摘要：無(wú)論是圍繞進(jìn)城農(nóng)民“市民化”增加財(cái)政投入，還是擴(kuò)大更寬泛內(nèi)容的公共服務(wù)，都需要以壯士斷腕的決心和扎實(shí)穩(wěn)妥的實(shí)際措施壓縮行政性支出。除了繼續(xù)壓縮“三公”消費(fèi)，還應(yīng)在機(jī)構(gòu)“搜身”上作出具體安排。
新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化”為核心，即“推進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)”。到2020年，我國(guó)的戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%左右。
2015年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為56.10%，比2013年提高2.37個(gè)百分點(diǎn)；戶籍城鎮(zhèn)化率為39.9%，比2013年提高4個(gè)百分點(diǎn)，年均增加兩個(gè)百分點(diǎn)。按照這樣的速度，到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率可達(dá)49%左右，比預(yù)定目標(biāo)高4個(gè)百分點(diǎn)。這是一個(gè)良好態(tài)勢(shì)。
但是，即使這樣，仍將有近2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能落戶到城鎮(zhèn)。更重要的是，如果配套改革不能同步跟進(jìn)，轉(zhuǎn)籍的新市民和雖有城鎮(zhèn)戶籍但在異地工作生活的流動(dòng)人口，仍難以享受到與同城市民大體相同的公共服務(wù)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果附著于戶籍上的福利得到剝離，使戶籍只承載信息登記的功能，即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能取得城鎮(zhèn)戶籍，也可以享受到與居住地市民大體相同的公共服務(wù)。
也就是說(shuō)，盡管戶籍制度改革與“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的直接關(guān)聯(lián)度很高，但它并不具有“畢其功于一役”的作用。與之相關(guān)的土地、教育、社保、醫(yī)療、財(cái)政、政府職能等領(lǐng)域的改革，同樣重要。筆者認(rèn)為，以下三個(gè)方面尤其需要取得實(shí)質(zhì)性突破：
一、加快土地制度改革步伐，為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的變現(xiàn)創(chuàng)造條件
進(jìn)城農(nóng)民融入城市生活，除了思想觀念轉(zhuǎn)變、自身素質(zhì)提升、找到養(yǎng)家糊口的工作以外，還要有相對(duì)穩(wěn)定的住所（買房或租房）和保證子女接受正常教育的費(fèi)用，即具有一定的原始積累。其主要渠道應(yīng)該有兩條：一是在城里打工或做生意的收入，二是把鄉(xiāng)下的財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)。鄉(xiāng)下的財(cái)產(chǎn)，主要是土地、房屋；土地流轉(zhuǎn)是否順暢，決定著農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)能否順利變相。
中共十七屆三中全會(huì)以來(lái)，新一輪農(nóng)村土地制度改革一直在進(jìn)行中，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)均有新的起色。但距離“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的要求，尚有很大差距，也存在諸多障礙。正如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文所說(shuō)，“最復(fù)雜的問(wèn)題是集體經(jīng)濟(jì)走向”。“土地從概念上是屬于農(nóng)民的，但農(nóng)民又分屬不同的集體。集體是以地域?yàn)閱挝坏呐潘越?jīng)濟(jì)組織，不涉及分割。所以由此衍生出一系列問(wèn)題。”“如果不能轉(zhuǎn)讓給集體以外的人，轉(zhuǎn)讓就沒(méi)意義。如果松開(kāi)這個(gè)扣，集體經(jīng)濟(jì)分崩離析；如果堅(jiān)守集體性質(zhì)，不許這樣或那樣，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利怎么變現(xiàn)？”
比如，農(nóng)民的宅基地屬于集體所有，而立于其上的房屋產(chǎn)權(quán)卻是個(gè)人的。由此產(chǎn)生 “農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”的“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”是否包括宅基地、房屋買賣時(shí)如何把“房”與“地”分離開(kāi)來(lái)、實(shí)際存在的跨村房屋買賣（附帶宅基地）是否允許等問(wèn)題。再如，關(guān)于承包地的流轉(zhuǎn)，我們提出了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。現(xiàn)在急需解決承包年限如何確定、在有限承包期內(nèi)如何使轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民獲得較大額度的流轉(zhuǎn)收入、集體成員不斷變化與承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定之間的矛盾如何平衡、銀行如何規(guī)避個(gè)人經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)等具體問(wèn)題。
