摘要：無論是圍繞進城農民“市民化”增加財政投入，還是擴大更寬泛內容的公共服務，都需要以壯士斷腕的決心和扎實穩妥的實際措施壓縮行政性支出。除了繼續壓縮“三公”消費，還應在機構“搜身”上作出具體安排。
新型城鎮化要堅持以“農業轉移人口的市民化”為核心，即“推進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利和義務”。到2020年，我國的戶籍人口城鎮化率要達到45%左右。
2015年，我國常住人口城鎮化率為56.10%，比2013年提高2.37個百分點；戶籍城鎮化率為39.9%，比2013年提高4個百分點，年均增加兩個百分點。按照這樣的速度，到2020年，戶籍人口城鎮化率可達49%左右，比預定目標高4個百分點。這是一個良好態勢。
但是，即使這樣，仍將有近2億的農業轉移人口不能落戶到城鎮。更重要的是，如果配套改革不能同步跟進，轉籍的新市民和雖有城鎮戶籍但在異地工作生活的流動人口，仍難以享受到與同城市民大體相同的公共服務。反過來說，如果附著于戶籍上的福利得到剝離，使戶籍只承載信息登記的功能，即使農業轉移人口不能取得城鎮戶籍，也可以享受到與居住地市民大體相同的公共服務。
也就是說，盡管戶籍制度改革與“農業轉移人口市民化”的直接關聯度很高，但它并不具有“畢其功于一役”的作用。與之相關的土地、教育、社保、醫療、財政、政府職能等領域的改革，同樣重要。筆者認為，以下三個方面尤其需要取得實質性突破：
一、加快土地制度改革步伐，為農民財產權的變現創造條件
進城農民融入城市生活，除了思想觀念轉變、自身素質提升、找到養家糊口的工作以外，還要有相對穩定的住所（買房或租房）和保證子女接受正常教育的費用，即具有一定的原始積累。其主要渠道應該有兩條：一是在城里打工或做生意的收入，二是把鄉下的財產變現。鄉下的財產，主要是土地、房屋；土地流轉是否順暢，決定著農民財產權能否順利變相。
中共十七屆三中全會以來，新一輪農村土地制度改革一直在進行中，土地流轉和規模經營均有新的起色。但距離“賦予農民更多的財產權利”的要求，尚有很大差距，也存在諸多障礙。正如中央農村工作領導小組副組長陳錫文所說，“最復雜的問題是集體經濟走向”。“土地從概念上是屬于農民的，但農民又分屬不同的集體。集體是以地域為單位的排他性經濟組織，不涉及分割。所以由此衍生出一系列問題。”“如果不能轉讓給集體以外的人，轉讓就沒意義。如果松開這個扣，集體經濟分崩離析；如果堅守集體性質，不許這樣或那樣，農民財產權利怎么變現？”
比如，農民的宅基地屬于集體所有，而立于其上的房屋產權卻是個人的。由此產生 “農民住房財產權”的“抵押、擔保、轉讓”是否包括宅基地、房屋買賣時如何把“房”與“地”分離開來、實際存在的跨村房屋買賣（附帶宅基地）是否允許等問題。再如，關于承包地的流轉，我們提出了所有權、承包權和經營權的“三權分置”，強調“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。現在急需解決承包年限如何確定、在有限承包期內如何使轉業農民獲得較大額度的流轉收入、集體成員不斷變化與承包關系長期穩定之間的矛盾如何平衡、銀行如何規避個人經營權抵押風險等具體問題。
筆者認為，推進土地制度改革，不能停留在原則性的口號上，而要直面這些難解的“扣兒”，拿出具體辦法來。首先，應盡快修訂土地承包法、物權法等相關法律、法規，為改革提供法律支持。其次，應以“賦予農民更多財產權”為根本目標，確定新一輪土地承包的具體年限。或70年，或100年，或實行“國有永佃”制，宜長不宜短。第三，無論承包期多長，在二輪承包到期前，都應保持現有承包關系的穩定，二輪承包到期后，再依據試點經驗，分門別類地確定新的承包（或永佃）辦法，以實現一次性初始公平。第四，應妥善處理機動資源和二輪承包的遺留問題。中部某村，村“兩委”實際控制的機動地（以“兩荒”名義發包的優質耕地）高達20%，每年可收取承包費100多萬元。2009年，村民人均收入只有4000多元，但該村卻在非生產性基礎設施建設上投入了800多萬元，村干部的辦公室和中心屯的休閑廣場非常豪華氣派。還有些地方，荒山荒地沒有及時發包，被有實力的村民自由開墾成肥沃的農田。W市L村有這樣的耕地9000多畝，占全村耕地總面積的41%；地廣人稀的J縣，有的村干部自有開荒地上萬畝。至于林地、草原、池塘等機動資源，有的地方權屬不清，有的地方發包不規范。在下一輪土地承包或實行“永佃制”之前，這些棘手問題都應妥善解決。
二、優化財政支出結構，向公共服務傾斜
有人估算，全國農業轉移人口“市民化”的人均公共成本約為13萬元，短期內投入總量將達到3.3萬億元。因為政府投入能力不足，一些轉籍農民難以享受到市民待遇。有資料顯示，2011年，全國轉戶農民工辦理城鎮醫療保險的比重只有18.6%；辦理城鎮養老保險的比重只有16.4%。所以，“轉戶籍”如果不與“增投入”結合起來，“市民化”的質量很難得到提升。
