十八屆三中全會(huì)的《決定》明確提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；縮小征地范圍”，因此，在進(jìn)一步的農(nóng)村土地制度改革中，如何“縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍”就成為改革試點(diǎn)的重點(diǎn)。
我國從立法層面始終堅(jiān)持“公共利益”征地的原則，如《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》均有相應(yīng)界定，即“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”而且，政府遵循“公共利益”原則行使土地征收權(quán)也是符合國際慣例的。
但是，在我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元制度體系下，基于“公共利益”征收土地，面臨兩個(gè)問題：一是公共利益范圍如何界定；二是非公共利益用地占用集體所有土地怎么辦？目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)正在全面推進(jìn)，假如這項(xiàng)改革能夠得以落實(shí)，那第二個(gè)問題將有可能得到化解。那么進(jìn)一步的關(guān)鍵問題就是如何界定公共利益范圍了，以便合理確定征地目錄，縮小征地范圍。
然而，針對(duì)“公共利益”界定的已有研究，大多數(shù)是單純按用地類型、用地性質(zhì)、用地主體劃分，難以達(dá)到操作要求，無法解決部分公共利益用地如果存在經(jīng)營性使用如何排出，同時(shí)部分非公益性用地，受到制度制約又必須征地，如何納入征地范圍？本文通過對(duì)國家行使征地權(quán)的本質(zhì)屬性分析，梳理現(xiàn)實(shí)中界定公共利益范圍所面臨的困難，提出綜合考慮用地類型、用地主體、非盈利及規(guī)劃管制等要求進(jìn)行界定的思路，希望為進(jìn)一步改革提供借鑒。
1．國家行使征地權(quán)的國際慣例和本質(zhì)屬性
征地權(quán)在國際上普遍認(rèn)為是“政府引導(dǎo)土地資源利用”的權(quán)力，指“最高統(tǒng)治者在沒有所有者同意的情況下，將財(cái)產(chǎn)用于公共目的的權(quán)力”。一般通過法律賦予政府行使征地權(quán)。
現(xiàn)有文獻(xiàn)介紹國際上征地權(quán)的材料很多，歸納國際上政府行使征地權(quán)的本質(zhì)屬性，主要包括以下5個(gè)方面：一是服務(wù)于國家機(jī)器，盡管強(qiáng)調(diào)“公共目的”，但實(shí)際上是國家政權(quán)或地方政府在推行公共事業(yè)的時(shí)候，通過法律賦予政府有權(quán)征收私人土地。二是對(duì)抗私人產(chǎn)權(quán)，尤其在土地私有制國家，“征地權(quán)”是處在“土地所有權(quán)”之上的，即為了公共目的，土地所有權(quán)應(yīng)服從于征地權(quán)。三是非普遍性，即盡管征地權(quán)是法律賦予政府的“特權(quán)”，但是政府不能濫用征地權(quán)，只能在基于“公共目的”的特殊情況才能行使。四是非盈利，即政府在行使征地權(quán)過程中不能獲取經(jīng)濟(jì)利益，尤其不能以盈利為目的。五是合理補(bǔ)償，這是各國法律都非常強(qiáng)調(diào)的。
綜合來看，這5個(gè)方面實(shí)際是相互關(guān)聯(lián)的，首先由于是為了“公共目的”，因此可以通過法律賦予強(qiáng)制性，可以對(duì)抗所有權(quán)；這種強(qiáng)制性只能針對(duì)公共目的需要，屬于“特殊權(quán)力”，不能普遍實(shí)施，尤其政府不能因此獲利，并給予被征收土地者合理補(bǔ)償。可以說，只有這5個(gè)方面同時(shí)具備，才能決定政府行使征地權(quán)的合理性，才能得到社會(huì)公眾尤其是被征收土地的產(chǎn)權(quán)主體的認(rèn)可。
2．公共利益范圍界定面臨的困局
由此可見，公共目的的界定就非常關(guān)鍵。盡管在不同地方分別有“公共利益”、“公共用途”、“公共目的”的不同說法，但主旨都在強(qiáng)調(diào)“公共”。近年來國內(nèi)關(guān)于征地制度改革的呼聲越來越大，改革的重點(diǎn)除了合理補(bǔ)償以外，另一個(gè)重點(diǎn)就是如何解決“縮小征地范圍”的問題。因此，如何科學(xué)、合理、準(zhǔn)確地界定公共利益，或者說界定“征地的合理范圍”，就成為問題的關(guān)鍵，也成為此次農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。
