(wù)部門(mén)并配以相應(yīng)的人員編制，一般為科級(jí)事業(yè)單位，負(fù)責(zé)將游離于體制外、兼業(yè)化、非脫產(chǎn)的村干部隊(duì)伍納入制度化管理。
在選拔任用上，實(shí)行面向社會(huì)的，不受地域、行業(yè)及身份限制的公開(kāi)選拔機(jī)制，主要有兩種方式：一是組織選派。主要是針對(duì)一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和村黨組織力量薄弱的村，在本地難以選出合適的主職干部，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦、區(qū)）、黨（工）委采取自上而下組織選派的辦法從黨政干部或事業(yè)單位中擇優(yōu)選拔能力較強(qiáng)的干部到村擔(dān)任第一書(shū)記。二是倡導(dǎo)能人治村，如鼓勵(lì)種養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)大戶、復(fù)員退伍軍人、外出務(wù)工經(jīng)商人員、返鄉(xiāng)大中專(zhuān)學(xué)生等多元主體積極參與競(jìng)選，優(yōu)化村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，完善村干部后備人才建設(shè)。
在職責(zé)界定上，各地普遍制定了村干部相應(yīng)的崗位職責(zé)和工作目標(biāo)，并通過(guò)黨務(wù)、村務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行公示。根據(jù)村域范圍大小，采取“縱橫交錯(cuò)”的方法，實(shí)行村級(jí)工作分片包干負(fù)責(zé)制，將管理責(zé)任明確分解到個(gè)人，避免村干部推諉扯皮現(xiàn)象。同時(shí)，完善相關(guān)監(jiān)督制度，如村務(wù)黨務(wù)公開(kāi)制度、村黨組織議事規(guī)則、決策程序和黨務(wù)公開(kāi)制度、村黨支部書(shū)記個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)談話制度等。
在管理規(guī)范上，參照國(guó)家公職人員管理模式，推行檔案化管理、坐班制、請(qǐng)銷(xiāo)假制、目標(biāo)責(zé)任管理制以及異地交流任職等公職化管理措施。按照“一人一檔”的管理要求，將其工作履歷、職務(wù)任免、獎(jiǎng)懲情況、述職情況、廉政狀況等內(nèi)容納入檔案，由縣、鄉(xiāng)村干部管理服務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理。同時(shí)，將其日常考勤、坐班、請(qǐng)銷(xiāo)假情況臺(tái)賬化并與年度考核相結(jié)合，作為評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)，強(qiáng)化考核激勵(lì)。有些地方如內(nèi)蒙包頭市、山東平邑縣還采取異村任職的管理辦法，將村黨支部書(shū)記參照聘用制干部的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行單獨(dú)列編管理，鼓勵(lì)村與村之間進(jìn)行交流，有條件的實(shí)行跨鄉(xiāng)交流，將村干部從人情世故中解脫出來(lái)，擺脫“關(guān)系網(wǎng)”的束縛。
（三）發(fā)展持續(xù)化。發(fā)展持續(xù)化，重點(diǎn)是解決村干部職業(yè)發(fā)展空間、知識(shí)更新、能力提升以及廉潔自律的問(wèn)題，關(guān)系到公職化管理的穩(wěn)定性以及能否全面持續(xù)推進(jìn)。在拓寬職業(yè)發(fā)展空間上，目前的主要做法是給予村干部適當(dāng)?shù)纳矸荽龊蜁x升通道，如優(yōu)秀村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任可按照有關(guān)規(guī)定享受副科級(jí)干部待遇。加大從優(yōu)秀村干部中招考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的比例，并積極選拔推薦優(yōu)秀村干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣直部門(mén)掛職鍛煉等。如海南澄邁規(guī)定，每屆按不超過(guò)10%的比例，將部分符合條件的村黨支部書(shū)記選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子或招聘為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員。對(duì)連續(xù)三年考核為“優(yōu)秀”的村黨支部書(shū)記，符合規(guī)定條件的，可組織推薦參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員招錄，同等條件下優(yōu)先錄用。此外，各地還積極推薦政治素質(zhì)好、參政議政能力強(qiáng)的優(yōu)秀村黨支部書(shū)記作為各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員人選，為優(yōu)秀村黨支部書(shū)記參政議政、發(fā)揮作用搭建平臺(tái)。
發(fā)展可持續(xù)化的另一方面是加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升村干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)，解決“本領(lǐng)恐慌”問(wèn)題。從培訓(xùn)形式看，采用長(zhǎng)期培訓(xùn)與短期培訓(xùn)、集中培訓(xùn)與分散培訓(xùn)相結(jié)合的方式進(jìn)行，以集中培訓(xùn)、主題教育、自我教育為主要手段。從培訓(xùn)內(nèi)容看，以政治理論、崗位業(yè)務(wù)、廉政教育、科技知識(shí)和實(shí)用技術(shù)為重點(diǎn)，采取“走出去”與“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，理論學(xué)習(xí)與掛職鍛煉相結(jié)合等多種教學(xué)形式。同時(shí)，還積極鼓勵(lì)在職村干部、村級(jí)后備干部參加學(xué)歷教育，有計(jì)劃、有步驟地引導(dǎo)村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任參加大專(zhuān)以上學(xué)歷教育，全面提升村干部的學(xué)歷層次和綜合素質(zhì)。
