十八屆三中全會的《決定》明確提出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；縮小征地范圍”，因此，在進一步的農村土地制度改革中，如何“縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍”就成為改革試點的重點。
我國從立法層面始終堅持“公共利益”征地的原則，如《憲法》、《物權法》、《土地管理法》均有相應界定，即“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”而且，政府遵循“公共利益”原則行使土地征收權也是符合國際慣例的。
但是，在我國現行的城鄉二元制度體系下，基于“公共利益”征收土地，面臨兩個問題：一是公共利益范圍如何界定；二是非公共利益用地占用集體所有土地怎么辦？目前，集體經營性建設用地入市改革試點正在全面推進，假如這項改革能夠得以落實，那第二個問題將有可能得到化解。那么進一步的關鍵問題就是如何界定公共利益范圍了，以便合理確定征地目錄，縮小征地范圍。
然而，針對“公共利益”界定的已有研究，大多數是單純按用地類型、用地性質、用地主體劃分，難以達到操作要求，無法解決部分公共利益用地如果存在經營性使用如何排出，同時部分非公益性用地，受到制度制約又必須征地，如何納入征地范圍？本文通過對國家行使征地權的本質屬性分析，梳理現實中界定公共利益范圍所面臨的困難，提出綜合考慮用地類型、用地主體、非盈利及規劃管制等要求進行界定的思路，希望為進一步改革提供借鑒。
1．國家行使征地權的國際慣例和本質屬性
征地權在國際上普遍認為是“政府引導土地資源利用”的權力，指“最高統治者在沒有所有者同意的情況下，將財產用于公共目的的權力”。一般通過法律賦予政府行使征地權。
現有文獻介紹國際上征地權的材料很多，歸納國際上政府行使征地權的本質屬性，主要包括以下5個方面：一是服務于國家機器，盡管強調“公共目的”，但實際上是國家政權或地方政府在推行公共事業的時候，通過法律賦予政府有權征收私人土地。二是對抗私人產權，尤其在土地私有制國家，“征地權”是處在“土地所有權”之上的，即為了公共目的，土地所有權應服從于征地權。三是非普遍性，即盡管征地權是法律賦予政府的“特權”，但是政府不能濫用征地權，只能在基于“公共目的”的特殊情況才能行使。四是非盈利，即政府在行使征地權過程中不能獲取經濟利益，尤其不能以盈利為目的。五是合理補償，這是各國法律都非常強調的。
綜合來看，這5個方面實際是相互關聯的，首先由于是為了“公共目的”，因此可以通過法律賦予強制性，可以對抗所有權；這種強制性只能針對公共目的需要，屬于“特殊權力”，不能普遍實施，尤其政府不能因此獲利，并給予被征收土地者合理補償。可以說，只有這5個方面同時具備，才能決定政府行使征地權的合理性，才能得到社會公眾尤其是被征收土地的產權主體的認可。
2．公共利益范圍界定面臨的困局
由此可見，公共目的的界定就非常關鍵。盡管在不同地方分別有“公共利益”、“公共用途”、“公共目的”的不同說法，但主旨都在強調“公共”。近年來國內關于征地制度改革的呼聲越來越大，改革的重點除了合理補償以外，另一個重點就是如何解決“縮小征地范圍”的問題。因此，如何科學、合理、準確地界定公共利益，或者說界定“征地的合理范圍”，就成為問題的關鍵，也成為此次農村土地制度改革的重點內容之一。
但是，單純按用地類型、用地性質、用地主體劃分，均存在不足。比如，有人認為可以借鑒《劃撥用地目錄》（2001年10月22日，國土資源部令第8號）確定征地目錄，其中包括“國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地”，這些用地中有相當一部分盡管是國家扶持的能源、交通、水利用地，而在實踐中經常存在著經營性質、獲利性質，那么對于征地范圍來說，如何區分盈利性和非盈利性就很重要。
同時，部分按用地主體劃分屬于公共利益用地，但有時又存在經營性，如何從征地范圍中排出？比如，教育設施用地、體育設施用地、醫療設施用地等，在當前教育、體育、醫療投資主體多元化背景下，經營性、非經營性并存，因此同樣需要將盈利性與非盈利性區別開，不能僅從用地主體界定。
還有，部分非公益性用地，由于受到制度制約，能否納入征地范圍？比如房地產開發用地，其明顯屬于經營性質，但是在當前法律規定農村集體土地不允許用于房地產開發的情況下，就需要將其作為特例納入征地范圍。
3．合理界定征地范圍的新思路
那么，如何解決征地范圍的界定呢？綜上分析，我們提出應綜合考慮用地類型、用地主體、非盈利及規劃管制等要求進行界定。即：對于用地主體能夠完全服從于公共目的的，那就通過用地主體確定；用地主體存在多種類型的，可以通過投資建設主體，并且以“非盈利”確定；還有一些是由于成片開發和規劃實施的需要，乃至法律規定的排除類型。因此，具體可以從以下4個方面界定征地范圍：
（1）用地主體屬于典型的公共與公益事業主體的用地。從用地主體來看，國家機關、政府機關、軍事用地等，屬于典型這類用地，應首先包括征地范圍內。
（2）非盈利性的公共設施與公益事業用地。判斷標準：一是公共設施與公益事業用地；二是非盈利，或者不以盈利為目的。這類用地主要包括，城市基礎設施用地、公益事業用地，乃至交通、水利設施用地等。這方面由于經營性與非經營性、盈利性與非盈利性并存，因此可通過界定盈利性與非盈利性的判斷標準，將非盈利性的用地納入征地范圍。
（3）城市規劃區范圍內，為滿足成片規劃建設要求的用地。這是一種特殊情況，由于城市規劃區范圍內各種經營性和非經營性用地并存，又需要統一布局，從有利于完善基礎設施建設，加強管理、合理用地、集約用地的角度，可以將城市規劃區范圍內、滿足成片開發要求的用地也納入征地范圍。
（4）法律法規不允許在集體土地上進行開發建設的用地。這方面目前最典型的就是住宅房地產開發用地，由于法律規定其不允許使用集體所有土地進行開發，因此應納入征地范圍。
中國鄉村發現網轉自:《中國土地》2016第十期
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