一?問題的提出
伴隨著我國經濟增長模式的轉型以及新型城鎮化的推進,社會治理結構呈現出了利益多元化和社會多樣性的格局,這一格局的出現對于創新基層治理提出了迫切的要求?基層治理創新的重要場域就在于基層政府與鄉村和社區的交匯處,這一交匯處的管理是“最有趣的,同時也是最重要的,因為這是中國傳統中央集權的權威體制和地方自治的民主體制打交涉的關鍵?”[1]政策法規從中央到地方的執行,尤其是具體執行政策的各級地方政府如何貫徹中央政策,如何與地方民眾溝通,都成為中國基層治理的重要內容?
然而,在現實中,政策的表達與實踐卻常常出現背離的現象?黃宗智認為,在我國改革發展的過程中,中央政府一方面積極推行經濟發展政策,不顧環境污染吸引外資企業落戶,同時又設立了許多環境保護機構和法則;一方面,提倡以GDP為主導的地方官員晉升和評估制度,同時又宣揚社會公平和環境保護等理念?[2]這種表達與實踐的背離,被周雪光稱之為名與實的轉化,即國家治理中象征性權力(名)與實際權力(實)之間的共生和轉換?“一方面,地方政府在實際過程中的非正式權力建立在自上而下授權的合法性基礎上,依賴于委托—代理的組織制度;另一方面,皇權象征性權威的穩定性得益于地方政府因地制宜地執行自上而下指令方略的靈活空間?”[3]這種表達與實踐的背離體現在改革開放后的許多政策中,導致了地方政府在具體政策執行中的矛盾?
政策表達與實踐的矛盾導致了地方政府在執行上級政策時的“共謀”和“選擇性執行”等變通行為?歐博文和李連江(O’Brien&Li Lianjiang)指出,中央政策與地方實際之間的距離是導致地方政府“選擇性執行”的重要原因?[4]周雪光指出,在政策制定和執行過程中,中央政府只提出宏觀層面的戰略方針,把具體的細化責任和權力交由省市等中間政府執行,而把貫徹實施的靈活性交給了基層政府?[5]類似地,周黎安認為,政策執行的變通行為源于中國政府的行政發包制,由于發包人(上一級政府)占有絕對的權威和剩余控制權,而承包人(下一級政府)又擁有充分的執行權和自由裁量權,使得嚴格和繁復的官僚規則與大量的變通串謀和違規行為并立,出現了“集權——分權”,“正式與非正式制度”高度結合的悖論?[6]不少學者觀察到了基層治理中的非正式執行行為?例如,孫立平?郭于華指出,在農村定購糧收購過程中,村干部往往通過非正式的方式來行使正式權力,從而達到說服農民的目的?[7]艾云觀察到,在某縣的計劃生育年終考核中,下級政府在“一票否決”和“連帶責任”等制度壓力下,通過“造假”?“越級求助”等種種非正式組織行為來破解或應對上級考核的制度安排,這反映了組織目標與激勵制度不兼容?[8]周雪光認為,基層政府間為應對上級的考核安排所做出的“共謀”行為已經成為一個制度化的非正式行為,它源于三個政府組織制度的悖論,即政策一統性與執行靈活性?激勵強度與目標替代?科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論?[9]進一步地,還有學者認為,在政策的適用性與執行壓力兩個因素的作用下,基層政府會出現在“消極執行”與“運動式執行”間變動的“波動式執行”?[10]這些變通執行行為在基層政府的治理過程中已經成為一種普遍的現象,它反映了中國國家權威體制與有效治理的距離和張力?[11]
盡管“選擇性執行”反映了基層政府治理的一個很重要的特征,但這只是基層治理過程中的一個方面?事實上,在實踐中,基層政府在執行政策過程時既有上述的選擇性執行的靈活,又存在有限執行的無奈?然而,后者卻往往被學界所忽視?正如吳毅所說,“基層鄉村干部在農村工作中所實際遭遇到的種種真實問題和真實困難,卻反而會因為缺乏與主流政治文化和意識形態相一致的理論表達框架而或者被社會中上層(包括政界和知識界)所曲解,或者干脆就處于“失聲”與“消失”的境地?”[12]在這樣一種情況下,本文提出基層公務員日常進行的是一種“非自主性”理政,即在政策執行過程中面對無法靈活處理,而又不能完全遵循政策規定的情況下所作出的執行行為?鑒于此,本文試圖從另外一個視域對基層政府的治理行為進行理論與實證相結合的分析,并嘗試回答兩個問題:第一,基層政府為什么常常處于“非自主性理政”的狀態,即非自主性理政的影響因素有哪些?第二,如何轉變基層政府的“非自主性理政”,從而實現對基層社會的有效治理?