“增投入”，通常應以財政實力為基礎。應該說，我國的財政實力是比較雄厚的，但未來若干年，很難有大幅度提升。一是占地方政府收入近一半的土地出讓金收入將逐年減少，新增的稅費首先需要補上這個缺口，然后才能帶來總收入的增長。二是我國財政收入占GDP的比重一直偏高，在國民收入分配結構的調整中，政府增收步伐應該放慢。三是償還債務的壓力很大。審計署公布的數據顯示， 2013年全國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元，債務率達113.4%；再加上負有擔保和救助責任的債務，高達30多萬億元。
既然財政實力難以提升，就要在優化支出結構上下功夫，做到有保有壓、有增有減。這方面的不利因素更多，最大的有兩個：
一個是按照統籌城鄉發展的要求，生活在鄉村的農民更需要公共財政的陽光照耀、雨露滋潤。那么，在財力有限的情況下，政府很難對轉戶農民的“市民化”提供更多的財力支持。
另一個是行政性支出難以壓縮。據中央黨校周天勇教授研究，2007年，政府黨政公務和行政性事業支出的比例，已經達到政府全部實際支出的44%，高于許多國家行政公務開支比例一倍以上。調整支出結構的設想已經提出多年，但步履蹣跚。一個重要原因是公務、公益機構過于龐大，巨額財政資金被公職人員“吃”掉。從1998年到2009年，全國不包括中央的地方財政供養人員由3843萬飆升到5393萬，年均增加141萬人。加上編制外“準財政供養人員”，吃皇糧的人員超過5700萬，“官民比”為23.5：1，與少數發達國家相差無幾，但公共服務卻有很大距離。百萬美元GDP的財政供養人口為10.8人，分別相當于日本的10倍多、美國的7倍、德國的8倍以及英國的4倍。隨著物價的上漲，公務員工資也多次進行調整，財政養人的壓力越來越大。
所以，無論是圍繞進城農民“市民化”增加財政投入，還是擴大更寬泛內容的公共服務，都需要以壯士斷腕的決心和扎實穩妥的實際措施壓縮行政性支出。除了繼續壓縮“三公”消費，還應在機構“搜身”上作出具體安排。不能停留在“只減不增”的口號上，而應由中央確定若干年（如十年）內減人目標，逐年、逐級分解到基層，并在媒體公布，接受群眾監督。公務員和教師等財政供養人員招錄、自然減員補充都應與減人指標掛鉤，嚴格履行論證、審批、審查程序。通過綜合手段，逐步實現優化財政支出結構，建設公共財政的目標。
三、切實轉變政府職能，避免缺位和越位
從改革開放以來城鎮化的進程看，政府主導在動員和整合資源方面功不可沒。但是，過度的行政化尤其是對城鄉實行二元化的管制政策，也帶來諸多消極后果，所以，有學者建議變政府主導為政府引導。這應該是改革的未來趨勢。問題在于，目前的城鎮化，面臨著那么多硬骨頭需要啃下來，過早地放棄政府主導，又很容易造成政府缺位。比較現實的選擇是把這些年來轉換職能的原則要求具體化，努力做到“進退結合”，該管的管好管住，該放的放給社會。
首先，政府應該放棄自身利益，從領導者與受益者的混合體轉變為名副其實的宏觀調控和組織推動者。毋庸諱言，地方政府以改革的名義謀求自身利益的情況在以往的城鎮化過程中始終存在。如，壟斷土地買賣的收益，雖然大部分用于城鎮基礎設施建設和公共服務，但也支持了一些急功近利的“造城運動”，助推了政府規模的膨脹、奢侈之風的泛濫。再如，戶籍制度改革，已經斷斷續續地進行了20多年，上世紀90年代，地方政府爭先恐后地以“城市增容費”名義“賣戶口”，收了一大筆錢，卻不肯出錢給進城落戶的新居民以市民待遇；本世紀初，隨著房地產業的發展，“購房入戶”又成為主流；2008年金融危機出現后，很多地方出臺了所謂“以承包地換保障”、“以宅基地換住房”的所謂“雙置換”政策，有些中小城市甚至以城鎮化的名義逼迫農民上樓；2010年以來，某些城市又借實施“居住證”政策之機，設置了農民工子女入學“交齊五證” (原籍戶口、鄉以上外出務工證明或原籍地無監護人證明、婚育證、本地居住證、用工合同) 等門檻，變相限制外地人共享城市公共資源。這些情況說明，地方政府在主導城鎮化的過程中，如果不拋棄自身利益，是不可能做到以人為本的。
其次，要給農民以充分的話語權。要使地方政府拋棄自身利益，做到不越位、不缺位，離不開上級，特別是中央政府的監管、督查、推動。中央發出的各種禁令，就是中央和省級黨委、政府必須管住的東西。但是，實踐證明，只靠自上而下的管控，是很難做到令行禁止的。為老百姓謀利的事，應該讓老百姓自己當家作主；進城農民“市民化”，涉及到包括農民工和廣大農民的切身利益，離開他們的有序參與，再好的政策都難免走樣變形。所以，要加快治理體系轉型，坐實村民自治制度，盡快建立起暢通、有序、務實的農民政治參與和自我維權管道，促進新型城鎮化各項法規、政策的完善和落實。
作者簡介：李克軍，原黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員，現已退休；社會任職：黑龍江省縣域經濟學會副會長、黑龍江省政治學學會常務理事
（本文刊發于《改革內參》，題目改為《進城農民“市民化”需要三個實質性突破》，文字略有刪節）
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