原題:土地確權(quán)能解決當(dāng)前中國農(nóng)村核心的土地問題嗎？
9月2日食物主權(quán)推送了山西省代縣黨校校長寫給農(nóng)業(yè)部部長韓長賦的公開信，此信一出，引發(fā)各方熱議。9月6日，食物主權(quán)推送了李昌平針對(duì)公開信的回應(yīng)《給共產(chǎn)黨留一條回家的路》，短時(shí)間內(nèi)就獲得了很大的反響。兩篇針對(duì)土地確權(quán)的文章何以有如此的影響力？或許是因?yàn)樗鼈兦∪缙浞值胤从沉嘶鶎用癖姟⒏刹康男穆暋?nbsp;今天，公眾號(hào)將繼續(xù)推出一篇回應(yīng)，作者智廣俊與何平、李昌平一樣，閱歷豐富，擅長與農(nóng)民打交道，有著豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)。在成篇之前，智廣俊特意抽出時(shí)間到農(nóng)村做了調(diào)研，以求詳盡了解當(dāng)今農(nóng)村土地的核心問題以及土地確權(quán)的影響。作者態(tài)度之認(rèn)真，可見一斑。 當(dāng)前農(nóng)村核心的土地問題是什么？這些問題會(huì)對(duì)農(nóng)村造成什么樣的影響？土地確權(quán)是否能解決這些問題？這一政策本身會(huì)造成什么樣的后果？這些問題關(guān)系重大，讓我們細(xì)讀此文一探究竟！
2016年9月3日，“三農(nóng)問題”民間學(xué)者何平上書農(nóng)業(yè)部部長韓長賦，對(duì)農(nóng)業(yè)部開展的農(nóng)民承包土地確權(quán)工作提出了質(zhì)疑，并提出了他自己的主張，即土地確權(quán)關(guān)鍵在于確立村集體的所有權(quán)和農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。而不是進(jìn)一步弱化土地集體所有制，過分突出強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，并試圖由此為突破口，改變農(nóng)村土地的屬性。一石激起千層浪，引發(fā)了網(wǎng)上的熱議。對(duì)此，我也發(fā)表一點(diǎn)個(gè)人意見。
一、農(nóng)村土地存在問題嗎？
答案是存在，而且還十分嚴(yán)重。 我非常贊同何平提到的四地問題，即、
（一）違約用地——承包人在承包土地期間沒有按照合同承擔(dān)必須承擔(dān)的義務(wù)，造成土地污染、荒廢、農(nóng)田設(shè)施毀壞、土地用途改變等。
（二）違規(guī)占地——農(nóng)戶或非農(nóng)戶隨意將大面積的農(nóng)田圈為宅基地或個(gè)人建設(shè)用地。國家規(guī)定宅基地審批農(nóng)戶不得超過3分，城鎮(zhèn)居民不得超過2分，實(shí)際占地明顯超過國家規(guī)定。
（三）違法賣地——為了一時(shí)的紅利，承包人與村干部合伙出賣土地。
（四）暴力征地——開發(fā)商聯(lián)合執(zhí)法部門以暴力的形式強(qiáng)迫農(nóng)民實(shí)施征地。
除此以外，我認(rèn)為還存在四大問題：
（一）全國中西部區(qū)約有25%以上的耕地撂荒了。
（二）農(nóng)村依靠留守老人、婦女種地，小農(nóng)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)出低下，經(jīng)濟(jì)效益不高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量品質(zhì)難以保證，市場(chǎng)銷售不對(duì)路，難以滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，造成了農(nóng)業(yè)越來越弱勢(shì)。
（三）國家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持到不了位，比如，農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金往往直接到不了農(nóng)戶，被各種在農(nóng)村轉(zhuǎn)包土地的資本勢(shì)力套走了，有的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是好的，有的卻被各種不法勢(shì)力用以牟取私利。
（四）農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投資不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼乏力。
二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)不清晰嗎？
回答是，既清晰，又不清晰。