本文以中國北方J市的S鎮為研究對象,對該鎮政府在日常治理中所遇到的“非自主性理政”的典型案例進行深入分析?S鎮隸屬于J市M區,是典型的處于大城市城鄉結合部的鄉鎮,轄區面積71平方公里,管轄人口3.2萬人,其中常住人口6.1萬人,流動人口2.9萬人,鎮政府工作人員55人?在近年來的城鎮化進程中,S鎮面對著城鎮化帶來的大量治理問題?從該鎮的治理案例中觀察中國鄉鎮基層組織的運作過程是一個較好的切入點?
本文所使用的資料主要是筆者在2014年10月至2015年8月對S鎮的調研中收集的,包括三個部分:一是調研小組對鎮政府幾個部門負責人的訪談記錄和實習日志;二是調研小組在參與式觀察中收集的文字材料;三是筆者在鎮政府網站搜集的相關資料和新聞報道?
二?基層政府的“非自主性理政”:概念與分析框架
“非自主性理政”反映了基層政府在面對上級政府的壓力?上級政策法規與本地情況不適應,以及地方民眾的訴求和監督等三種因素的影響下,所做出的日復一日的有限執行的工作狀態?從組織學上來說,鎮政府作為一個公共組織具有與其他類型組織相似的組織行為?每個組織的發展都需要大量的內部和外部資源,蘭杰·古拉蒂認為擁有這些資源對于組織的發展是非常有利的,更為重要的是,一個組織與其他組織的交往聯系也能夠增加這些資源并提供給組織改變自身有限資源的能力?[13]不僅是與其他行動主體的關系,公共組織與環境的互動也影響著組織的行為?周雪光認為,組織的各種行為舉措會受到所處環境的制約和塑造,組織機制設計的有效運行是有條件?有范圍的?因而,組織行為具有對環境的依賴性?組織設計的條件性和有限理性三個特征?[14]新制度主義認為,研究組織現象不能從組織內部去解釋,而要從外部環境的角度去解釋,組織的行為受到技術環境和制度環境的影響,技術環境要求效率,制度環境要求組織耗費資源去滿足合法性?因此,組織中的一些結構?規章制度和做法可能是適應制度環境的產物,而其他部分可能是適應技術環境的產物?因而,組織制度內部可能有很多的不一致甚至沖突?[15]這些理論對于中國基層政府的執行行為具有一定的解釋力?
在中國基層政府的政策執行過程中,技術環境要求組織有效率,即基層政府所執行的各種政策法規必須具有可操作性,而且能夠適應當地獨特的經濟社會文化環境;制度環境要求基層政府服從“合法性機制”,采用那些在制度環境下“廣為接受”的組織形式和做法,[16]即基層政府需要遵守國家的各項法律法規,服從上級政府的指示,還要滿足公眾的期望,而不管這些形式和做法對組織內部運作是否有效率?因此,基層政府的治理主要受到技術環境,即政策法規在當地的適應性和政策的可操作性,以及制度環境,即上級政府及各項政策法規的制約和民眾的期望和訴求的影響?
