【要點】我國新型城鎮化的推進受到土地開發強度和耕地保護兩條“紅線”的剛性約束，我國一些城鎮化程度較高地區的土地開發強度已經嚴重超載，全國的耕地數量也已經接近保護“紅線”。但我國城鄉存量建設用地還有較大潛力可挖，尤其是隨著城鎮化的推進，農村居民點將有較多的宅基地和住宅空置，只要處理得當，存量土地挖潛可以滿足新型城鎮化對土地的需求。為此，需要土地管理思路的轉變和土地制度的創新。
一、城鎮化建設用地需求面對的挑戰：土地開發強度和耕地保護的剛性約束
城鎮化的推進需要以一定的建設用地為支撐。但是，經過多年的開發，我國不少地方的土地開發強度已經接近極限[1]。我國60%的國土空間是山地和高原，這些地方不適宜人類生活。如果扣除這些空間，我國的土地開發強度已經超過8%，和目前日本的開發強度差不多。問題在于，我國很多人均GDP剛超過1萬美元的城鎮化地區，土地開發強度已經大大高于國際上一些人均GDP 4萬美元以上的地區，尤其是長三角、珠三角和京津冀等地區的土地開發強度已嚴重超載。比如北京的土地開發強度已達到48%；珠江三角洲的深圳接近50%，東莞超過40%；長江三角洲的上海、杭州、南京分別達到36.5%、31.3%、27%。而英國大倫敦地區的開發強度只有23.7%，德國斯圖加特20%，法國巴黎地區21%。日本東京、京都和名古屋三大都市圈的平均開發強度僅為15%，其中開發強度最高的東京都市圈也只有29%。
一般認為，土地開發強度20%為生態宜居線，超過或接近20%的地區應成為限制開發地區。30%為生態警戒線，亦即一個地區國土開發強度的極限，超過該限度，人的生存環境就會受到嚴重影響，因此，這也是一個地區土地開發強度的“紅線”，超過或接近該紅線的地區應該嚴禁進一步增加建設用地。
由于耕地保護對我國的特殊重要性，國務院印發的第三版《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》提出了中國耕地到2020年要保持在18.05億畝。而到2011年底，中國耕地保有量僅為18.2476億畝，已經接近“紅線”。這意味著，即使是土地開發強度相對較低的地區，其建設用地增加也會受到耕地紅線的剛性約束。
那么，未來城鎮化需要的建設用地從何而來呢？
二、未來城鎮化建設用地供給的主要途徑：城鄉存量土地的效率提高與結構調整
通過提高利用效率和調整利用結構，我國現有城鄉存量建設用地能滿足新型城鎮化對建設用地的需要。
（一）提高城鎮建設用地對人口的吸納能力
我國城鎮建設用地對人口的吸納能力低下，導致城鎮化過程中對土地的需求量過高。我國城鎮建成區的人口密度，由2000年的0.85萬人/平方公里下降到2010年的0.73萬人/平方公里。城鎮建成區人均用地面積由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的平均水平。其主要原因有：
1、城鎮土地利用效率低下。我國城鎮土地的建筑容積率平均只有0.3-0.6，遠低于發達國家1以上的水平。
2、城鎮用地結構不合理。我國城鎮工業用地比例偏高，而居住用地比例偏低。借鑒發達國家的成功經驗，工業用地占城市總用地比重不能超過15%，而我國各大城市的工業用地普遍偏高。如北京、上海、西安、杭州等城市的工業用地占城市用地比重分別達到了17.8%、23.0%、24.0%、22.2%，而漢城、倫敦分別只有1.5%、2.4%。在我國，居住用地和工業用地的比例大約為1.5：1，而在日本三大都市圈，居住用地是工業用地的6倍。法國大巴黎地區居住用地是工業用地是的5倍。
3、土地產出率低下。如以每平方公里的GDP產出值算，新加坡為3億美元，首爾為4億美元，而在我國名列前茅的深圳才剛超過1億美元。
4、閑置土地多。截至 2012年8月底，全國共有閑置土地 1.27萬宗，95萬畝，其中閑置2年以上的占57.3%。
因此，通過對城鎮建設用地的挖潛，可以大大降低建設用地的需求量。
（二）調整農村居民點用地
我國農村居民點用地效率十分低下。根據國土資源部提供的數據，將統計公布的7.13億農村人口和1.5億進城務工農民加在一起，2011年人均農村居民點用地仍達到214平方米，遠遠超過規定的最高標準150平方米。
而隨著城鎮化的推進和大量農民的進城，將會有越來越多的宅基地和農村住房出現空置。未來10年，按人均保留150平方米用地上限測算，全國農村居民點用地可騰退出8000萬畝左右。而據國土資源部的預測，在土地集約利用水平不斷提高的情況下，同期城鎮建設所需用地大約在4000多萬畝。因此，只要處理得當，通過對農村居民點的整理和調整，可以滿足城鎮化對建設用地的需要。
三、破解土地供求矛盾之策略：土地管理思路轉變與土地制度創新
（一）土地管理基本思路的轉變