發(fā)展可持續(xù)化還包括強(qiáng)化村干部隊(duì)伍黨風(fēng)廉政建設(shè)，保障隊(duì)伍肌體健康。目前，較典型的做法是推行廉政保證金制度，如海南澄邁、江西大余等地，廉政保證金制度利用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)規(guī)范干部的行為傾向，建立一種與基層干部經(jīng)濟(jì)利益掛鉤、使其主觀不愿意違法違紀(jì)的機(jī)制。其主要做法是設(shè)立黨風(fēng)廉政建設(shè)保證金，村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任等“兩村”主要領(lǐng)導(dǎo)及其他干部每月均需繳納一定數(shù)額的保證金，由縣財(cái)政局從其個(gè)人崗位津貼中代扣。同時(shí)，縣財(cái)政按個(gè)人交納數(shù)額撥付同等金額的獎(jiǎng)勵(lì)金，共同存入專(zhuān)門(mén)的保證金賬戶?？h有關(guān)部門(mén)年終根據(jù)保證金扣除辦法細(xì)則對(duì)各單位和個(gè)人進(jìn)行年終考核，沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題的村干部不僅可以領(lǐng)回自己繳納的保證金，還能得到相同數(shù)量的獎(jiǎng)勵(lì)金。對(duì)于連續(xù)兩年被扣除廉政保證金100%的干部，則就地免職。
總的來(lái)看，村干部公職化管理是一項(xiàng)包含薪酬財(cái)政化、管理公職化、發(fā)展持續(xù)化等諸多方面的綜合制度體系。（如圖一所示）
圖一：村干部公職化管理的制度架構(gòu)
來(lái)源：根據(jù)主要試點(diǎn)省份方案歸納。
三、公職化管理：從簡(jiǎn)約治理到科層治理
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)地方行政實(shí)踐廣泛使用半正式的行政方法，依賴(lài)由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員來(lái)進(jìn)行縣級(jí)以下的治理。[1]在國(guó)家正式行政體系外建立一套相對(duì)獨(dú)立的“以本地人、本地財(cái)辦本地事”的自治系統(tǒng)，而不是通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員的廣泛植入，將村域社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)完全納入國(guó)家官治的軌道，國(guó)家正式行政機(jī)關(guān)“只有在發(fā)現(xiàn)控訴糾紛時(shí)才會(huì)介入”。這種“半正式行政”的簡(jiǎn)約治理運(yùn)行基礎(chǔ)依賴(lài)于大量具有“公共身份”的地方精英。
“公共身份”的獲取除了仰仗于地方精英自身的財(cái)富、學(xué)識(shí)、道德聲望積累外，更重要的是地方精英需要與所屬的地方社會(huì)建立起普遍利益的地方共同體，具備將私益事（擴(kuò)充自家財(cái)產(chǎn)）和公益事（地方社會(huì)的發(fā)展、安全及秩序）一致起來(lái)的能力，使得共同體內(nèi)部不同成員的利益得到表達(dá)和滿足。[2]
地方精英“公共身份”的獲取和維系決定了他們會(huì)自覺(jué)規(guī)范自身行為，關(guān)心村民生產(chǎn)，興辦地方學(xué)務(wù)、經(jīng)營(yíng)地方公產(chǎn)；在歉收年份，會(huì)作為地方社會(huì)的代表出面與國(guó)家政權(quán)協(xié)商租賦減免等有關(guān)事宜，承擔(dān)一定的國(guó)家政權(quán)賦予的職責(zé)，發(fā)揮著“地方當(dāng)家人”和“國(guó)家代理人”的雙重角色。地方精英憑借自身的威信和能力成為溝通官府和民眾的中介和緩沖，國(guó)家則通過(guò)地方精英來(lái)具體履行地方治理的諸多職能如稅賦征繳、糾紛調(diào)解、禮治、村規(guī)民約等地方規(guī)范的教化，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)地方社會(huì)的整合。
這種簡(jiǎn)約治理體現(xiàn)了地方治理中的體制與非體制、結(jié)構(gòu)與非結(jié)構(gòu)、正式制度與地方文化的貫通與統(tǒng)一，較好地避免了官僚機(jī)構(gòu)的膨脹，降低了國(guó)家行政成本；同時(shí)也增進(jìn)了治理效率，有效解決了在資源、信息有限條件下國(guó)家與地方社會(huì)的溝通問(wèn)題。
“簡(jiǎn)約治理”實(shí)踐在清末新政后逐步趨向瓦解，清末新政試圖完成國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的全面整合，開(kāi)啟了地方精英官僚化的進(jìn)程。[3]新政通過(guò)機(jī)構(gòu)延伸和人員配備的方式將分散在地方的權(quán)力上收到中央，開(kāi)始在縣一級(jí)以下設(shè)立區(qū)一級(jí)新的行政單位以完成行政組織向鄉(xiāng)村的擴(kuò)展，打破以往“皇權(quán)不下縣”的慣例。同時(shí)，督管推選和任命新的村正和村佐，以完成不斷增加的國(guó)家稅賦的征收。這一過(guò)程致使農(nóng)村內(nèi)部不斷分裂，大量具有公共身份的地方精英逐漸被官方化的“準(zhǔn)行政人員”所取代，地方精英的權(quán)威來(lái)源從民眾認(rèn)同轉(zhuǎn)向官方認(rèn)可，“準(zhǔn)行政人員”官方化的背景并不意味著國(guó)家在農(nóng)村建立起了現(xiàn)代官僚體系。相反，這些“準(zhǔn)國(guó)家行政人員”在賦稅征收中大量中飽私囊，魚(yú)肉百姓，日益脫離農(nóng)村地方利益共同體，蛻化成各色“營(yíng)利性經(jīng)紀(jì)”，加劇了基層政權(quán)內(nèi)卷化進(jìn)程，預(yù)示著國(guó)家正式力量對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)整合的失敗。