因此,基層政府在地方治理的過程中,會出現五種政策執行類型(見圖1):如果政策在地方的適應性較低,同時政策的可操作性也較低,但按照上級政府的要求和民眾的訴求,基層政府工作人員又必須執行該政策時,基層政府公務員的政策執行就產生不了實際的政策效果,往往出現“無功而返”的情況;第二種類型,當政策在地方的適應性較低,而政策的可操作性卻較強時,基層政府的工作人員在執行這項政策時就會出現“不得已”的執行情況,即按照上級政府的要求必須執行,這一政策的執行標準也很清晰,但這種執行不符合當地的實際情況,而且也不符合民眾的實際需求,所以只能是合法而不合理的的執行;第三種類型,如果政策很適合當地的實際情況,但政策沒有細化,操作性較差,那么這時地方政府就會“變通執行”政策,即慢慢地解讀出適應當地的一套行之有效的執行辦法,這種情況比較少見,也屬于變相的“正常執行”;第四種類型,如果政策的可操作性和適應性都較高,基層政府既能執行上級政府的政策意圖,又能滿足本地區民眾的需求,這樣的政策執行狀態是正常執行,也是最佳的政策狀態;第五種類型,這類政策大多是“維穩”執行,即政策的操作性和適應性均處于中間狀態,上級政府要求基層政府為了維護地方穩定必須執行,而實際政策層面的操作性不強,適應性也不好測量,但是由于地方民眾有很高的訴求,基層政府往往也不得不“無可奈何”地執行?雖然第五種類型比較特殊,但卻是中國基層政府經常遇到的情況?
在中國的基層治理體制中,大量的政策在基層的適用性和可操作性都不高,這就會導致執行中出現較多問題?不得已的執行?無功而返的執行和無可奈何的執行在某種程度上反映了基層治理中地方公務員執行政策的常態?[17]
三?J市S鎮非自主性理政的實證分析
S鎮曾經是J市所屬的農村地區,轄區內的居民原來都是農業戶口?隨著近年來城鎮化的推進,J市城區不斷擴張,S鎮現在已經成為J市城鄉結合部的重要鄉鎮,轄區內農業人口?城市人口?外來務工人口混居?因此,S鎮政府的工作人員在日常工作過程中,遇到了大量政策執行困境?
(一)無功而返的執行:查處“黑心豆腐”
S鎮政府曾接到群眾舉報,在轄區的某處民房中有一個制作“黑心豆腐”的作坊?考慮到這些黑作坊肯定會和鎮政府工作人員“打游擊”,不在上班時間開工,S鎮政府分管食品安全的兩名工作人員決定下班后進行執法?他們晚上9點后突擊檢查了這個黑窩點,不出所料,作坊里制作豆腐的衛生條件極差,工作人員連夜查處了制作黑心豆腐的原材料和工具?“一共查了好幾車東西,本來很高興,以為可以端掉這個黑窩點,但是經過評估發現這好幾車東西的總價值不夠5萬元,而按照食品安全法規,價值不夠5萬元地方政府就不能執法,否則會追究基層執法人員的責任?”[18]鎮政府的工作人員只得作罷,任由這個黑心作坊繼續經營下去?
像這種非法制作有毒有害食品的作坊,“一般都會選在城鄉結合處,租房成本低,原材料成本低,他們不可能把制作成本定的很高,所以5萬元的執法標準根本不適應本地的實際情況?”[19]以價值金額為標準來執法,而不以是否危害百姓的健康為標準,這樣的食品安全政策顯然不符合政策執行的基本常識?因此,這樣的執行標準基本上會帶來這類政策的不可操作性,即無法執行,即使去執行了也只能無功而返?這類政策執行既不適應當地的情況,也不具有可操作性?在基層政府的執行中,像這種政策法規不適用的情況還相當多?[20]
(二)不得已的執行:撤銷無證煎餅攤由于原來是農村地區,S鎮政府轄區內很多農民在城鎮化后都在本地區做起了小商販?鎮政府曾經接群眾舉報,說在鎮政府所在地附近的一條街上有個無證經營的煎餅攤,按照舉報的時間和地點,鎮政府工作人員直接查處了這個賣煎餅的攤位?然而,這個賣煎餅的老人第二天就找到鎮政府,說全家人靠這個煎餅攤過活,沒有了煎餅攤就無法生活?鎮政府工作人員對于政策執行后的這種情況非常為難,一方面經他們核查,這位老人的實際情況是屬實的,的確需要這個煎餅攤謀生;同時,周圍居民包括鎮政府工作人員每天早上上班都從這個攤位買煎餅,的確給大家帶來了方便,而且人們反映這里的煎餅口味還不錯?但另一方面,因為有群眾舉報,鎮政府工作人員必須去執行,而法規的條款對于這類商販的管理規定也很清楚細致,操作性較強,即必須辦理衛生?工商等執照,最為重要的是必須要有臨街的大產權房子才能經營此類業務?而S鎮過去是農村地區,都是農村宅基地,這里幾乎沒有大產權房子?[21]也就是說,在理論上,這類小商販永遠也不可能辦下來營業執照?
