原標題：健全農村基本公共服務體系的法治化思考
摘要:當前，我國農村基本公共服務體系的建設滯后，而導致這一問題產生的一個主要原因就是農村基本公共服務體系的法治化不足，即法治化的滯后。國家“十三五”規劃明確提出了要加快推進農村基本公共服務建設，健全農村基本公共服務制度。因此，必須以法治化思維構建法治化體系，優化法治化框架，完善法治化制度，加快健全農村基本公共服務體系。
關鍵詞:農村 基本公共服務體系 法治化
制度的供給實際是對制度需求的一種“反射”，制度供給往往對主體行為規定了一定的準則。一旦制度供給的這種“反射”無法適應制度需求時，就會產生制度供給的不充分，進而導致制度運行低效化。當前，我國農村基本公共服務體系的建設滯后，法治化的滯后成為其主要原因。國家“十三五”規劃明確提出了要加快推進農村基本公共服務建設，健全農村基本公共服務制度。未來，要以法治化的思維，加快健全農村基本公共服務體系。
農村基本公共服務體系發展現狀
隨著農村經濟的快速發展，農民生活水平與消費需求有了質的飛躍，但農村基本公共服務水平仍較為落后，城鄉公共服務存在較大的差距，無論是基礎設施、醫療衛生，還是義務教育、社會保險等方面都落后于城市地區。
農村基礎設施較為落后。我國大部分城市地區都擁有完善的水、電、路、天然氣等能源系統，城市居民基本上實現了現代化生產與生活。但大部分農村地區基礎設施較為落后，停電、停水現象也時有發生，更別說天然氣等能源的使用。農村的公交系統也不夠完善，由于交通條件落后，導致農村出行也較為困難。
農村醫療衛生較為落后。近年來，我國農村醫療衛生有了一定的改善，但與城市相比，在醫療設備、醫資力量、醫療投資等方面仍存在較大差距。數據顯示，我國城市衛生人均經費開支約為農村衛生人均經費開支的三倍，鄉村醫護人員僅占全國衛生人員的12%左右，都表現出我國農村醫療衛生水平大幅落后于城市地區。
農村義務教育較為落后。雖然我國一直都在推行義務教育，義務教育事業取得了一定的進步，但是農村義務教育水平仍落后于城市地區，造成這種現象的主要原因在于城市與農村義務教育經費存在較大的差距。
農村社會保險較為落后。農村社會保險制度落后于城市地區，尤其體現在養老與醫療兩個方面。從養老保險來看，我國農村養老保險是依據2009年國務院印發的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》建立的農村養老保險體系。據統計數據顯示，我國城市人均養老保險收入約為農村的15-20倍左右，城鄉養老保險的數據差距較大。從醫療保險來看，雖然我國農村新型合作醫療保險實現了全覆蓋，但是仍未解決農民看病難、看病貴的問題，與城市醫療保險相比仍存在一定的差距。
農村基本公共服務體系落后的法治化因素
我國農村基本公共服務體系落后的重要原因在于制度的缺陷。在二元化體制下，我國農村與城市的基本公共服務體系都有著不同的法治化依據。相對城市而言，我國農村地區的基本公共服務法治化供給嚴重不足。
“三農”相關的法律較少且效力層級低。在我國立法體系中，“三農”相關的法律文件僅占很小的一部分，且大部分都是《意見》《條例》《規定》或《辦法》等效力層級較低的政府文件，這些文件一般只能作為裁判的“參照”，并不能作為法律規范的依據，從而導致我國“三農”問題缺乏法制化的保護，農民維權較為艱難。
法律的部分規定與農村實際情況不符。我國法律大都以城市作為參照，導致部分規定與農村實際情況并不吻合。美國的法律專家霍姆斯曾說過“法律的生命源于經驗”。部分法律規定缺乏農村的實踐經驗，使得農村法治化存在較多的缺陷與空白。例如，我國農村生活是以集體生活為主，集體物品與集體財富都是農村的財富，《物權法》很難涵蓋農村集體物品與集體財富的全部內涵。
法律頂層設計落后于農村社會實踐。隨著經濟與社會的發展，農村大量勞動力向城市轉移，導致農村出現了“空心化”現象。城鄉大量的人口流動加大了社會治理的難度。我國現行的法治化體系仍存在二元化，尤其是農民工子女教育、社保等方面都沒有統一的規范。從國家層面來看，我國法律的頂層設計落后于農村社會實踐，導致農村公共服務出現無序狀況，跨區域的公共服務缺乏法治化依據。
農村基本公共服務供給缺乏法治化配套制度。我國的法律僅規定農民享有的各項公共服務權利，但是并沒有將這些書面權利轉化為實際權利，各級政府也并沒有落實農村公共服務供給的相關政策。在實際操作中，政府部門大都通過靈活性較高的《意見》《條例》《規定》或《辦法》等加以規范，導致農民工子女受教育權受到嚴重的侵犯。
農村基本公共服務體系混亂。由于缺乏專門的《公共服務法》，導致我國農村基本公共服務法律體系混亂，農村基本公共服務出現在不同層級的法律文件中，這些法律文件較為粗陋，條法中經常出現一條多義或漏洞百出的問題，上下級法律條文中也時有沖突，就算是同一級的法律文件也可能存在前后自相矛盾的問題，導致農民享有的公共服務權利難以維護。
健全農村基本公共服務體系的法治化對策
構建農村基本公共服務法治化體系。我國農村基本公共服務體系的健全必須打破城鄉二元化機制，明確農村公共服務的基礎框架及服務內容，為農民提供與城市居民同等的公共服務。隨著戶籍制度的改革，我國農村居民享受的權利也不斷向城市居民看齊。戶籍制度改革的目的在于消除二元化戶籍制度，提高農村居民享受的公共服務待遇。中央及各級政府都積極參與到城鄉一體化建設中，農村基本公共服務體系也向城市看齊，從本質上縮小城鄉公共服務供給的差距。
優化農村基本公共服務法治化框架。自2005年開始，我國逐步形成了公共服務。2012年，在《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中明確了公共服務在社會發展中的地位。經過十多年的發展，我國公共服務法制框架基本形成，但是，我國農村基本公共服務體系框架還需進一步優化。優化農村基本公共服務法制框架主要包括了三點：一是明確政府在基本公共服務供給的責任，構建服務型政府。二是明確農村基本公共服務的法治化內容，規定農民的權利框架。三是從法律層面上規定政府部門農村基本公共服務供給的最低標準。
完善農村基本公共服務法治化制度。在我國，農村基本公共服務的法治化程序是行政程序，農村基本公共服務是政府為農民提供基本公共服務的過程。完善農村基本公共服務制度，必須深入貫徹落實服務型政府理念，提升政府部門公共服務供給的效率與質量。完善農村基本公共服務制度要從以下三個方面著手：首先，針對不同的公共服務制定不同的行政程序。對于影響農民享受基本公共服務的行政程序應制定嚴格的規范來限制政府部門，對于不直接影響農民享受基本公共服務的行政程序應賦予政府部門自由裁量權。其次，制定農村基本公共服務的法治化監督制度。要建立農村基本公共服務的行政監督機制，監督相關部門履行公共服務供給的職責，建立農村基本公共服務供給的考核目標，完善公共服務供給的問責制度。再次，完善農村基本公共服務法治化救濟機制。細化農村公共服務的救濟范圍，擴大救濟途徑，將行政復議、行政訴訟等正式救濟機制與調解、協商等非正式救濟機制相結合，調解農民與政府之間的合作問題。
作者單位：北華大學法學院
中國鄉村發現網轉自:人民論壇
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