傳統(tǒng)中國(guó)政治下，受制于農(nóng)業(yè)社會(huì)有限的稅收支撐，難以將基層政權(quán)組織完全向縣以下全覆蓋，國(guó)家對(duì)基層治理不得不依賴(lài)大量形色各異的非正式官僚來(lái)完成地方龐雜的公共事務(wù)治理。
新中國(guó)成立后，財(cái)政基礎(chǔ)仍是國(guó)家正式力量進(jìn)入鄉(xiāng)村的主要制約因素，對(duì)鄉(xiāng)以下基層干部的管理某種程度上也還是簡(jiǎn)約治理路徑的延續(xù)。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定村干部不改變農(nóng)民身份，不脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不納入公務(wù)員編制序列。村干部的報(bào)酬性質(zhì)上是誤工補(bǔ)貼而非工資，主要來(lái)源于向村民征收的“三提五統(tǒng)”而不是政府的預(yù)算。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制主要通過(guò)政黨組織的滲透而非官僚機(jī)構(gòu)的延伸來(lái)實(shí)現(xiàn)，村支書(shū)和村長(zhǎng)均是基層黨組織的代表，依靠政黨內(nèi)部的組織層級(jí)和組織原則，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意圖的上傳下達(dá)。政黨組織內(nèi)部的紀(jì)律性、組織性和動(dòng)員能力，是官僚機(jī)構(gòu)的層級(jí)節(jié)制、利益誘導(dǎo)等機(jī)制所無(wú)法比擬的。
由于鄉(xiāng)村黨員主要依靠自己勞動(dòng)收入維系生計(jì)，因此，以基層黨組織代替國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村滲透實(shí)際上將管理鄉(xiāng)村所需的行政成本轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)村社會(huì)本身，從而大大降低了管制成本，同時(shí)也避免了官僚機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的膨脹。[4]
改革開(kāi)放以來(lái)，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的影響，鄉(xiāng)村人口流動(dòng)日益頻繁、村民收入來(lái)源日趨多元，對(duì)土地和鄉(xiāng)村社會(huì)的依賴(lài)性大大降低，基層治理面臨鄉(xiāng)村社會(huì)日益空心化、鄉(xiāng)村治理資源日趨萎縮的現(xiàn)實(shí)困境?？梢哉f(shuō)，村干部公職化管理正是在這一大背景下，國(guó)家力量再度進(jìn)入村域社會(huì)的嘗試，試圖實(shí)現(xiàn)村域治理從依賴(lài)非體制內(nèi)的民間資源向體制內(nèi)的行政資源、法律資源和制度資源的轉(zhuǎn)變，從簡(jiǎn)約治理到科層治理的轉(zhuǎn)變。
“科層治理”強(qiáng)調(diào)一種以規(guī)則為主體的組織體系與管理方式，表現(xiàn)為組織運(yùn)行的規(guī)則化、理性化以及管理的非人格化。[5]其主要特征包括：（一）明確的組織分工。組織權(quán)力橫向上按職能分工，明確部門(mén)和成員的職責(zé)權(quán)限并據(jù)此進(jìn)行目標(biāo)管理；（二）層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。組織權(quán)力縱向上按職位層層授權(quán)，形成自上而下的指揮-服從、集權(quán)-統(tǒng)一的權(quán)力體系；（三）非人格化的組織管理。依據(jù)法理化的正式文件來(lái)規(guī)范組織構(gòu)建、部門(mén)分工、職位設(shè)置、成員選拔、權(quán)責(zé)劃分等；（四）正式的決策文書(shū)。組織間的指示和命令下達(dá)均以正式文件形式傳遞。[6]
村干部公職化管理通過(guò)薪酬財(cái)政化、管理公職化、職能行政化等一系列公職化管理的措施試圖在村域社會(huì)建立“橫向到邊，縱向到底”的科層治理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)村域管理從簡(jiǎn)約治理到科層治理的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在兩方面：一是管理方式行政化。公職化管理后，村干部有了專(zhuān)門(mén)的人事主管部門(mén)、近似科級(jí)的身份待遇、固定的辦公場(chǎng)所、嚴(yán)格的坐班考勤制、多元的晉升通道以及納入預(yù)算保障的薪酬體系等一系列公職化的管理規(guī)定，使得村干部身份、角色、工作方式均完成了從“體制外”到“體制內(nèi)”的轉(zhuǎn)變。二是考核管理目標(biāo)制。公職化管理后的村“兩委”主要負(fù)責(zé)人實(shí)行“一諾雙評(píng)”目標(biāo)承諾制。即：年初圍繞黨委政府的主要工作安排，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和本村黨員、群眾公開(kāi)承諾年度工作目標(biāo)，簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，承諾內(nèi)容在村黨務(wù)公開(kāi)欄上公示，接受群眾監(jiān)督；年底向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和本村黨員大會(huì)述職，并接受評(píng)議。村干部年度考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織實(shí)施，采取“雙述雙評(píng)”（村“兩委”成員述職述廉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和本村黨員群眾共同評(píng)議）方式進(jìn)行?？己私Y(jié)果與村干部的績(jī)效工資、晉升相掛鉤，在政治和經(jīng)濟(jì)待遇兩個(gè)層面發(fā)揮激勵(lì)作用。這種村級(jí)管理目標(biāo)的層層分解、落實(shí)和考評(píng)制度實(shí)際上是中國(guó)政府間特有的“壓力型政治”在基層管理的延伸和細(xì)化。[7]