這種合法而不合理的政策執行,是基層政府的執行困境之一?這類政策的可操作性還是很強的,在法律法規層面上規定的很清楚,所需證件必須齊全?由于政策制定的細致,鎮政府工作人員的執行效率也較高,直接查處無證小商販?但是這類政策在地方的適應性是大打折扣的?就拿經營煎餅攤的小商販必須有臨街的大產權房這一條來說,就很不符合當地的實際情況?由于歷史遺留原因,S鎮就沒有大產權房子?按照這一邏輯,所有的類似攤販都是違規的,都需要查處?鎮政府到底是全部查處還是部分查處,查處了的這些人的生活問題由誰來解決?這些都是基層政府在政策執行時面臨的諸多困境?
(三)無可奈何的“維穩”執行:農民工討薪與小區停電的協商
在S鎮政府的日常工作中,還有一項重要的工作就是“維穩執行”,雖然這并不是傳統意義上基層政府的職能,但近些年,隨著“維穩”成為各個地方政府的重要執政目標之一,這類執行變得越來越多?前幾年,每到年底,S鎮的鎮政府門口總會聚集不少農民工專門在等候本鎮的書記和鎮長上下班?因為這些農民工所在的建筑隊拖欠工資,致使他們沒錢回家過年?本來按照正常法律程序,他們需要找建筑公司負責人討薪,“但是這些負責人都躲了,農民工根本就找不到他們,要不回來錢,他們就找政府,他們認為政府能解決?”[22]找基層政府,對應的工作部門是各級政府的信訪辦,但農民工知道,“信訪辦解決不了問題,找鎮長和書記能解決問題?”[23]為了維護本轄區的穩定,鎮政府只得把這類事情攬下來,鎮長和書記需要安排專門的鎮政府工作人員接待他們并找建筑公司領導協商解決?
像這種基層政府不得不介入市場領域的“維穩”行動,還體現在S鎮政府解決轄區內某小區與開發商的停電糾紛問題上?該小區是伴隨著S鎮城鎮化過程建立起來的,由于地處城鄉結合部,該小區并不屬于正規的商品房,而且因為當時開發商手續不全,房屋交付后一直采用臨時電?臨時電在使用了若干年后,被最終切斷?停電給小區居民生活造成了極大的不便?雖然居民們多次找開發商,但是協商未果,最終他們只得向鎮政府“求救”?由于停電事件涉及到原來的開發商重新補辦相關手續,而且后續還要改造水電設施等工作,這一事件協商了很長時間,事情的發展也驚動了當地媒體?面對著民眾的訴求?開發商的一再拖延?當地媒體的壓力?上級政府維穩的要求,S鎮政府的鎮長?副鎮長和相關工作人員幾乎全體出動,與開發商協商并與民眾溝通?“那段時間我們幾乎搭上了所有的周末和下班時間到小區安撫民眾,督促開發商解決?”[24]
四?非自主性理政發生的組織條件及基層治理問題
(一)基層政府自身的治理困境:“街頭官僚”的“自由裁量權”與“行政追責約束”悖論
基層政府作為一個公共組織,同樣面臨著組織內部資源約束的問題?組織資源是否充足而有效,直接決定著組織能力的大小和組織目標的實現程度?[25]在實際工作中,基層政府的人力?權力?財力等資源短缺的情況比較嚴重?
