疏理我國(guó)戶籍制度沿革，分析當(dāng)前存在問(wèn)題，筆者認(rèn)為，大城市目前更需盡快放開戶籍限制。
我國(guó)的戶籍制度從1950年到1958年開始逐步收緊，一直到1984年之前都處于嚴(yán)厲的限制狀態(tài)，之后才逐步放開。自1984年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》開始，農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶，并同集鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。1998年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題意見的通知》讓戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)，根據(jù)此通知，新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予落戶。2014《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》規(guī)定，“要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)、有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)、依法保障公民權(quán)利、以人為本科學(xué)高效規(guī)范有序的新型戶籍制度”。“十三五”規(guī)劃綱要對(duì)下一步農(nóng)民工加快轉(zhuǎn)為城市市民作了部署，預(yù)計(jì)未來(lái)5年將實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
從上述政策演進(jìn)可以看出，戶籍制度的大趨勢(shì)是放開，但是，實(shí)際操作中特大城市的戶籍制度一直是嚴(yán)格限制的。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)前的戶籍制度存在一定負(fù)面影響。在大城市尤其是特大城市，由于人均收入高于其他城市，更顯著高于農(nóng)村，目前流動(dòng)人口數(shù)量仍在不斷加大，仍然有很大比例常住人口未能獲得當(dāng)?shù)貞艏Ｓ醒芯匡@示，在同樣的城市，擁有城市戶籍的人群比具有相同人力資本的農(nóng)村戶籍人群收入顯著要高，這是整個(gè)社會(huì)收入不平等的重要來(lái)源。由于戶籍對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障差異，在同一城市的農(nóng)村戶籍人口消費(fèi)率要明顯低于城鎮(zhèn)戶口，這是整個(gè)經(jīng)濟(jì)中消費(fèi)率偏低的一個(gè)原因。長(zhǎng)期形成的不同戶籍對(duì)應(yīng)的戶籍身份讓很多農(nóng)民工及其家庭形成“農(nóng)村人”的身份意識(shí)，遲遲難以融入城市社會(huì)，這是社會(huì)隔離的一個(gè)原因。
通過(guò)數(shù)據(jù)測(cè)算，我們發(fā)現(xiàn)直轄市相較其他城市具有較高的收入溢價(jià)，而直轄市內(nèi)部城市戶口相對(duì)于農(nóng)村戶口溢價(jià)更高。這意味著在特大城市內(nèi)部，戶籍更具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。反過(guò)來(lái)也可以說(shuō)，放開戶籍限制所獲得的潛在好處應(yīng)該更大。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，當(dāng)前的戶籍制度改革要“糾偏”。
從1998年開始，國(guó)家開放戶籍制度的大方向基本確定，即嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市。近些年來(lái)，全國(guó)大部分省區(qū)都根據(jù)自身情況進(jìn)行了一定程度的改革，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的力度最大、中小城市次之、省會(huì)等特大城市戶籍制度改革的力度最小。
筆者認(rèn)為，這種戶籍開放策略存在一定偏差，因?yàn)閲?yán)格控制大城市戶籍而放開中小城市戶籍，這一意圖是反市場(chǎng)的。當(dāng)前現(xiàn)狀是，越是大的城市，集聚效應(yīng)越強(qiáng)，個(gè)人產(chǎn)值越大，吸引的流動(dòng)人口越多。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年外出農(nóng)民工中，流入地級(jí)以上城市的農(nóng)民工11190萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工總量的66.3%；跨省流動(dòng)農(nóng)民工80%流入地級(jí)以上大中城市，省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工54.6%流入地級(jí)以上大中城市。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林此前在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》發(fā)布會(huì)上表示，大城市吸引了大部分農(nóng)民工，中國(guó)農(nóng)民工的流向，真正在縣城以下的小城鎮(zhèn)的比例不到10%。這些都導(dǎo)致大城市流動(dòng)人口占比更大。流動(dòng)人口在大城市雖然收入相對(duì)于在中小城市要高，但仍然受到較多歧視，使得其不能獲得公平待遇，且難以融入城市，和城市居民消費(fèi)行為上差異很大。例如，農(nóng)民工在城市中是收入較低的群體，但他們的子女在城市入學(xué)還只能上需要繳納學(xué)費(fèi)的民工學(xué)校，而不能享受免費(fèi)義務(wù)教育。考慮到在大城市的收入、消費(fèi)要遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)，放開大城市的戶籍帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)疑要大得多。應(yīng)該說(shuō)，放開戶籍既有經(jīng)濟(jì)效益又有社會(huì)效益，特別是在大城市。
綜上所述，由于當(dāng)前戶籍制度改革采用了從小城鎮(zhèn)到大城市逐步收緊的方式，而流動(dòng)人口在大城市分布最多、占比最大，因此當(dāng)前的戶籍制度改革在調(diào)控人口流動(dòng)上效果并不明顯。同時(shí)，戶籍狀態(tài)一定程度上放大了收入差距擴(kuò)大、消費(fèi)減少和社會(huì)隔離。既沒(méi)有達(dá)到人口控制目標(biāo)，又產(chǎn)生了效率損失。筆者建議應(yīng)盡快放開大城市戶籍限制，以實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。同時(shí)，戶籍制度放開應(yīng)進(jìn)一步與市場(chǎng)化城市治理手段相結(jié)合。通過(guò)放開戶籍限制，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康轉(zhuǎn)型。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：金融時(shí)報(bào)
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