考核管理目標(biāo)制的確立使得原本在正式官僚體系適用的考核體系、規(guī)則和方法得以完全復(fù)制到村域治理當(dāng)中，這一過(guò)程也重新型塑了村干部的責(zé)任導(dǎo)向、行為邏輯。公職化管理憑借預(yù)算保障、人事安排、規(guī)則導(dǎo)向、考核監(jiān)督等方式實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)基層末梢的全面滲透，村級(jí)組織成為官僚體系行政鏈條的重要末端。
自此，村域社會(huì)治理在權(quán)力分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源獲取、服務(wù)供給、考核監(jiān)督等方面均帶有明顯的國(guó)家色彩，村域治理更多是一個(gè)落實(shí)國(guó)家政策、完成上級(jí)指派任務(wù)、延伸國(guó)家管理、維持屬地秩序的過(guò)程，遵循的是行政邏輯而非自治邏輯。
從國(guó)家政權(quán)建設(shè)角度看，村干部公職化管理是現(xiàn)代國(guó)家“基礎(chǔ)性權(quán)力”在基層擴(kuò)展的重要一環(huán)?！盎A(chǔ)性權(quán)力”是指一個(gè)國(guó)家對(duì)社會(huì)的直接控制和滲透的能力，不僅包括國(guó)家組織體系和管理人員的下沉，還包括國(guó)家以其制定的規(guī)則體系取代社會(huì)自發(fā)形成的行為規(guī)則并有效實(shí)現(xiàn)資源再分配的能力。[8]
公職化管理確立了依照科層規(guī)章行事的管理規(guī)則，形成了規(guī)范化和精細(xì)化的管理程序、組建了體制化和專(zhuān)職化的官僚隊(duì)伍，標(biāo)志著現(xiàn)代國(guó)家管理制度體系和理性的官僚制在基層的全面確立。公職化管理的過(guò)程亦是強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)統(tǒng)一規(guī)制能力的過(guò)程，傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力間微弱聯(lián)系的格局被徹底重構(gòu)，國(guó)家意志和政黨意圖不斷擴(kuò)張，管理方式日益精細(xì)、職能范圍不斷拓寬，國(guó)家對(duì)資源的壟斷和分配決定了基層治理變遷的路徑選擇?；鶎又卫肀蛔畲蟪潭壬霞{入到現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)體系當(dāng)中，按照有利于國(guó)家統(tǒng)治的邏輯對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行積極改造，提供穩(wěn)定運(yùn)行的秩序和有效的政策執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的意志及其權(quán)威合法性，構(gòu)建了一幅“中心”國(guó)家政權(quán)與“邊緣”基層社會(huì)間權(quán)力關(guān)系的圖譜。[9]
四、公職化管理：功能限度與治理轉(zhuǎn)型
從制度變遷路徑看，村干部公職化管理本質(zhì)上是由縣、鄉(xiāng)政府主導(dǎo)、村干部自覺(jué)配合參與的自上而下行政推動(dòng)型的制度變遷。國(guó)家采用由點(diǎn)到面、自下而上與自上而下相結(jié)合的推進(jìn)方式將公職化管理延伸到村干部一級(jí)，以完成國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層治理體制和權(quán)力配置的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)村域治理的科層化，解決后稅費(fèi)時(shí)代村干部隊(duì)伍“難選、難留、難有作為”的困境，但這一過(guò)程也難免存在諸多非預(yù)期的外部性。
（一）社區(qū)公共空間的缺失。“科層化治理”方式的優(yōu)勢(shì)是集中和統(tǒng)一，有利于實(shí)現(xiàn)行政力量在基層的無(wú)縫隙滲透和維持較高水平的政治動(dòng)員，但行政權(quán)力的過(guò)度下沉，容易使基層公眾生活的社區(qū)共同體成為行政序列的延伸而不是公眾圍繞社區(qū)共同議題進(jìn)行自組織管理的公共空間。公眾在社區(qū)中的定位更多是作為政策的被執(zhí)行對(duì)象而不是參與政策制定的相關(guān)方，不是參與協(xié)商公共事務(wù)管理規(guī)則的形成而是如何配合和有效執(zhí)行上級(jí)的相關(guān)任務(wù)。全面的科層化擴(kuò)展過(guò)程也是農(nóng)村社區(qū)獨(dú)立性降低，社區(qū)自我管理和自我服務(wù)能力日趨萎縮的過(guò)程，社會(huì)力量容易出現(xiàn)依附性強(qiáng)、參與度低、自治能力弱的弊端，對(duì)社會(huì)空間的擠壓和主宰無(wú)助于在基層培育以信任、互惠、公約為載體的農(nóng)村社區(qū)自組織力量的生成和壯大，不利于提升社區(qū)公共參與的水平和公眾對(duì)社區(qū)認(rèn)同感、責(zé)任感的形成。
