特色小鎮VS美麗鄉村
引言
黨的十六大以來，推進社會主義新農村建設逐漸成為中央和地方的關注重點，如何破解城鄉二元結構成為解決三農問題的關鍵環節。造成這一困局的重要原因之一，在于鎮村關系的復雜性。村級單位是中國唯一以自下而上方式形成的以村民自治為核心的基層管理結構，而鄉鎮則是自上而下的國家行政管理系統的末梢，是國家政權在基層的代表。兩者之間的矛盾和沖突，以及相互間作用的協調與梳理，成為城鄉治理關注的焦點。
從村莊層面來看，大規模建設中心村（或曰農村新型社區）成為解決農村問題的重要方式——即以區域位置和經濟發展條件較好的居民點為中心，聚集周圍一些弱勢村莊后形成的具有一定規模和良好的生產生活環境，且能對周邊一定區域的經濟、社會發展起帶動和輻射作用的村莊，目的是通過農村人口及用地的整合，解決目前在大規模城鎮化背景下，農村出現人口空心化，基礎設施和公共服務設施配置不足，農村建設用地嚴重超標等問題。
而對于鄉鎮，處于城市和農村的夾縫中，在城市化和農村建設大規模推進的現狀下，目前甚至已面臨著存廢之爭。一派觀點認為，鄉鎮屬于計劃經濟時代的產物，且缺乏行政許可和行政處罰權，有的學者甚至提出恢復“皇權不下縣”的傳統，將鄉鎮作為自治機構，與村民自治權利相等的主張。另一派觀點認為，鄉鎮在提供公共產品、協調轄區經濟發展等方面仍具有重要作用。而在各地大規模建設中心村的背景下，鄉鎮夾在中心村和縣城兩極之間，其公共服務和農業組織職能作用面臨進一步喪失的危機。
對于中心村和鄉鎮在城鄉建設中的關系，筆者認為，不同經濟發展水平和地理區位的地區，其中心村和鄉鎮發揮的職能作用及其組織機制是不一樣的。
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影響鎮村職能的作用機制解析
農村生產方式的變革性影響
農村生產方式的變革是引起鎮村職能發生變化最重要的原因。隨著農業生產方式機械化程度的提高，農業生產時間出現了明顯的縮短，導致農民的兼業化現象明顯。目前，留守在農村的人口中，務工和兼職務工的人群占到了一半以上。農民每年實際務農時間大致為3.5個月，而務工時間為8.5個月。而農民兼職務工的內容主要包括建筑業、個體戶、服務業、小型制造業等。
對于人口密度較高的平原地區，當遷村并點使農村居民點人口集聚度擴大形成規模效應以后，有利于服務業和商貿業為主的非農產業取得更大的發展。然而，由于平原地區農民普遍收入較低，無力自發改變其居住模式，政府主導下的中心村建設就成為改變農民居住形態，從而改變農村生產生活模式的主要方式。
而對于一些農民收入相對較高的地區，農民選擇了通過自建住宅的形式完成居住形態從適應農業生產向適應兼業生產的方式轉變。農民普遍進行了自發性的住房重建，建設方式由依據耕作半徑和自留地布局逐步轉向依托交通干道布局，村落空間形態呈條狀蔓延擴展。由于占據了交通區位較好的地段，以及住房條件已有所改善，加之重建時間不長，且可以利用沿路發展的優勢從事一些商貿、餐飲、汽車服務、小型加工等非農產業，以至于農民對于遷入集中建設的中心村缺乏足夠的興趣。
經濟發展水平的階段性影響