清晰的是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)一向是十分清晰的，哪個(gè)村組的土地就歸哪個(gè)村組，很少發(fā)生爭議。不清晰的是，雖然理論上土地屬于村組集體，但它們對(duì)集體土地難以實(shí)施有效的管理。集體土地所有權(quán)是懸掛的，落實(shí)不到實(shí)處。規(guī)定雖然明確農(nóng)村土地歸屬集體，但村組領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)r(nóng)民違規(guī)用地、違規(guī)占地進(jìn)行管理嗎？能管得了農(nóng)民隨意撂荒耕地嗎？別說村組干部，就算是農(nóng)業(yè)部長對(duì)此也是束手無策的。比如，我家承包地是撂荒的，別人想轉(zhuǎn)租我家承包地，我就不轉(zhuǎn)讓，我根本不在乎種地那點(diǎn)收入。作為農(nóng)業(yè)部部長，你有什么辦法呢？你無權(quán)抽回撂荒地農(nóng)戶的承包權(quán)，也沒有對(duì)撂荒地的處罰權(quán)利。只能是上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)罵下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，最后村組干部以農(nóng)村特有的方式來自行處理。 確權(quán)能使農(nóng)民承包的土地清晰嗎？回答是既清晰又不清晰。 清晰的是各級(jí)政府、村組干部和農(nóng)民都承認(rèn)二輪土地承包結(jié)果，農(nóng)戶手里拿著二輪土地承包證，上面明明白白寫著自家擁有村里那塊承包地，有啥不清晰的呢？說不清晰可真是一筆糊涂賬，真難搞清楚。我具體給你講一下農(nóng)村存在的各種情況，你就清楚了。 當(dāng)初分地一家分七八塊承包地，土地分得太零碎，不方便耕種，農(nóng)戶就自行調(diào)換成大塊地耕種。你要是按農(nóng)戶調(diào)換后的土地發(fā)承包地證，那真是麻煩大了，扯也扯不清。內(nèi)蒙古烏蘭察布市約有20%以上的村子已經(jīng)成了空村，或者村里只留下三五戶人家，多數(shù)村民已經(jīng)流轉(zhuǎn)到山南海北去了，村里絕大數(shù)土地已經(jīng)撂荒了，你連30%的村民代表都召集不起，咋對(duì)承包地進(jìn)行確認(rèn)。即使你確認(rèn)了，把土地承包書發(fā)給遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)的農(nóng)民，也是一件難辦的事。況且對(duì)那些撂荒地確定承包權(quán)有啥意義呢？ 另外，有的農(nóng)民在第二輪土地承包時(shí)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)稅費(fèi)太重，撂荒逃走了，事實(shí)上喪失了土地承包權(quán)。現(xiàn)在趁承包地確權(quán)的機(jī)會(huì)，他們又回來吵鬧要地。若按二輪承包合同政策，對(duì)此可不理睬。但是一些地方二輪承包合同書并沒有發(fā)到農(nóng)民手中，處理起來就難辦了。這些地方的農(nóng)民成群結(jié)隊(duì)上訪，地方政府束手無策，土地確權(quán)證書仍不知該發(fā)給誰。 有些農(nóng)戶死絕了，有的農(nóng)戶全家已經(jīng)遷入大城市了，其承包地按道理應(yīng)該歸村組集體。可實(shí)際上這部分土地村組沒有收回來重新分配，因?yàn)閷?shí)在不好分，收回來該給誰種呢？村組只能以馬虎的態(tài)度對(duì)待這部分土地，誰實(shí)際種這塊地那就歸誰種吧。如果要明明白白的土地確權(quán)，真是給村干部增添了一件難事。收回土地是難事，收回來的土地再分配更是難事，誰愿意做這種費(fèi)力不討好的難事呢？ 還有些地方實(shí)行退耕還林政策，農(nóng)戶把土地退耕還林還草。政府補(bǔ)助8年，后又續(xù)補(bǔ)了8年，農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)不認(rèn)為屬于自己的了。土地確權(quán)有關(guān)辦法規(guī)定，對(duì)這些退耕地可以核減農(nóng)戶的土地承包面積，另外發(fā)給農(nóng)戶林權(quán)證。實(shí)際上林權(quán)證并沒有發(fā)。現(xiàn)實(shí)中承包種樹的人往往與原來退耕地農(nóng)戶不一致，林權(quán)證發(fā)給誰好呢？不是沒事找事嗎？
三、土地承包地確權(quán)能夠解決這些問題嗎？
回答是不能，結(jié)果甚至是南轅北轍。