同時(shí)，村域社會(huì)的科層化治理模糊了政府、社會(huì)和市場(chǎng)組織的職能邊界，行政力量的過(guò)度越位容易助長(zhǎng)政府全能主義思維的蔓延，基層政府也往往成為各類(lèi)社會(huì)矛盾和糾紛的兜底責(zé)任主體，基層公眾對(duì)政府資源的依賴(lài)和服務(wù)需求越來(lái)越多，政府無(wú)形中負(fù)有無(wú)限連帶責(zé)任，從而使基層治理陷入“行政社會(huì)”的困境。村域治理科層化后，相當(dāng)于又新增了政府行政管理的層級(jí)，必然會(huì)帶來(lái)公共財(cái)政支出的大幅增加，也不利于“小政府，大社會(huì)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）統(tǒng)一性與地方性沖突?？茖踊芾硗瞥鐚?zhuān)業(yè)化、程序化管理，強(qiáng)調(diào)管理內(nèi)容、方法、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，盡可能減少人為因素的影響。村干部公職化管理在選人用人、日常管理、績(jī)效考核、工資福利、培訓(xùn)晉升等方面均遵循科層化統(tǒng)一管理的內(nèi)在要求。但農(nóng)村社區(qū)居住的分散性、熟人和半熟人社會(huì)的地域特性決定了村域管理需要保持適度的靈活性和擴(kuò)展性。如村干部坐班制雖有利于實(shí)行統(tǒng)一管理，適合處理具有穩(wěn)定性和常規(guī)化的事務(wù)。但對(duì)于生活在熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)的村民來(lái)說(shuō)，民間的糾紛和矛盾往往具有突發(fā)性和復(fù)雜性，大量的調(diào)解工作很難在固定的辦公場(chǎng)所和辦公時(shí)間內(nèi)就能化解，也很難完全通過(guò)程序化或格式化的方式解決。甚至很多熟人社會(huì)的糾紛更適合在非正式場(chǎng)合下私下溝通解釋而非正式場(chǎng)合下的對(duì)簿公堂，正所謂家丑不可外揚(yáng)，保持適度的不公開(kāi)，維護(hù)雙方的顏面和形象反而有利于糾紛的調(diào)處，這也是熟人社會(huì)治理邏輯的特殊性所在。村域治理更多是熟人社會(huì)背景下的地方性治理，村域風(fēng)土人情、民俗習(xí)慣、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)均有差異，治理過(guò)程離不開(kāi)“人情”、“面子”、“風(fēng)俗慣例”、“鄉(xiāng)規(guī)民約”等簡(jiǎn)約治理方式的補(bǔ)充。村莊文化資源所產(chǎn)生的隱性權(quán)力可以簡(jiǎn)化治理程序，降低治理成本，提升治理實(shí)效性。同時(shí)村莊文化資源的內(nèi)生規(guī)范和監(jiān)督也有效約束了村干部的治理行為，節(jié)約了外部監(jiān)督的成本。因此，村域治理過(guò)程需要保有一定的機(jī)動(dòng)性和靈活性，需要最大限度地整合利用村莊內(nèi)生的各類(lèi)文化資源，過(guò)于推崇統(tǒng)一化、程序化的科層治理容易出現(xiàn)水土不服。
（三）目標(biāo)管理與選擇性執(zhí)行困境。目標(biāo)管理亦稱(chēng)“結(jié)果管理”，是一種廣泛運(yùn)用于各類(lèi)市場(chǎng)組織的現(xiàn)代管理方法。目標(biāo)管理以組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，管理過(guò)程是組織間目標(biāo)分解的過(guò)程，同時(shí)也是權(quán)、責(zé)、利關(guān)系明確的過(guò)程，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度是組織內(nèi)部考評(píng)和獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。目標(biāo)管理因其有利于改進(jìn)組織內(nèi)的職責(zé)分工、破解部門(mén)本位主義以及在提升管理效能上的顯著優(yōu)勢(shì)也被廣泛運(yùn)用在公共管理領(lǐng)域。
村干部公職化管理同樣復(fù)制了目標(biāo)管理的主要做法。首先是定崗定責(zé)。如明確村干部基本崗位職責(zé)包括推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定等方面。同時(shí)，圍繞基本崗位職責(zé)，實(shí)行村級(jí)工作分片包干負(fù)責(zé)制，將管理責(zé)任進(jìn)一步分解到個(gè)人并在村域范圍予以公示。如維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定職責(zé)可分解為社會(huì)治安綜合治理、平安創(chuàng)建、人民調(diào)解等具體工作并確定相關(guān)負(fù)責(zé)人。
其次，明確考核關(guān)系和獎(jiǎng)懲辦法。公職化管理后的村干部年度考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織實(shí)施，采取“雙述雙評(píng)”（村“兩委”成員述職述廉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和本村黨員群眾共同評(píng)議）方式進(jìn)行?？己藘?nèi)容圍繞“德”、“能”、“勤”、“績(jī)”、“廉”五個(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)考核，考核等級(jí)分“優(yōu)秀”、“稱(chēng)職”、“基本稱(chēng)職”、“不稱(chēng)職”四個(gè)等次。考核結(jié)果在政治和經(jīng)濟(jì)待遇兩個(gè)層面發(fā)揮導(dǎo)向作用，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)考核“基本稱(chēng)職”的村干部進(jìn)行誡勉談話，限期整改；對(duì)考核“不稱(chēng)職”的村干部實(shí)行“留村察看”；連續(xù)兩年考核“不稱(chēng)職”的村干部按規(guī)定程序予以辭退或罷免。同時(shí)，考核結(jié)果與村干部的績(jī)效工資、獎(jiǎng)勵(lì)工資、是否晉升掛鉤，考核“不稱(chēng)職”的干部則取消當(dāng)年的績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)工資。引入目標(biāo)管理后的村干部隊(duì)伍雖有利于建立起責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，績(jī)、獎(jiǎng)、懲相統(tǒng)一的激勵(lì)約束機(jī)制，但自身也存在諸多難以克服的外部性。