首先,就權力資源而言,基層政府存在著“自由裁量權”與“行政追責約束”的矛盾?由于基層政府的主要職責是貫徹實施中央政府?省?市政府下達的政策,因而基層公務員在日常工作過程中,會遇到大量的政策執行情況?有學者把這類公務員稱之為“街頭官僚”(Street-Level Bureaucrats)?按照“街頭官僚”理論,基層公務人員不僅擁有大量的自由裁量權而且在政策執行方面具有某種自主性?[26]類似地,按照行政發包制理論,基層政府在行政體系中扮演的是行政承包人的角色,上級政府作為行政發包人把政策的執行任務交給了基層政府,因而基層公務員擁有充分的執行權和自由裁量權?[27]20世紀七八十年代以來,基層公務員政策執行中的自由裁量行為得到了國內外許多學者的關注,包括基層公務員選擇性執行?違背政策意愿濫用權力?小官貪腐等議題?然而,隨著中國行政改革的推進,基層公務員在政策執行過程中的執行責任和任職風險也越來越約束著他們的“自由裁量”行為,有時甚至因此而不能有效地實施社會治理?在調研中,S鎮政府的某領導就坦言,由于政策的不適應性等原因,導致不少政策最終無法執行?像上面提到的查處“黑心豆腐”的案例,不夠執行標準,但其實對于這種食品衛生問題需要基層政府的嚴格執行,但“執行了就追責,不執行,民眾又不愿意?”[28]因此,基層政府的自由裁量權在上級政府依法追究責任的規定下被很大程度上限制住了?正如一位鎮領導說的,基層公務員擁有“有限的權力,無限的責任,整天擔心會被追責,想提早退休?”[29]
其次,人力資源的不足在基層政府中比較突出?例如,按照規定,基層政府工作人員在食品衛生監管執法時,為了保證客觀性,必須兩個或以上的工作人員一起執行,不得一個人獨自執行?S鎮政府管理70多平方公里的區域,“負責食品監管的只有兩個人,一個人腿不好,但仍然堅持上班,不然整個鎮的食品衛生無法執法?”[30]“上面千條線,下面一根針”的情況也同樣嚴峻,“一個副鎮長一上午會接到上級政府的5?6個參會要求,上面各級政府?各部門分管的工作都需要向鎮上相關的負責領導傳達,我們只能選擇性的開會,因為分身乏術,但不去開的會上級領導還不高興?”[31]
另外,財力和時間資源的不足也非常明顯?基層政府,尤其是鄉鎮政府的財政匱乏已經是很多學者的共識?在我國從上到下的財稅體制中,基層政府在稅收分享比例和獲得轉移支付方面始終處于弱勢地位?以近幾年推行的政府服務外包為例,“鄉鎮政府也想搞服務外包,把服務水平提上去,但是必須自己掏錢買服務,錢從哪兒來呢?”[32]不僅是財力資源的制約,基層公務員的執行行為同樣受到時間資源的限制?以S鎮為例,由于該鎮地處城鄉結合部,居住著大量的外來務工人員,所以慢慢地產生了不少招收這些務工人員子女的幼兒園?但這類幼兒園大部分都是無證經營,沒有教育資質和食品衛生合格證書?S鎮的工作人員去查處這類幼兒園時,只能一大早趁孩子們還沒到幼兒園時去查,因為“等孩子們入園后再進去執法,怕嚇著孩子?”[33]類似地,上面提到的查處“黑心豆腐”的案例和小區停電協商的案例,工作人員都只能下班后去調查和協調?
因此,鄉鎮一級的基層政府面臨著權力?人力?財力?時間等組織資源緊缺的狀況,基層公務員的自由裁量權與行政問責約束形成了巨大的張力,導致了基層公務員因擔心政策執行的追責和風險而不作為,最終形成了“非自主性理政”的工作狀態?
(二)基層政府制度環境的影響:上級政府和政策法規的約束與政策有效執行的張力
基層政府的“非自主性理政”受到制度環境,即上級政府及各項政策法規的影響,因為基層政府需要服從它上面的各級政府的命令和要求并遵守國家的各項法律法規?在這樣的制度環境下,基層政府需要采取制度環境能夠接受的形式和做法來對轄區進行管理,而不管這些做法對組織的運作是否有效?因此,這些做法和形式很有可能與技術環境要求的組織效率相違背,也就是說這些做法可能不會考慮政策在當地的適應性和可操作性?