在土地管理的思路上，從原來的耕地保護一條“紅線”控制轉變為耕地與土地開發強度兩條“紅線”雙重控制，并對具有不同資源狀況和土地開發強度的地區采取既嚴格又因地制宜的控制措施。具體設想為：土地開發強度低于15%的地區[2]，定為適宜開發地區，在用地空間和建設用地指標上給予適度傾斜，并允許其耕地跨地區占補平衡，以避免因缺乏耕地后備資源而在造地中采取以次充好、以假亂真甚至陡坡墾荒等現象的出現。土地開發強度為15%-30%的地區，為限制開發地區，只有重點建設項目才能使用新增建設用地，建設用地指標需要特批，耕地必須在本區域內實現占補平衡。土地開發強度超過30%的地區，為禁止開發地區，不僅要求耕地總量動態平衡，而且要求建設用地總量動態平衡，所有建設用地必須通過存量調整來獲取。
（二）土地制度創新
1、完善土地征用和出讓制度
完善征地程序，規范政府的征地行為；區別公益性、經營性用地，探索落實十八屆三中全會提出的縮小征地范圍的要求；按照同地同價原則確定征地補償費；實現土地稅收對土地出讓金的合理替代，即將一次性收取的土地出讓金按照分期、可持續的稅收方式收取，以消除土地違法得以產生的財政需求沖動。
2、完善宅基地轉換機制
推進宅基地異地置換，建立健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的宅基地轉換機制。一是通過宅基地“三權分置”落實宅基地的用益物權。參照農村集體所有的農戶承包地“三權分置”辦法，明確宅基地也實行“三權分置”，即堅持集體擁有所有權，農戶擁有長久的使用權，并從使用權中分置出宅基地經營權。按照明確宅基地的集體所有權，賦予農民長久的宅基地使用權和放活宅基地經營權的原則，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，構建起與社會主義市場經濟和城鄉一體化發展相適應的新型宅基地制度。同時賦予建在宅基地上的農民住宅擁有財產權。二是終結宅基地無償分配制度。把農民宅基地“三權分置”改革與終結宅基地無償分配的制度結合起來一起推進，同步終結無償分配和無償使用宅基地的制度。在搞好宅基地和農民住房清理登記、妥然解決好“一戶多宅”“建新不拆舊”等眾多遺留問題，明確現有農村集體經濟組織成員都擁有“一戶一宅”宅基地，并明確可以代際繼承的基礎上，讓這一在特殊年代建立起來的宅基地制度無償分配的制度得到終止和了結。三是積極推廣盤活宅基地的成功經驗。鑒于農村宅基地制度和農民住房制度的重要性、復雜性和敏感性，在改革的步驟上，把整體改革方案的設計與實踐率先突破結合起來，先從因地制宜地推廣各地現有的盤活宅基地的成功經驗入手。
3、加快農村集體建設用地入市制度改革
目前，我國城鄉建設用地沒有形成統一的交易市場，仍然實行二元化的土地供應機制：城市建設用地的供應由政府占據主導地位，由政府對農村集體土地先行進行征收，支付基本的征地補償，將農村集體土地從集體所有的性質轉化為國有建設用地后，進入土地一級供應市場。集體土地不能直接入市，集體土地上的建筑物不能抵押，無法實現與國有土地同地同權同價。自十七屆三中全會提出集體建設用地入市改革以來，已有八年時間，但這項改革依然停留在個別地區的試點階段，導致集體建設用地制度嚴重滯后于城鄉融合發展的新趨勢。這一改革的滯后嚴重影響了農民集體土地資源的優化配置和增值，影響了農村集體經濟的發展壯大，影響了農民財產性收入的增加，也嚴重阻礙了城市和社會資本對美麗鄉村的投資和建設。為此，應該以落實集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利為方向，加快農村集體建設用地入市制度改革。
4、完善城鄉建設用地指標增減掛鉤制度
把城鄉建設用地指標增減掛鉤與農村宅基地及房屋管理納入同一框架，建立城鄉統一的建設用地市場。根據土地利用總體規劃，逐步縮減農村居民點用地，騰出的建設用地指標向城鎮流轉，用于增加城鎮建設用地，實現城鄉建設用地增減掛鉤；農村建設用地指標向城鎮流轉必須通過建設用地市場實現，由市場定價；建設用地指標交易所得用于原村莊用地的復墾整理、農民的搬遷和補償等，切實保障農民權益。
作者簡介：錢文榮，教授、博導，男，1966年生，浙江桐鄉人。研究領域：土地經濟及管理、農村城市化與中小企業管理、農業經濟理論與政策等。社會任職：國務院學位委員會學科評議組成員（農林經濟管理），浙江大學求是特聘教授，中國農村發展研究院副院長、 浙江大學公共管理學院副院長，國家教育部“新世紀優秀人才”、浙江省“新世紀151人才＂，浙江省農經學會副會長。
來源：錢文榮教授授權刊發 2017-04-02。本文原刊發于全國哲學社會科學規劃辦《成果要報》（2013年68期），本公眾號刊發時做了部分內容的更新。
中國鄉村發現網轉自：農村土地和鄉村發展（微信公眾號）
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