但是，單純按用地類型、用地性質(zhì)、用地主體劃分，均存在不足。比如，有人認(rèn)為可以借鑒《劃撥用地目錄》（2001年10月22日，國土資源部令第8號(hào)）確定征地目錄，其中包括“國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地”，這些用地中有相當(dāng)一部分盡管是國家扶持的能源、交通、水利用地，而在實(shí)踐中經(jīng)常存在著經(jīng)營性質(zhì)、獲利性質(zhì)，那么對(duì)于征地范圍來說，如何區(qū)分盈利性和非盈利性就很重要。
同時(shí)，部分按用地主體劃分屬于公共利益用地，但有時(shí)又存在經(jīng)營性，如何從征地范圍中排出？比如，教育設(shè)施用地、體育設(shè)施用地、醫(yī)療設(shè)施用地等，在當(dāng)前教育、體育、醫(yī)療投資主體多元化背景下，經(jīng)營性、非經(jīng)營性并存，因此同樣需要將盈利性與非盈利性區(qū)別開，不能僅從用地主體界定。
還有，部分非公益性用地，由于受到制度制約，能否納入征地范圍？比如房地產(chǎn)開發(fā)用地，其明顯屬于經(jīng)營性質(zhì)，但是在當(dāng)前法律規(guī)定農(nóng)村集體土地不允許用于房地產(chǎn)開發(fā)的情況下，就需要將其作為特例納入征地范圍。
3．合理界定征地范圍的新思路
那么，如何解決征地范圍的界定呢？綜上分析，我們提出應(yīng)綜合考慮用地類型、用地主體、非盈利及規(guī)劃管制等要求進(jìn)行界定。即：對(duì)于用地主體能夠完全服從于公共目的的，那就通過用地主體確定；用地主體存在多種類型的，可以通過投資建設(shè)主體，并且以“非盈利”確定；還有一些是由于成片開發(fā)和規(guī)劃實(shí)施的需要，乃至法律規(guī)定的排除類型。因此，具體可以從以下4個(gè)方面界定征地范圍：
（1）用地主體屬于典型的公共與公益事業(yè)主體的用地。從用地主體來看，國家機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、軍事用地等，屬于典型這類用地，應(yīng)首先包括征地范圍內(nèi)。
（2）非盈利性的公共設(shè)施與公益事業(yè)用地。判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是公共設(shè)施與公益事業(yè)用地；二是非盈利，或者不以盈利為目的。這類用地主要包括，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地，乃至交通、水利設(shè)施用地等。這方面由于經(jīng)營性與非經(jīng)營性、盈利性與非盈利性并存，因此可通過界定盈利性與非盈利性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將非盈利性的用地納入征地范圍。
（3）城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，為滿足成片規(guī)劃建設(shè)要求的用地。這是一種特殊情況，由于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)各種經(jīng)營性和非經(jīng)營性用地并存，又需要統(tǒng)一布局，從有利于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)管理、合理用地、集約用地的角度，可以將城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)、滿足成片開發(fā)要求的用地也納入征地范圍。
（4）法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的用地。這方面目前最典型的就是住宅房地產(chǎn)開發(fā)用地，由于法律規(guī)定其不允許使用集體所有土地進(jìn)行開發(fā)，因此應(yīng)納入征地范圍。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國土地》2016第十期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
