在中國傳統社會，國家治理基本依靠兩個方面，一是封建王朝中央政府的頂層設計，一是地方府縣的執行能力。通常而言，郡縣治則天下安，郡縣失治則天下亂。這已被大量歷史事實所證明，我們從清代歷史中也可以清楚地看到這一點。由此可見，研究府縣的歷史是一個很重要的學術課題。近年來，學術界對清代府縣進行了一些研究，但大多是分散進行的，缺乏建立在集體研究基礎上的宏觀概括，缺乏標志性的學術著作。與對清代中央政府的研究相比，對清代府縣的研究就薄弱許多。新形勢下，在清代府縣研究方面下一些功夫，不僅有利于進一步推進整個清史研究，而且具有重要的現實意義。
清代的府縣是清代國家治理體系中的重要一環。朝廷的旨意要在全國得到落實，府縣是關鍵環節；督撫能否把一個地方管理好，府縣也是關鍵環節。農業稅是有清一代國家賦稅的基本形式，是國家財政最重要的來源。因此，府縣的基本職能是申報農業豐歉、保證賦稅制度的落實。當然，申報人口繁衍情況，對民眾實施教化，也是府縣的基本職能；保護農田水利，維護租佃平衡，維護社會穩定，也是府縣的基本職能。
社會太平時期，府縣官員比較好做，上意下達、下意上聞，只要對上處處逢迎、對下威撫兼施，社會就能順利運轉。社會矛盾比較多的時期，府縣官員的所作所為對整個國家發展的影響就很大。尤其是社會動蕩時期，許多府縣官員為保住烏紗帽報喜不報憂，下意不能上聞，給整個國家治理帶來很大隱憂。比如，清代的白蓮教起義、太平天國運動，都是因為吏治腐敗、人民苦難不能表達而最終爆發的。而起義爆發后府縣官員一開始都是隱匿不報，最終釀成大禍。以太平天國運動為例，洪秀全等為了金田起義做了許多準備工作，但直到1850年12月8日，廣西巡撫鄭祖琛才奏報：“查桂平縣之金田村、白沙、大洋，并平南縣屬之鵬化、花洲一帶及郁林州屬，現據該州縣稟報，均有匪徒糾聚，人數眾多。”1851年1月6日，抵達廣西的欽差大臣李星沅奏報：“桂平之金田村，另有會匪聚集，號稱萬馀，并帖偽示誘脅。”這是金田起義的消息最早送達朝廷的時間，在此以前，朝廷對洪秀全等人的活動情況一無所知。即使廣西巡撫、欽差大臣的奏報，對于金田起義的詳細情況以及起義首領人物是誰，均是一頭霧水。為什么會這樣？府縣官員責任甚大，他們不但不能體恤民情，而且不能及時掌握府縣社會動態。從國家治理角度說，府縣吏治腐敗，不能體恤民情，不能如實上報基層社會實際情況，是造成社會動亂的重要原因。
研究清代府縣的歷史，要把府縣職能與國家治理體系聯系起來，深入探討府縣職能在國家治理中的作用。一般來說，府縣得力，社會就會安定些；府縣失職，社會難免動蕩。從更長時段來看，自秦朝實行郡縣制以來兩千多年間，中國社會遭遇過許多曲折，但大體上統一多民族國家的趨勢沒有改變，中華文化的根基也未曾動搖。這與中國始終堅持郡縣制、府縣制度不無關系。這種政治制度具有中國特色，是大一統中國的底層根基。秦代郡縣制發展到清代的府縣制度，大體上定型了。辛亥革命后，封建君主專制制度被推翻，但府縣制度依舊保留，只是在民國時期隨著社會發展稍有變化。
新中國成立后，我國的地方行政體系可以說繼承了清代的府縣制度，同時又結合時代特點和社會發展需要進行了創新。這種繼承與創新的關系，說明研究清代府縣制度具有重要現實意義。目前，關于清代府縣制度，一些研究者是從行政區劃角度論述府縣的變化，這個很有必要。但更為重要的應該是研究府縣的社會功能及其在歷史發展中的作用，研究府縣是如何實現自己的社會功能。這樣的研究不僅更有學術意義，而且更有現實借鑒意義。當前，我們正在努力推進國家治理體系和治理能力現代化，深入研究清代府縣，把這一學術課題研究深研究透，才能做到以史為鑒。
作者為中國社會科學院學部委員、中國史學會原會長
中國鄉村發現網轉自: 人民日報理論
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