一是目標(biāo)分解難以科學(xué)化。村級(jí)工作范圍不像專(zhuān)業(yè)條線部門(mén)相對(duì)固定和明確，其綜合性、復(fù)雜性、臨時(shí)性特征較明顯。村委會(huì)成員具體的職責(zé)分工難以存在固定的邊界，基層工作的落實(shí)往往是村委成員集體合力的結(jié)果而不是依賴(lài)單個(gè)部門(mén)和個(gè)人。“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)狀決定了在村干部層級(jí)進(jìn)行目標(biāo)分解難度較大，一味強(qiáng)調(diào)目標(biāo)責(zé)任分解到個(gè)人，反而容易造成互相推諉，不利于整體工作的推進(jìn)。
二是選擇性執(zhí)行困境。由于村干部公職化管理實(shí)行嚴(yán)格的與個(gè)人政治、經(jīng)濟(jì)待遇掛鉤的考評(píng)體系，因此難以避免會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的行為傾向。在村級(jí)治理中，村干部可能過(guò)于關(guān)注考評(píng)體系內(nèi)的工作事項(xiàng)，對(duì)不在考核范圍內(nèi)的工作則重視不夠；同為考評(píng)體系內(nèi)的工作事項(xiàng)，可能更為關(guān)注哪些考評(píng)中分值較高、容易加分、上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)心的事項(xiàng)。在資源有限的情況下，唯上不唯下，對(duì)上級(jí)黨委、政府交辦的工作事項(xiàng)可能更為關(guān)注，而對(duì)涉及村民生產(chǎn)生活的日常事務(wù)則關(guān)心不夠?；鶎又卫砣菀壮霈F(xiàn)上級(jí)“考什么，做什么”、“重形式合規(guī)性，輕管理實(shí)效性”、“重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會(huì)效益”、“重短期效益，輕長(zhǎng)期效益”等一系列弊端，這一現(xiàn)象在目前村干部三年有限任職周期的壓力下會(huì)進(jìn)一步加劇。
三是誘發(fā)“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”現(xiàn)象。過(guò)于強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)管理容易誘發(fā)村域治理中大量“變通”、“違規(guī)”、“擦邊球”甚至公然鉆政策空子的行為產(chǎn)生。表現(xiàn)為以完成考核指標(biāo)為最高法則，對(duì)治理過(guò)程中的行為合法性、程序正當(dāng)性、結(jié)果公正性等方面考量不足。這一行為邏輯同樣容易誘發(fā)基層治理表現(xiàn)出以“攫取式的行為取向、高壓式的管理方式和策略式的管理過(guò)程”為特征的“不出事”行為邏輯。[10]
（四）公職化要求與官僚化傾向的沖突。村級(jí)組織是一個(gè)特殊的組織層級(jí)，性質(zhì)上屬于群眾性自治組織，但功能上又履行著部分政府公共管理職能，承接了大量行政性事務(wù)，是新農(nóng)村建設(shè)的直接組織者，是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治建設(shè)和社會(huì)服務(wù)管理的實(shí)體。村級(jí)組織屬性的復(fù)雜性決定了村干部既是國(guó)家意志的代理人，又是村民利益的代言人，扮演“雙重角色”。[11]
公職化管理前的村干部更多是村級(jí)事務(wù)代理人和當(dāng)家人的角色，村干部與村民在生產(chǎn)、生活上高度融合，干部身份并不明顯，治理村莊主要是依賴(lài)自身的權(quán)威、面子、人情等農(nóng)村文化資源，通過(guò)“做工作”、“主持公道”、“說(shuō)理”的方式來(lái)化解村域矛盾和糾紛，村民的認(rèn)可和個(gè)人威信的高低是衡量其工作能力的主要標(biāo)準(zhǔn)。公職化管理后的村干部有固定的辦公場(chǎng)所和上下班時(shí)間，執(zhí)行嚴(yán)格的坐班和考勤制，辦事過(guò)程講究制度化和程序化，工資福利也納入政府財(cái)政統(tǒng)一保障，這使得村干部無(wú)論在身份上還是形式上都具備了干部特征。身份的轉(zhuǎn)化使得村干部經(jīng)常陷入“政府取向”與“村民取向”的角色沖突中。村干部坐班后，與村民面對(duì)面接觸互動(dòng)的機(jī)會(huì)少了，尤其是村組合并后，村域規(guī)模擴(kuò)大，村干部與村民間越來(lái)越陌生，辦事過(guò)程越來(lái)越程序化和剛性化，治理手段更多依賴(lài)的是科層化的行政資源、法律資源和制度資源等，表明上看村級(jí)管理比以前更規(guī)范了，實(shí)際上干群關(guān)系卻因此日漸疏遠(yuǎn)，村干部角色在這一過(guò)程中逐漸由“當(dāng)家人”變成了“國(guó)家代理人和辦事員”，容易助長(zhǎng)村干部官僚主義作風(fēng)的形成。
公職化后的村干部日常考勤、請(qǐng)銷(xiāo)假、年度績(jī)效考核、基礎(chǔ)工資和獎(jiǎng)勵(lì)工資、職業(yè)晉升等方面均由上級(jí)黨委、政府來(lái)負(fù)責(zé)決定，這種考核關(guān)系難免會(huì)誘發(fā)村干部唯上不唯下的官僚作風(fēng)，更關(guān)注上級(jí)需求而不是村民動(dòng)態(tài)、關(guān)注上級(jí)考核什么而不是村民需求什么、關(guān)注上級(jí)是否滿意而不是村民是否認(rèn)可。公職化的過(guò)程其實(shí)質(zhì)是村干部作為國(guó)家代理人角色強(qiáng)化的過(guò)程，村干部順應(yīng)了上層，卻因此疏離了下層。[12]
五、余論
