從世界各國、歷朝歷代土地制度形態來看，實際上并沒有絕對的公有制或私有制，在公有制下也存在土地的私人占有與使用，在私有制下同樣存在土地公有、共有關系。因此，從土地合理利用和經濟機制分析的角度，土地所有制的本身并不重要，或者說盡管存在不同的所有制，但是在不同所有制下均存在相應的合理利用與經濟機制。
中國的土地公有制下的土地有償使用制度也證明，在土地所有權公有制下通過土地使用權與所有權分離，實行市場化配置，很好地解決了效率問題，實現了土地資源優化配置和財產價值。
當然，問題的另一面，在公有制下的這種土地使用權市場化配置，依然還是存在公平問題，比如土地使用權過度集中和壟斷所引起的地價過快上升，房地產市場投資性需求所引起的土地過度資本化等，直接導致財富分配的矛盾，甚至導致資本要素在產業之間配置的失衡，嚴重沖擊甚至威脅宏觀經濟安全。可見，即使是在公有制體系下所采取的土地私權交易措施，依然會產生一系列在私有制體系下的弊端。那么問題何在？
實際上，無論是公有制還是私有制，如何解決財富分配才是關鍵所在。在私有制下，如果能夠做到起始分配公平，并保障最低水平的基本需求，防止甚至杜絕基于私人利益行使公權力甚至武力進行土地兼并，并通過建立公平的收益再分配（稅收）機制，則自然就是個公平社會。
同樣，在公有制體系下，通過實施土地公有制首先做到了起點公平，保障了每個公民的基本用地需求，但是同時失去了市場化配置資源的效率。中國通過實施土地使用權與所有權分離，實行土地使用權市場化配置，解決了效率問題；但在防止壟斷占有、實施收益再分配（稅收）機制方面存在缺陷，依然導致了私有制下的市場配置資源的弊端。
因此，土地所有權解決的是土地歸屬問題，甚至屬于政治問題，“土地所有權”僅僅在法律上重要。而土地占有與使用問題則是經濟問題，是土地作為自然資源與生產要素在參與生產過程中，解決財富歸屬與收益分配問題。無論是公有制還是私有制，能否建立起合理的財富分配關系才是關鍵。
土地制度規則：公權與私權均衡，公利與私利分野。在任何社會制度下，土地權利清晰界定一定是必要的，無論是私有制還是公有制，都需要有清晰的產權界定，都需要明確財產權利神圣不可侵犯。但是，在土地利用和財產權的具體行使過程中，科學界定規則、建立產權保護的體制與機制則更加重要。
所謂公權與私權均衡，就是在清晰界定權利體系的基礎上，尊重私人財產權按照市場機制進行資源配置，保障效率；在保障土地公共屬性和公共利益目標的前提下，發揮公權力的作用，包括保護財產權、實施用途管制和收益再分配，解決公平問題。比如“耕者有其田”，既不是所有人平均分配土地，也不是土地公共所有大家共同耕種，更不應該是不允許土地進行租賃、買賣等交易。
其內涵至少包括三層含義，一是土地歸耕種者（生產者）占有并使用，不是由官僚、貴族占有白拿地租；二是保障耕種者（生產者）擁有最基本的耕地規模，而不是平均分配，或者至少是初始分配保障公平，再分配遵循效率；三是允許基于市場規則的租賃與買賣，解決效率問題，但必須遵循市場規則，自愿承擔市場風險，并利用公權力防止大規模兼并，禁止利用公權力進行私人兼并。
所謂公利與私利分野，就是公共利益和私人利益應涇渭分明，相互邊界清晰。采用公權力保障公共利益，尊重私人財產權在服從公共利益前提下，實現私人利益最大化。基于土地公共屬性，需要發揮公權力保障公共利益，保護私人財產權，包括制定土地利用規劃，實施用途管制，保護耕地資源，開展確權登記，制定公共政策，維護市場秩序，進行收益再分配（稅收）等，原則是行使公權力的前提只能是公共利益目標，不能為某個私人利益行使公權力。
而任何產權主體所擁有任何合法的土地權利，都應該得到法律的保護，并在服從法律和規劃管制的前提下，開展土地利用和交易，實現私人利益最大化，并依法繳納稅賦。
因此，解決土地公私矛盾的關鍵是：尊重私人財產權解決資源配置問題，實現效率；發揮公共權力保障公共利益，解決公平問題。
在私有制下解決好公權力保護私人財產權、保障公共利益需求，防止公權力為私人利益干預財產權，則同樣可以建立土地利用公平制度。而在公有制下，盡管解決了起點公平問題，但同樣需要采取市場機制進行資源配置，同樣需要建立完善的用途管制制度、收益再分配制度解決公平問題。
作者簡介：朱道林，管理學博士，中國農業大學土地科學與技術學院教授、博士生導師、副院長；自然資源部農用地質量與監控重點實驗室常務副主任、中國土地政策與法律研究中心秘書長；中國土地學會常務理事、學術工作委員會副主任、土地經濟分會副主任；北京土地學會會長；研究領域：土地經濟與土地價格、土地制度與政策。
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學
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