在我國現行體制下,學者們提出了“行政發包制”[34]和“壓力型體制”[35]等理論來解釋行政體制的運作情況?國家的經濟和社會事務從中央政府到省?市?縣?鎮政府,被層層分包,行政體制最終端的鄉鎮政府承擔了絕大部分的發包事務,但這些事務的執行采取了數量化任務分解的方式,最終變成了一個一個的關鍵指標來評價各級政府的績效?因此,鄉鎮政府的政策執行受到了上級政府的層層分包和層層施壓的影響,因而他們在執行政策時受到了上級政府在官僚層級上的約束?例如,“維穩”指標是不少上級政府對鄉鎮政府提出的“硬指標”,因而上文中提到的農民工討薪與小區停電的案例,這些問題本來可以由市場或社會領域自行解決,但是由于這種事件的演化會對本轄區的穩定造成影響,而“維穩”指標是上級政府考核鄉鎮政府的“一票否決”指標,所以S鎮政府不得不介入,并且要妥善解決?
另外,基層政府必須依據相關的法律法規來執行政策,法律法規的條文成為其執行行為的重要約束?而基層政府直接面對的是社區和村莊里的民眾,民眾的訴求是多元的,各個地方的歷史?文化和社會狀況也不相同,這就要求政策法規具有較強的適應性和可操作性,才能實現政策的有效執行?但在實際工作中,制定的法律法規對于像我國這種幅員遼闊?地區差異性很大的國家來說,常常是適應性和可操作性較差甚至是政策法規缺位?在這種情況下,基層政府公務人員的有效執行就變得相當困難,同時也給了有些基層政府以契機,在具體執行政策時進行共謀?應付作假,甚至粗暴執行?
(三)滿足民眾的訴求:“大政府”帶來的基層政府與民眾關系的困境
基層政府是中國各級政府中最接近民眾的一級政府,由此,基層政府與民眾的關系成為“非自主性理政”發生的重要影響因素之一?作為制度環境的一部分,地方民眾的訴求是基層政府需要關注和滿足的?
首先,在具體政策執行過程中,基層政府在處理與當地民眾的關系時常常處于兩難困境?例如,像查處“黑心豆腐”?“撤銷無證煎餅攤”等政策執行都是S鎮當地民眾提供或舉報的信息,有群眾舉報就必須查處,這是基層政府必須回應民眾訴求的反應?另一個方面,由于政策制定不適應當地情況,很多合法但不合理的執行也就隨之發生了?像撤銷無證煎餅攤的執行,就帶來了攤主無法維持日常生活的問題?因為有法規的約束和民眾舉報的制約,鎮政府工作人員雖然同情攤主的生活處境,也無法撤銷對該攤主的處罰?同時,由于政策法規并不適應S鎮的實際情況,即該鎮在歷史上是農村地區無大產權房這一情況,因而所有的類似小商販都是違法的,鎮政府工作人員在理論上需要全部查處,而查處如此多的小商販肯定會給他們帶來后續再就業的壓力?如此之多的小商販失業,顯然與鎮政府維護發展?保持穩定的組織目標不相符,也與民眾對基層政府的期望相去甚遠?
另外,我國長期以來的“大政府”的理念,讓“全能政府”的形象深入人心,“民眾已經習慣一切事情找政府,基層政府越管,事兒越多?”[36]甚至,鄰居之間的經濟糾紛也會找鎮政府來解決?上文提到的農民工討薪與小區停電的案例,最終民眾都是向S鎮政府求助?不找開發商,不找建筑公司,找基層政府成為很多基層社會矛盾解決的慣用思路?而基層公務員也在這種日復一日的執行中,產生了“懶政”?“怠政”的行為,因為“不敢干事,盡量不干事,不然越干越多,只能交給時間處理?”[37]
五?結論與討論
基層政府在日常管理中常常處于“非自主性理政”的狀態,這種狀態從另外一個側面反映出了我國行政體制的某些特征和問題?在中國的基層治理中,大量政策在地方的適用性和可操作性都不高,這就導致了基層政府在日常工作中出現較多無功而返的執行?不得已的執行和無可奈何的執行行為?作為一種日常的執行行為,“非自主性理政”的產生有其組織條件和制度根源?本文的研究結論是:基層政府的“非自主性理政”是在上級政府的層層壓力?政策法規與本地情況不適應,以及地方民眾的訴求等三種因素的影響下,所做出的日復一日的有限執行的工作狀態?首先,基層政府的“自由裁量權”與“行政追責約束”之間的矛盾導致了政策不能夠有效地執行,同時人力?財力?時間等組織資源短缺的情況也加劇了政策有效執行的難度?其次,上級政府的層層分包和層層施壓以及政策法規的約束也會與政策的適應性和可操作性之間形成張力,從而影響政策的有效執行?最后,地方民眾的多元訴求與政策的執行效率之間也會出現矛盾?這些因素都會影響基層政府政策的有效執行,并影響對于社會的有效治理?