筆者認(rèn)為，推進(jìn)土地制度改革，不能停留在原則性的口號(hào)上，而要直面這些難解的“扣兒”，拿出具體辦法來(lái)。首先，應(yīng)盡快修訂土地承包法、物權(quán)法等相關(guān)法律、法規(guī)，為改革提供法律支持。其次，應(yīng)以“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)”為根本目標(biāo)，確定新一輪土地承包的具體年限。或70年，或100年，或?qū)嵭小皣?guó)有永佃”制，宜長(zhǎng)不宜短。第三，無(wú)論承包期多長(zhǎng)，在二輪承包到期前，都應(yīng)保持現(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定，二輪承包到期后，再依據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分門別類地確定新的承包（或永佃）辦法，以實(shí)現(xiàn)一次性初始公平。第四，應(yīng)妥善處理機(jī)動(dòng)資源和二輪承包的遺留問(wèn)題。中部某村，村“兩委”實(shí)際控制的機(jī)動(dòng)地（以“兩荒”名義發(fā)包的優(yōu)質(zhì)耕地）高達(dá)20%，每年可收取承包費(fèi)100多萬(wàn)元。2009年，村民人均收入只有4000多元，但該村卻在非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入了800多萬(wàn)元，村干部的辦公室和中心屯的休閑廣場(chǎng)非常豪華氣派。還有些地方，荒山荒地沒(méi)有及時(shí)發(fā)包，被有實(shí)力的村民自由開(kāi)墾成肥沃的農(nóng)田。W市L村有這樣的耕地9000多畝，占全村耕地總面積的41%；地廣人稀的J縣，有的村干部自有開(kāi)荒地上萬(wàn)畝。至于林地、草原、池塘等機(jī)動(dòng)資源，有的地方權(quán)屬不清，有的地方發(fā)包不規(guī)范。在下一輪土地承包或?qū)嵭小坝赖柚啤敝埃@些棘手問(wèn)題都應(yīng)妥善解決。
二、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向公共服務(wù)傾斜
有人估算，全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”的人均公共成本約為13萬(wàn)元，短期內(nèi)投入總量將達(dá)到3.3萬(wàn)億元。因?yàn)檎度肽芰Σ蛔悖恍┺D(zhuǎn)籍農(nóng)民難以享受到市民待遇。有資料顯示，2011年，全國(guó)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工辦理城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的比重只有18.6%；辦理城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重只有16.4%。所以，“轉(zhuǎn)戶籍”如果不與“增投入”結(jié)合起來(lái)，“市民化”的質(zhì)量很難得到提升。
“增投入”，通常應(yīng)以財(cái)政實(shí)力為基礎(chǔ)。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的財(cái)政實(shí)力是比較雄厚的，但未來(lái)若干年，很難有大幅度提升。一是占地方政府收入近一半的土地出讓金收入將逐年減少，新增的稅費(fèi)首先需要補(bǔ)上這個(gè)缺口，然后才能帶來(lái)總收入的增長(zhǎng)。二是我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重一直偏高，在國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，政府增收步伐應(yīng)該放慢。三是償還債務(wù)的壓力很大。審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示， 2013年全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，債務(wù)率達(dá)113.4%；再加上負(fù)有擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)，高達(dá)30多萬(wàn)億元。
既然財(cái)政實(shí)力難以提升，就要在優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)上下功夫，做到有保有壓、有增有減。這方面的不利因素更多，最大的有兩個(gè)：
一個(gè)是按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，生活在鄉(xiāng)村的農(nóng)民更需要公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀、雨露滋潤(rùn)。那么，在財(cái)力有限的情況下，政府很難對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的“市民化”提供更多的財(cái)力支持。
另一個(gè)是行政性支出難以壓縮。據(jù)中央黨校周天勇教授研究，2007年，政府黨政公務(wù)和行政性事業(yè)支出的比例，已經(jīng)達(dá)到政府全部實(shí)際支出的44%，高于許多國(guó)家行政公務(wù)開(kāi)支比例一倍以上。調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的設(shè)想已經(jīng)提出多年，但步履蹣跚。一個(gè)重要原因是公務(wù)、公益機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，巨額財(cái)政資金被公職人員“吃”掉。從1998年到2009年，全國(guó)不包括中央的地方財(cái)政供養(yǎng)人員由3843萬(wàn)飆升到5393萬(wàn)，年均增加141萬(wàn)人。加上編制外“準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員”，吃皇糧的人員超過(guò)5700萬(wàn)，“官民比”為23.5：1，與少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家相差無(wú)幾，但公共服務(wù)卻有很大距離。百萬(wàn)美元GDP的財(cái)政供養(yǎng)人口為10.8人，分別相當(dāng)于日本的10倍多、美國(guó)的7倍、德國(guó)的8倍以及英國(guó)的4倍。隨著物價(jià)的上漲，公務(wù)員工資也多次進(jìn)行調(diào)整，財(cái)政養(yǎng)人的壓力越來(lái)越大。