公職化管理通過(guò)國(guó)家正式機(jī)構(gòu)的延伸和人員的下沉，以正式的科層化管理體系和規(guī)則逐漸取代傳統(tǒng)的非正式的社會(huì)自發(fā)管理秩序，國(guó)家在基層配置資源以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的能力大為增強(qiáng)。如何在增強(qiáng)國(guó)家管制有效性的同時(shí)，保障社會(huì)必要的自主性是公職化管理需要解決的深層次問(wèn)題。加強(qiáng)村干部公職化管理，不應(yīng)只停留在機(jī)構(gòu)與人員官僚化的表象上，而應(yīng)該在充分結(jié)合區(qū)域特性的基礎(chǔ)上，關(guān)注村域治理科層化后公共權(quán)力運(yùn)作的制度化、規(guī)范化與常規(guī)化，真正實(shí)現(xiàn)村干部隊(duì)伍管理方式從兼業(yè)化向?qū)Ｂ毣D(zhuǎn)變，從依靠威信治村向依靠制度和管理治村的轉(zhuǎn)變。
現(xiàn)階段，推進(jìn)村干部公職化管理，需要充分結(jié)合區(qū)域的社會(huì)環(huán)境狀況進(jìn)行具體分析，需要集中處理好以下幾對(duì)關(guān)系：
一是職業(yè)化與官僚化關(guān)系。村干部公職化管理后，無(wú)論是其身份上還是管理方式上都與基層公職人員無(wú)明顯差異，很容易在干群當(dāng)中形成將村干部當(dāng)作一種職務(wù)而非職業(yè)的錯(cuò)覺(jué)，容易出現(xiàn)村干部行為官僚化的傾向，表現(xiàn)為惟上是從、形式主義、文牘主義等官僚作風(fēng)。村干部“公職化”強(qiáng)調(diào)的是村干部“管理者”的身份而不是將其“官僚化”，賦予其“官”的名分，但不改變其“民”的身份。公職化管理最主要的功能是通過(guò)專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化的管理機(jī)制搭建，來(lái)創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的用人環(huán)境，建立一支具備職業(yè)技能，能上能下、能進(jìn)能出、充滿活力、紀(jì)律嚴(yán)明、的基層管理者隊(duì)伍，使得村干部隊(duì)伍在知識(shí)、技能、觀念、態(tài)度、心理上符合職業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。[13]
二是合法性與可行性關(guān)系。目前，村干部公職化管理的要求與《村民委員會(huì)組織法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的部分規(guī)定還存在法律和政策層面的沖突，全面實(shí)施公職化管理還需加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，為村干部職業(yè)化提供法制環(huán)境保障。首先，要重點(diǎn)突破制約優(yōu)秀人才到農(nóng)村任職的種種瓶頸，打破傳統(tǒng)村干部人選受地域、身份限制的規(guī)定，拓寬選人用人渠道。建議修訂《村民委員會(huì)組織法》，改變把村干部選舉限定在本村村民中的提法，在注重選拔使用本村優(yōu)秀干部的同時(shí)，也應(yīng)注重從農(nóng)村致富能手、務(wù)工經(jīng)商人員、復(fù)退軍人、回鄉(xiāng)大學(xué)生、外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員等其他優(yōu)秀人才隊(duì)伍中選拔培養(yǎng)村干部，拓寬用人渠道。
長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)逐步改革現(xiàn)行戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，使得愿意留在農(nóng)村服務(wù)的各類(lèi)優(yōu)秀人才有資格參加村級(jí)選舉，從根本上消除“第三者”的身份差異。同時(shí)，對(duì)村干部工資性質(zhì)的界定以及不脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)定也應(yīng)做適當(dāng)修改，以適應(yīng)農(nóng)村改革的實(shí)際。
其次，為適應(yīng)公職化管理長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的需要，建議適當(dāng)延長(zhǎng)村干部任期，可參照國(guó)家公職人員普遍五年任職周期的做法，改變目前“一年干，二年看，三年等著換”的三年任期現(xiàn)狀，節(jié)約選舉成本，保持隊(duì)伍的穩(wěn)定性。
三是統(tǒng)一性與地方性關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)是世代聚族而居的“熟人社會(huì)”，村莊的社會(huì)構(gòu)成、宗族分布、地域風(fēng)俗狀況對(duì)村域治理有著直接的影響，地域差異性非常明顯。因此，不應(yīng)簡(jiǎn)單套用國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位人員的公職化管理辦法，也不應(yīng)照搬企業(yè)經(jīng)理人的職業(yè)化管理模式，而是要充分考慮區(qū)域地理環(huán)境、歷史沿革、群眾心態(tài)、現(xiàn)實(shí)狀況等多種因素來(lái)探索建立適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村實(shí)際的公職化道路。公職化管理轉(zhuǎn)型要求村干部具備現(xiàn)代性知識(shí)，掌握專(zhuān)業(yè)化的治理技術(shù)，但由于鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理轉(zhuǎn)型的非同步性，以及鄉(xiāng)村社會(huì)自身的非均衡性，地方性知識(shí)在村級(jí)治理中仍然不同程度地發(fā)揮著作用。[14]