從鄉鎮的發源來看，“鄉”和“鎮”就是不同的，“鄉”更強調行政職能，“鎮”更強調工商業職能。秦統一中國以后，建立起我國第一個專制主義中央集權國家，在全國推行郡縣制，并在縣以下把鄉作為基層行政組織。鎮最早出現于魏晉，南北朝時代，其設置主要的目的是為軍事戍邊之需。它的原本性質主要是屯兵戍邊的要地，后來隨著地方經濟的發展，一些交通便利、經濟發達、人口較多的鎮，逐步演變成/市鎮，形成了具有工商業意義的集鎮。再后來，隨著經濟的發展和進步，兩者界限開始模糊，出現了將兩者合在一起的表述，鄉鎮的名稱開始出現。建國以后，也形成了鄉和鎮兩種內涵不同的基層政權組織，鄉是指在經濟社會發展較為一般的農村設置的基層政權組織，稱之為鄉人民政府；鎮是在經濟社會發展較為發達，特別是工商業較為發達的農村設立的基層政權組織，稱之為鎮人民政府。而在改革開發之后，全國普遍進行的“撤鄉并鎮”運動，正代表著鄉村社會由農業為主導的社會結構向著工商業為主導的社會結構轉變的趨勢。而在取消農業稅之后，鄉鎮的農業服務職能進一步縮減，是否具有強大的工商業基礎，成為鄉鎮力量是否能夠發揮作用的關鍵。
對于一些傳統農業地區，工業化正處于起步階段，目前正著力于市區及縣城等中心城市的產業基礎打造，發揮中心城市的規模與集聚效應。而鄉鎮產業發育處于滯后的水平，無法通過實現大規模非農就業吸引農民就地集聚。此外，隨著交通條件的改善與交通成本的下降，基于等級化的克氏中心地結構逐漸被網絡化的結構所改變，導致原有的鄉鎮商貿功能，也逐漸被縣城或市區等區域內更高層級的服務或者村莊內部自發形成的商貿服務所取代。而中心村，作為比非農化鄉鎮更加偏向于農業化生產生活方式的空間聚居點，對于仍然以農業或農業兼業為主，具有強烈改善居住條件愿望的貧困地區鄉村人口，具有更加強烈的吸引力。
而對于江浙、珠三角以及一些中西部發達城市的鄉鎮地區，一直以來鄉鎮經濟發展都較為活躍。因此，作為非農就業中心的鎮區，承擔著鄉鎮企業的發生器的作用，顯然比鄉村具有更強的吸引力，便于農民就地實現非農轉化。
地理及交通區位條件的差異性影響
不同的地形條件，導致鄉鎮和村莊作用機制差異。一般來說，縣城的輻射影響范圍，大體位于縣城通勤半徑0.5小時的范圍內。在這個范圍內，在縣城買房、購物、就業的人群顯著增加。
對于平原地區，隨著道路交通條件的改善 ，處于縣域中心的縣城其服務范圍不斷擴大，半小時基本可以到達縣域內所有區域，基本吞并了原有鄉鎮的服務范圍，導致鄉鎮的服務作用急劇下降，最后只能和中心村承擔同等的，針對周邊村莊，而非整個鎮域范圍的農村基本服務職能。
而對于山地丘陵區域，可達性有限，縣城的半小時通勤范圍通常無法覆蓋整個縣域。因此需要一些經濟實力較強的鄉鎮承擔片區公共服務的職能。
不同發展思路的行政性影響
很多情況下，一些落后地區的鄉鎮之所以發展滯后，很重要的一個因素是處于政策空白范圍，突出體現為“三無”：無用地、無資金、無行政管理權限。
例如，鎮區用地大部分都屬于集體用地，無產權證不可出售，鎮區公共服務設施建設、房地產開發與工業發展都非常困難。城鎮建設也只能自謀出路，先違法占地后合法化。大部分鎮區都表示近年來無新增國有用地指標，有的地方，除了鎮政府所在地或是部分學校等公共設施以外，其余均屬于不可動的集體用地。
另一方面，很多鎮政府僅有黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室和人口與計劃生育辦公室等少量機構，很多管理權限缺失，導致管理滯后。例如由于鎮政府沒有城建管理權限，無權利拆除違法建筑，鎮區違章建筑隨處可見。
