由于食品供應鏈點多面廣鏈長，更由于人們對發展規律性與食品安全風險本質特征的認識不足，在食品生產技術快速發展、供應鏈日趨國際化、環境污染不斷加劇的背景下，20世紀90年代以來全球食品安全風險日趨凸顯，并不斷演化為一系列的重大食品安全事件。食品安全風險社會共治（Co-Goverance）作為一種更透明、更有效地鼓勵社會力量參與風險的治理方式應運而生并不斷發展。與有限的政府治理資源相比，食品安全風險社會共治能夠吸納企業、社會組織和個人等非政府力量的加入，極大地擴展了治理的主體，豐富了治理的力量。食品安全風險社會共治本質上就是通過科學的制度安排，構建政府、企業、社會的友好合作的伙伴關系，實現治理主體的新組合，促進治理力量的新提升，提高治理體系的效率。
技術治理模式是多元主體治理風險的核心
由英國控制論專家威廉·阿什比揭示的“必要的多樣性定律”為代表的公共治理理論的精華是，在尋求解決復雜的社會公共問題的路徑時，必須適應所治理對象（系統）的復雜性，把握其最本質的特征。因此，考察食品安全領域在不同主體之間流通的具體知識及其動態變遷，是食品安全風險社會共治的基本問題。如美國公共政治學家斯科特所言：“被設計或規劃出來的社會秩序一定是簡單的圖解，它們經常會忽略真實的和活生生的社會秩序的基本特征。”在食品安全領域，地方性知識、非正式知識以及匈牙利哲學家波蘭尼所謂的“意會知識”決定著風險管理的成敗。如果僅據制度性的教科書知識來發現和應對問題，必然導致社會工程的失效。比如，三聚氰胺可以作為摻假原料，這是無法從教科書上學到的。政府作為認識者，總是從正式的制度層面來把握社會現象，面對變動不居的非正式知識流變注定力所不逮。在私人知識和正式知識之間，專家占據著連接二者的有利位置。因此，專家治理就成為了多元主體治理食品安全風險的樞紐。
無論如何建構，科學管理仍然是社會風險共治的第一原理。在既定的食品安全風險社會共治的制度架構內，多元治理主體如何在積極行動中實現自身的治理目標，如何實現主體相互間更為有效的合作，主要表現為一種主觀性的或主體層面的治理能力。具體落實在微觀的層面上，追求食品安全風險社會共治的治理效能的提升，無論是靜態抑或動態都無法回避技術治理。
縱觀發達國家社會共治體系的發展軌跡，技術治理成為多元主體治理風險核心模式，其主要體現在多元主體合作、上下溝通協調、區際分工協同、法治行政并施、社會參與并行均建立在科學的技術標準、技術方法與技術規范的基礎上。依靠技術進步，并通過技術標準等手段將技術治理的本質要求內化為國家的食品安全風險治理的基本規制，通過強制性標準、法案等方式提升防范食品安全風險治理水平，已成為發達國家提升國家食品安全風險治理能力現代化的普遍規則。技術治理的作用不僅在于成為食品安全風險社會共治體系制度的賦能者，而且在于通過技術系統化的嵌入、固化以及技術與共治體系的互動，有效地型塑了社會共治體系并推動共治體系的優化完善。
技術治理在食品安全風險共治中的兩面性
食品安全風險技術治理所運用的技術內涵十分豐富，不僅包括自然技術，而且包括社會技術，是一種二者結合的完善的技術體系。國際上取得廣泛認可并在許多國家廣泛應用的良好操作規范體系（Good Manufacturing Practice，簡稱GMP）和危害分析的臨界控制點（Hazard Analysis Critical Control Point，簡稱HACCP）、食品可追溯體系等，在防范食品安全風險方面發揮了最基礎的作用。這就是最近幾十年來全球食品安全治理技術體系的典型代表，同時，技術治理也指食品安全風險社會共治體系的運行規范、操作規程，也涉及多元主體間制度安排的各種技術工具和技術手段。
當然，技術治理食品安全風險也不是萬能的，而且如果應用不當，還可能產生新的食品安全風險。由于人類認識的局限、技術本身的缺陷或體制、環境等多方面的因素，技術治理的效果也具有不確定性，甚至產生負面效應，尤其是新技術的運用極可能帶來新的食品安全風險。一般而言，新技術、新的添加劑等在運用于食品之前都是經過安全性方面評估的，但是這些安全性評估受技術水平與時代條件等方面因素的限制，往往隱含著一些風險。食品安全風險中的技術治理往往具有一定的局限性，新技術的應用還可能導致新的安全風險。同時，解決技術治理負面影響又必須依靠更有效的技術進步，依靠科學管理和專家渠道及時反饋相關信息，并通過有效的法治與技術規范等綜合治理。
食品安全風險技術治理的研究應該是當代食品安全風險社會共治理論與實踐研究的一個基礎性問題。因此，考察全球食品安全風險社會共治中技術治理演化的歷史軌跡，基于公共治理理論來研究中國食品安全風險社會共治中的技術治理，必須首先科學回答食品安全的風險類型、主要危害與需要突破的關鍵共性的技術問題。這是技術治理的邏輯起點，而通過不斷的科技進步，完善技術體系，提升技術治理能力，則是技術治理的基本歸宿。大量的研究表明，目前中國食品安全的主要風險來源于重金屬、地膜與畜禽糞便污染嚴重，農獸藥殘留超標等源頭環節，微生物污染等生產加工環節，以及整個食品供應鏈體系的技術標準、技術規范嚴重缺失等，并由此帶來了較大的健康風險、昂貴的經濟代價與公眾食品安全滿意度不高的社會成本。雖然多年來我國一直重視食品安全的技術治理，但在關鍵的技術問題上尚沒有實現根本性突破，仍需進一步提升技術治理的水平與能力。
作者系江南大學商學院教授
中國鄉村發現網轉自:光明日報 2017-02-20
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