因此，公職化過(guò)程中，村干部不僅要熟悉和掌握現(xiàn)代的管理技能，更要善于依靠地方性知識(shí)、村規(guī)民約、個(gè)人權(quán)威以及農(nóng)村文化資源來(lái)進(jìn)行輔助治理，把握好正式制度與非正式制度、統(tǒng)一性與地方性的關(guān)系。
四是行政推動(dòng)與民眾基礎(chǔ)的關(guān)系。把握好二者的關(guān)系是要在公職化管理中實(shí)現(xiàn)行政推動(dòng)與增強(qiáng)民意基礎(chǔ)的平衡，避免村域治理過(guò)度行政化。公職化管理是為了更好地實(shí)現(xiàn)基層民主和村民自治，二者是手段與目標(biāo)的關(guān)系，位置不能顛倒。處理好行政推動(dòng)與民眾基礎(chǔ)的關(guān)系要按照民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的要求，做好選拔任用、民主測(cè)評(píng)等方面工作。在選人用人上，需堅(jiān)持公開(kāi)招聘與群眾公認(rèn)的原則，完善村黨組織“兩票制”，村委會(huì)“直選制”的做法，增強(qiáng)村干部任用工作的透明度和民意基礎(chǔ)，形成民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的村干部選拔任用機(jī)制，把好入口關(guān)。在民主測(cè)評(píng)上，堅(jiān)持黨組織考核與群眾評(píng)議相結(jié)合的辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要根據(jù)村干部的崗位職責(zé)，兼顧其他分工情況，制訂考核細(xì)則，形成科學(xué)的考評(píng)體系，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)到村召集黨員、組長(zhǎng)和議事代表對(duì)村干部進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。村民對(duì)村干部的滿意度測(cè)評(píng)應(yīng)作為村干部績(jī)效工資確立的重要依據(jù)，并適當(dāng)擴(kuò)大績(jī)效工資在村干部工資構(gòu)成中的比例。此外，村干部公職化管理過(guò)程中，需摒棄事無(wú)巨細(xì)、大包大攬的全能主義思維，應(yīng)積極倡導(dǎo)通過(guò)行政力量與居村委會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)多元自組織力量的合作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在村域治理中的作用，推動(dòng)行政力量與社會(huì)自治力量的銜接與互動(dòng)，提升基層公眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)。
參考文獻(xiàn)：
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[①]截至2012年底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市96.7%的涉農(nóng)縣（市、區(qū)）按照不低于當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力平均收入水平實(shí)現(xiàn)了村黨支部書(shū)記薪酬改革；85.7%的涉農(nóng)縣（市、區(qū)）為現(xiàn)任村黨支部書(shū)記辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)；92.1%的涉農(nóng)縣（市、區(qū)）建立了正常離任生活補(bǔ)助制度；各地共從村黨支部書(shū)記中選拔進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子5692人，考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員5215人，招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員4399人。同時(shí)，93.1%的涉農(nóng)縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌解決其他村干部報(bào)酬待遇問(wèn)題。參見(jiàn)http://www.gdszjgdj.org/g/2013-01/29/content_63024283.htm（中央組織部“加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)”系列調(diào)研報(bào)告）。
[②]全國(guó)約有20個(gè)省區(qū)市村黨支部書(shū)記與村委會(huì)主任報(bào)酬待遇相同，其余11省區(qū)市村委會(huì)主任報(bào)酬待遇約為村黨支部書(shū)記的80%—90%。有18個(gè)省區(qū)市的其他村干部報(bào)酬約為村黨支部書(shū)記的70%—90%；其余11個(gè)省區(qū)其他村干部報(bào)酬約為村黨支部書(shū)記的50%—70%。參見(jiàn)http://www.gdszjgdj.org/g/2013-01/29/content_63024283.htm（中央組織部“加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)”系列調(diào)研報(bào)告）。
[③]離任補(bǔ)貼普遍采取給予定額補(bǔ)貼和一次性補(bǔ)償兩種方式。對(duì)沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、正常離任的村黨支部書(shū)記，連續(xù)或累計(jì)任職達(dá)到一定年限的，按月或按年給予一定的生活補(bǔ)貼；任職未達(dá)到一定年限的，給予一次性離任補(bǔ)償，以縣為單位自行確定。所需經(jīng)費(fèi)由省、市、縣財(cái)政按比例承擔(dān)或縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：愛(ài)思想 2016-08-27
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