所以，無(wú)論是圍繞進(jìn)城農(nóng)民“市民化”增加財(cái)政投入，還是擴(kuò)大更寬泛內(nèi)容的公共服務(wù)，都需要以壯士斷腕的決心和扎實(shí)穩(wěn)妥的實(shí)際措施壓縮行政性支出。除了繼續(xù)壓縮“三公”消費(fèi)，還應(yīng)在機(jī)構(gòu)“搜身”上作出具體安排。不能停留在“只減不增”的口號(hào)上，而應(yīng)由中央確定若干年（如十年）內(nèi)減人目標(biāo)，逐年、逐級(jí)分解到基層，并在媒體公布，接受群眾監(jiān)督。公務(wù)員和教師等財(cái)政供養(yǎng)人員招錄、自然減員補(bǔ)充都應(yīng)與減人指標(biāo)掛鉤，嚴(yán)格履行論證、審批、審查程序。通過(guò)綜合手段，逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建設(shè)公共財(cái)政的目標(biāo)。
三、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，避免缺位和越位
從改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程看，政府主導(dǎo)在動(dòng)員和整合資源方面功不可沒(méi)。但是，過(guò)度的行政化尤其是對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行二元化的管制政策，也帶來(lái)諸多消極后果，所以，有學(xué)者建議變政府主導(dǎo)為政府引導(dǎo)。這應(yīng)該是改革的未來(lái)趨勢(shì)。問(wèn)題在于，目前的城鎮(zhèn)化，面臨著那么多硬骨頭需要啃下來(lái)，過(guò)早地放棄政府主導(dǎo)，又很容易造成政府缺位。比較現(xiàn)實(shí)的選擇是把這些年來(lái)轉(zhuǎn)換職能的原則要求具體化，努力做到“進(jìn)退結(jié)合”，該管的管好管住，該放的放給社會(huì)。
首先，政府應(yīng)該放棄自身利益，從領(lǐng)導(dǎo)者與受益者的混合體轉(zhuǎn)變?yōu)槊逼鋵?shí)的宏觀調(diào)控和組織推動(dòng)者。毋庸諱言，地方政府以改革的名義謀求自身利益的情況在以往的城鎮(zhèn)化過(guò)程中始終存在。如，壟斷土地買賣的收益，雖然大部分用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，但也支持了一些急功近利的“造城運(yùn)動(dòng)”，助推了政府規(guī)模的膨脹、奢侈之風(fēng)的泛濫。再如，戶籍制度改革，已經(jīng)斷斷續(xù)續(xù)地進(jìn)行了20多年，上世紀(jì)90年代，地方政府爭(zhēng)先恐后地以“城市增容費(fèi)”名義“賣戶口”，收了一大筆錢，卻不肯出錢給進(jìn)城落戶的新居民以市民待遇；本世紀(jì)初，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“購(gòu)房入戶”又成為主流；2008年金融危機(jī)出現(xiàn)后，很多地方出臺(tái)了所謂“以承包地?fù)Q保障”、“以宅基地?fù)Q住房”的所謂“雙置換”政策，有些中小城市甚至以城鎮(zhèn)化的名義逼迫農(nóng)民上樓；2010年以來(lái)，某些城市又借實(shí)施“居住證”政策之機(jī)，設(shè)置了農(nóng)民工子女入學(xué)“交齊五證” (原籍戶口、鄉(xiāng)以上外出務(wù)工證明或原籍地?zé)o監(jiān)護(hù)人證明、婚育證、本地居住證、用工合同) 等門檻，變相限制外地人共享城市公共資源。這些情況說(shuō)明，地方政府在主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，如果不拋棄自身利益，是不可能做到以人為本的。
其次，要給農(nóng)民以充分的話語(yǔ)權(quán)。要使地方政府拋棄自身利益，做到不越位、不缺位，離不開(kāi)上級(jí)，特別是中央政府的監(jiān)管、督查、推動(dòng)。中央發(fā)出的各種禁令，就是中央和省級(jí)黨委、政府必須管住的東西。但是，實(shí)踐證明，只靠自上而下的管控，是很難做到令行禁止的。為老百姓謀利的事，應(yīng)該讓老百姓自己當(dāng)家作主；進(jìn)城農(nóng)民“市民化”，涉及到包括農(nóng)民工和廣大農(nóng)民的切身利益，離開(kāi)他們的有序參與，再好的政策都難免走樣變形。所以，要加快治理體系轉(zhuǎn)型，坐實(shí)村民自治制度，盡快建立起暢通、有序、務(wù)實(shí)的農(nóng)民政治參與和自我維權(quán)管道，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)法規(guī)、政策的完善和落實(shí)。
作者簡(jiǎn)介：李克軍，原黑龍江省委巡視組副廳級(jí)巡視專員，現(xiàn)已退休；社會(huì)任職：黑龍江省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、黑龍江省政治學(xué)學(xué)會(huì)常務(wù)理事
（本文刊發(fā)于《改革內(nèi)參》，題目改為《進(jìn)城農(nóng)民“市民化”需要三個(gè)實(shí)質(zhì)性突破》，文字略有刪節(jié)）
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