本研究也引發了我們對于基層治理的進一步思考?首先,基層政府的“非自主性理政”折射出了中國國家治理中的權威體制與有效治理的矛盾?如何在一個區域差異大?發展不平衡的國度,制定良好的公共政策,實現對各個地方的有效治理,是中國政府幾千年來的核心治理問題之一?然而,這一治理問題至今還是一項未竟的事業?改革開放30多年來,市場和社會都發生了很大的變化,而政府卻沒能及時地適應這些變化?如何回應市場經濟差異所帶來的社會分化,如何回應社會多元化所產生的各種權利訴求?這讓政府的治理轉型問題又一次擺在了我們面前?雖然在基層政府中仍然存在選擇性執行行為,但隨著我國政府行政改革的推進,地方政府的執行行為也在不斷地標準化和規范化,今天我們觀察到的是,在基層政府執行行為朝向標準化推進的過程中,國家政策法規的精細化?合理化?及時性還沒有跟上,造成了基層政府雖有法規可依,但生硬的條款無法實現對地方有效治理的情況?因此,在市場和社會的轉型期,面對多元的社會訴求,國家政策法規的精細化和適應性,基層政府執行的精細化和適應性,都是政府改革亟需面對的現實問題?
其次,基層政府在行政發包制和壓力型體制下的“施政綜合癥”是尤其值得關注的?作為中國行政體制的最下層,鄉鎮政府是各級政府事務的最終承包人和各級行政壓力的最終承擔者,同時也是政策執行過程中諸多矛盾的集中承接者?為此,在基層政府的日常工作中,基層政府工作人員往往存在著“施政綜合癥”,即面對政策不適應本地情況而必須執行的施政焦慮,面對想執行而不能執行的施政無奈,面對上級政府的壓力和民眾的訴求而產生的理政倦怠等等都是這種綜合癥的具體表現形式?
因此,未來國家行政改革中如何劃分各級政府的權力和責任,強化基層政府的施政職能是一個很重要的議題?在我們的調研中,有工作人員建議,把區?縣政府的部分職能部門下放到鎮里,充實鄉鎮的管理,[38]這或許是一個有效的途徑?
最后,基層政府的“非自主性理政”現象也阻礙了政府與社會合作治理的推進,以及基層政府與民眾的進一步互動?基層的官僚其實與民眾是相互依賴和共生的關系,地方民眾依賴基層政府公務員來獲得公共利益,地方公務員依靠地方民眾來遵從并實施政府的決策?如果基層的公務員處于“非自主性理政”的狀態,基層政府便不能很好地進行政策執行的調適和引導,無法滿足民眾的多元需求,也就無法實現對地方社會的有效治理?因此,如何改善“非自主性理政”的狀態,推進基層政府與民眾的合作治理還需要進一步的探討?
當然,S鎮是一個經濟發達地區的鄉鎮,由S鎮的案例所引出的基層政府“非自主性理政”的分析框架可能并不具有普遍適用性?欠發達地區的鄉鎮政府的政策執行過程是否具有同樣的行為模式尚待探討?因而,這也是本研究的局限性所在,后續還需要進一步的分類追蹤研究?但無論如何,基層政府的施政困境折射出了中國行政體制分層治理和基層政府職能定位的迫切性?中國已經成為當代社會科學研究最大的實驗場所,[39]中國政府的轉型為公共管理學科創造了知識創新的條件?為此,基層政府治理行為的研究必將成為中國政府轉型過程中的重要內容?
注釋：略
作者系中央財經大學政府管理學院副教授
中國鄉村發現網轉自：:《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2016年第3期
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