按照農(nóng)業(yè)部有些領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者的想法，明確農(nóng)村土地的三種權(quán)利，即土地集體所有權(quán)，農(nóng)民土地承包權(quán)、轉(zhuǎn)租承包地者的使用權(quán)，目的是促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。政府這樣做是多此一舉，因?yàn)樽园a(chǎn)到戶那一天起土地轉(zhuǎn)讓權(quán)就存在了，不需要對(duì)此權(quán)益進(jìn)行確認(rèn)。至于如何流轉(zhuǎn)，那是農(nóng)戶的自由，無需政府過多的干涉。如今農(nóng)村土地向規(guī)模化經(jīng)營者轉(zhuǎn)讓，凡是搞得好的多是由縣鄉(xiāng)政府和村組干部出面做組織、協(xié)調(diào)工作而促成的。公司自己到農(nóng)村整片轉(zhuǎn)包土地都要找鄉(xiāng)村干部幫忙，否則寸步難行。農(nóng)民一直有土地是集體的觀念，農(nóng)戶只不過是承包而已。鄉(xiāng)村干部也是以此來做村民的土地工作的，比如連片搞高產(chǎn)示范田，集體組織農(nóng)戶將村民承包地連片轉(zhuǎn)租給規(guī)模經(jīng)營土地者，都是這樣來說服農(nóng)民的。對(duì)村里的撂荒地，村組干部有時(shí)也敢做主臨時(shí)指派他人耕種。 如果把農(nóng)民承包地的法律意義過度抬高，這種做法只不過強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)承包地私有化的認(rèn)識(shí)而已。那么村組干部在今后對(duì)土地監(jiān)管協(xié)調(diào)方面更被捆住了手腳。村里的土地流轉(zhuǎn)更加困難，因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)寧愿撂荒、就不同意轉(zhuǎn)讓承包地的釘子戶，這就讓想在村里成片轉(zhuǎn)讓土地搞規(guī)模化經(jīng)營者搞不成。水渠從釘子戶的承包地地頭過，給多少補(bǔ)償就是不同意，你有啥辦法呢？ 強(qiáng)化土地承包權(quán)對(duì)農(nóng)民有實(shí)際好處嗎？李昌平的文章已經(jīng)作出了明確的解答，銀行、信用社不可能憑土地承包權(quán)證來抵押貸款。如果政府采取措施，硬要推行承包地可以抵押貸款。那么現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)有一個(gè)悲慘例子在那里擺著。中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談節(jié)目在2016年7月17日和8月27日兩次播出：云南省為了促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，幫助農(nóng)民脫貧致富，鼓勵(lì)農(nóng)民林木所有權(quán)、林地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，不僅為農(nóng)民承包的山林辦理了林權(quán)證，還允許用林權(quán)證去銀行抵押貸款。可結(jié)果如何呢？云南省鶴慶縣大批農(nóng)民的林權(quán)證，被外地來的投機(jī)者勾結(jié)鄉(xiāng)村干部，以蒙蔽的方式，把農(nóng)民手中的林權(quán)證買走了。價(jià)格低到一畝地一年只有三四塊錢。有一家叫華仕達(dá)的公司在云南省寧蒗縣轉(zhuǎn)了100多萬畝，在四川省甘孜州轉(zhuǎn)了20多萬畝，四川總共轉(zhuǎn)了六、七十萬畝。那些買走農(nóng)民林權(quán)證的公司，沒有投資一分錢用于林業(yè)開發(fā)，而是用林權(quán)證作為抵押，從銀行大量貸款套現(xiàn)。農(nóng)民失去了林權(quán)，政府也不再幫助農(nóng)民脫貧致富的工作計(jì)劃。現(xiàn)在高層如果堅(jiān)持實(shí)行承包地確權(quán)，將來許多農(nóng)民很可能也會(huì)有此下場(chǎng)，他們的長遠(yuǎn)利益會(huì)遭受損害。
四、承包地確權(quán)工作好進(jìn)行嗎？有何目的？