而“三無”困境的存在，使這些鄉鎮在城鄉統籌及城鎮化發展過程中處于失語的狀態，在居住、公共服務和就業方面的職能都無法發揮。
在居住方面，由于鎮區沒有國有用地指標，難以按城市標準提供產權清晰的商品房，使大多數農民只能選擇農村自住房，尤其是遷村并點集中建設的農村社區住房，或者選擇比鎮區更高一級的縣城住房。
而一些發達鄉鎮采用了不同的發展思路，考慮到當地發展的主要資源，如礦產資源、旅游資源等主要集中在鄉鎮，因此將縣級、甚至市級的重要工業園區放在一些重點鄉鎮上。
而在村級層面，采用集中建設中心村的方式，能夠通過城鄉建設用地增減掛鉤為市區及縣城等城市建設騰挪建設用地指標，也符合當地政府的利益，雖然中心村建設也需要付出較高的建設成本。據筆者了解，一個5000人規模以上的中心村，大致需要投入7000萬元左右。
但對于發達地區村莊而言，由于農業生產作用大大減少，遷村并點成本實在過高，更多是直接通過城鎮化逼農民上樓，利用城鄉土地的價值差異來承擔拆遷成本。
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未來的趨勢
鎮村公共服務共同面臨衰退隱患
居民對于鄉鎮進行就學及醫療等公共服務的意愿正逐步降低。隨著農民生活水平的逐步提升，對于更高教育和醫療等生活質量的追求已越發強烈。在公共服務逐步市場化的情況下，傳統的“縣城——鄉鎮——農村”的三級等級服務體系已很難滿足鄉村居民需求，教育、醫療等優質資源更加明顯的向縣城集中。例如，中國的鄉村學校明顯衰退嚴重，90年代建設的希望小學大量減少。
而鄉鎮在公共物品供給中，同處于弱勢地位，而且鄉鎮還不具有農村的可達性優勢。以教育為例，隨著民辦學校作為補充教育體系的加入，農村留守人口趨勢倒逼下形成的寄宿制學校出現，以及校車的普遍化應用，以距離為依據形成的傳統教育布點格局已被打破。而劃片入學的方式并未能實現維持就近入學的目標，反而使得適齡就學人口更早向縣城或市區等服務中心集聚。在筆者去過的皖北的臨泉縣城，甚至出現了30萬人口的縣城，其中15萬是學生或者陪讀家長的“書包城鎮化”現象。
然而，雖然在市場作用機制下，鄉鎮公共服務職能逐步走向衰退，但由于公共服務公平性優先的基本原則，鄉鎮和對于公共服務不得不繼續維持甚至加大投入力度。而縣城未來很長一段時間都將處于集聚狀態，隨著大量人口涌入其公共服務優勢將更加突出，而對鄉鎮及農村溢出效應很難體現。
新的機會
當然，在互聯網時代，鄉鎮和農村也有新的機遇。鎮村組織結構正發生深遠的改變
以鄉鎮為例，特色小鎮以及鎮級市的出現，為鄉鎮問題的解決帶來了新的思路。基金小鎮、中藥小鎮等特色小鎮的遍地開花，解決了鄉鎮的功能定位問題，更多的將鄉鎮由城鄉鏈接的紐帶轉化為城市功能的外溢空間，并結合環境優勢和功能特色，探索建設模式；而鎮級市的出現，這有利于鄉鎮發展突破行政束縛，通過權力下放獲得更大的發展自主權。
對于鄉村而言，更需要關注鄉村旅游和淘寶村現象。鄉村旅游的火爆，體現了大規模城鎮化之后，對于很多從小生活在城鎮的人，鄉村環境反而成了稀缺資源，鄉村價值得到了重塑；而淘寶村的火爆，則意味著在互聯網時代，隨著城鄉交通的改善，未來非農產業進入鄉村將成為常態，鄉村將成為一種生活方式而非工作方式。
中國鄉村發現網轉自：東灘顧問 頭條號
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