答案是也好進(jìn)行，也難進(jìn)行。說好進(jìn)行是，就按二輪承包地合同，重新給予認(rèn)定就行了，原封不動(dòng)給農(nóng)民新發(fā)證就得了。多數(shù)地區(qū)承包地確權(quán)就是這樣搞得。說不好進(jìn)行是，如果進(jìn)一步想在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上重新確定土地承包權(quán)，那可就麻煩大了。原因我已經(jīng)在上面講了，不再重復(fù)。 依我看，開展農(nóng)村承包地確權(quán)是無事生非之舉，根本就沒有什么積極意義。你不搞承包地確權(quán)，現(xiàn)在農(nóng)民同樣可以順利地有償轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)；你搞了承包地確權(quán)，村里再集中連片轉(zhuǎn)讓承包地麻煩事就多了，遇到釘子戶，連村組干部也沒法插手協(xié)調(diào)解決了。因?yàn)檗r(nóng)民私有觀念越重，事情越難辦。承包地確權(quán)就是加深農(nóng)民對(duì)承包地的私有觀念。如果說承包地確權(quán)有目的的話，唯一的解釋就是向農(nóng)村集體土地私有化方向邁進(jìn)，把農(nóng)村土地集體所有制搞垮，把社會(huì)主義制度在農(nóng)村留下的一點(diǎn)東西徹底否決掉。用李昌平的話來說，讓共產(chǎn)黨再也回不到農(nóng)村老家了。 從法律角度來說，農(nóng)村承包地確權(quán)本該是村組內(nèi)部的事，屬于村民自治范圍。即使要搞承包地確權(quán)，也應(yīng)該放手讓村委會(huì)去進(jìn)行。各級(jí)政府沒必要，也不應(yīng)該插手去管。土地承包證書由村委會(huì)發(fā)給農(nóng)民，蓋村組的公章就行了，這樣能夠限制集體農(nóng)地主權(quán)的流失。土地確權(quán)究竟想干嘛？你又不是重新搞土改，土地證上要蓋政府的公章干啥。蓋了政府公章，承包地自由流通，土地集體所有制豈不是一句空話？云南省鶴慶縣農(nóng)民林權(quán)證的流失已經(jīng)是活生生的例子，對(duì)我們的啟示還不夠嗎？
五、對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的一點(diǎn)建議
我的建議就是重復(fù)何平的主張：土地確權(quán)關(guān)鍵在于確立村集體的所有權(quán)和農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。
全國二輪土地承包期1997年至2027年，共三十年。到2027年結(jié)束還有11年時(shí)間，在此期間對(duì)農(nóng)村土地不要出臺(tái)新政策，不要有大的變動(dòng)。到了2027年的時(shí)候，對(duì)農(nóng)村的土地要有一個(gè)新的統(tǒng)籌規(guī)劃，新的農(nóng)村土地政策要落實(shí)習(xí)近平總書記講的農(nóng)村改革“一定要守住土地集體所有制底線不動(dòng)搖”和“不能把土地集體所有制改垮了”的精神，把農(nóng)村土地所有權(quán)真正交到村組集體的手里，也就是原來的生產(chǎn)隊(duì)手里，有的也可以是大隊(duì)。由村組里全體村民自主決定采用那種經(jīng)營形式，村民可以集體自己經(jīng)營，可以集體發(fā)包出去經(jīng)營，可以組建農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營，也可以像現(xiàn)在的承包辦法分給村民，由農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營。一切由農(nóng)民自己說了算，充分尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，尊重行政村的自治權(quán)利。人民公社時(shí)期，集體土地所有權(quán)做到了，但對(duì)農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)尊重不夠，上級(jí)對(duì)農(nóng)民管的太死，效果不好。改革開放以后，南街、華西村等集體經(jīng)營的典型就實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)的統(tǒng)一，所以取得了驚人的效果。 凡是戶口遷出本村的農(nóng)民，一律取消他們?cè)诖謇飳?duì)土地的擁有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。戶口在村里，本人在外謀生，可以繼續(xù)享受村里土地的部分權(quán)益。但其承包地要收歸集體經(jīng)營。一旦返回村里了，繼續(xù)享有村里的土地權(quán)益。村里的人往外走得越多，留在村里的人土地生產(chǎn)資料越充足，日子越好過。政府扶貧直接對(duì)村組集體組織，扶貧工作也好進(jìn)行。這就真正回歸到當(dāng)初包產(chǎn)到戶責(zé)任制的初衷：統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民食物主權(quán)論壇
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