【要點(diǎn)】我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)受到土地開發(fā)強(qiáng)度和耕地保護(hù)兩條“紅線”的剛性約束，我國一些城鎮(zhèn)化程度較高地區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)嚴(yán)重超載，全國的耕地數(shù)量也已經(jīng)接近保護(hù)“紅線”。但我國城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地還有較大潛力可挖，尤其是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村居民點(diǎn)將有較多的宅基地和住宅空置，只要處理得當(dāng)，存量土地挖潛可以滿足新型城鎮(zhèn)化對土地的需求。為此，需要土地管理思路的轉(zhuǎn)變和土地制度的創(chuàng)新。
一、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求面對的挑戰(zhàn)：土地開發(fā)強(qiáng)度和耕地保護(hù)的剛性約束
城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要以一定的建設(shè)用地為支撐。但是，經(jīng)過多年的開發(fā)，我國不少地方的土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)接近極限[1]。我國60%的國土空間是山地和高原，這些地方不適宜人類生活。如果扣除這些空間，我國的土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過8%，和目前日本的開發(fā)強(qiáng)度差不多。問題在于，我國很多人均GDP剛超過1萬美元的城鎮(zhèn)化地區(qū)，土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)大大高于國際上一些人均GDP 4萬美元以上的地區(qū)，尤其是長三角、珠三角和京津冀等地區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度已嚴(yán)重超載。比如北京的土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到48%；珠江三角洲的深圳接近50%，東莞超過40%；長江三角洲的上海、杭州、南京分別達(dá)到36.5%、31.3%、27%。而英國大倫敦地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度只有23.7%，德國斯圖加特20%，法國巴黎地區(qū)21%。日本東京、京都和名古屋三大都市圈的平均開發(fā)強(qiáng)度僅為15%，其中開發(fā)強(qiáng)度最高的東京都市圈也只有29%。
一般認(rèn)為，土地開發(fā)強(qiáng)度20%為生態(tài)宜居線，超過或接近20%的地區(qū)應(yīng)成為限制開發(fā)地區(qū)。30%為生態(tài)警戒線，亦即一個地區(qū)國土開發(fā)強(qiáng)度的極限，超過該限度，人的生存環(huán)境就會受到嚴(yán)重影響，因此，這也是一個地區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度的“紅線”，超過或接近該紅線的地區(qū)應(yīng)該嚴(yán)禁進(jìn)一步增加建設(shè)用地。
由于耕地保護(hù)對我國的特殊重要性，國務(wù)院印發(fā)的第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出了中國耕地到2020年要保持在18.05億畝。而到2011年底，中國耕地保有量僅為18.2476億畝，已經(jīng)接近“紅線”。這意味著，即使是土地開發(fā)強(qiáng)度相對較低的地區(qū)，其建設(shè)用地增加也會受到耕地紅線的剛性約束。
那么，未來城鎮(zhèn)化需要的建設(shè)用地從何而來呢？
二、未來城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供給的主要途徑：城鄉(xiāng)存量土地的效率提高與結(jié)構(gòu)調(diào)整
通過提高利用效率和調(diào)整利用結(jié)構(gòu)，我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地能滿足新型城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地的需要。
（一）提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地對人口的吸納能力
我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地對人口的吸納能力低下，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中對土地的需求量過高。我國城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度，由2000年的0.85萬人/平方公里下降到2010年的0.73萬人/平方公里。城鎮(zhèn)建成區(qū)人均用地面積由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的平均水平。其主要原因有：
1、城鎮(zhèn)土地利用效率低下。我國城鎮(zhèn)土地的建筑容積率平均只有0.3-0.6，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家1以上的水平。
2、城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理。我國城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高，而居住用地比例偏低。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)用地占城市總用地比重不能超過15%，而我國各大城市的工業(yè)用地普遍偏高。如北京、上海、西安、杭州等城市的工業(yè)用地占城市用地比重分別達(dá)到了17.8%、23.0%、24.0%、22.2%，而漢城、倫敦分別只有1.5%、2.4%。在我國，居住用地和工業(yè)用地的比例大約為1.5：1，而在日本三大都市圈，居住用地是工業(yè)用地的6倍。法國大巴黎地區(qū)居住用地是工業(yè)用地是的5倍。
3、土地產(chǎn)出率低下。如以每平方公里的GDP產(chǎn)出值算，新加坡為3億美元，首爾為4億美元，而在我國名列前茅的深圳才剛超過1億美元。
4、閑置土地多。截至 2012年8月底，全國共有閑置土地 1.27萬宗，95萬畝，其中閑置2年以上的占57.3%。
因此，通過對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的挖潛，可以大大降低建設(shè)用地的需求量。
（二）調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)用地
我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率十分低下。根據(jù)國土資源部提供的數(shù)據(jù)，將統(tǒng)計公布的7.13億農(nóng)村人口和1.5億進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民加在一起，2011年人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍達(dá)到214平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)150平方米。
而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和大量農(nóng)民的進(jìn)城，將會有越來越多的宅基地和農(nóng)村住房出現(xiàn)空置。未來10年，按人均保留150平方米用地上限測算，全國農(nóng)村居民點(diǎn)用地可騰退出8000萬畝左右。而據(jù)國土資源部的預(yù)測，在土地集約利用水平不斷提高的情況下，同期城鎮(zhèn)建設(shè)所需用地大約在4000多萬畝。因此，只要處理得當(dāng)，通過對農(nóng)村居民點(diǎn)的整理和調(diào)整，可以滿足城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地的需要。
三、破解土地供求矛盾之策略：土地管理思路轉(zhuǎn)變與土地制度創(chuàng)新
（一）土地管理基本思路的轉(zhuǎn)變
在土地管理的思路上，從原來的耕地保護(hù)一條“紅線”控制轉(zhuǎn)變?yōu)楦嘏c土地開發(fā)強(qiáng)度兩條“紅線”雙重控制，并對具有不同資源狀況和土地開發(fā)強(qiáng)度的地區(qū)采取既嚴(yán)格又因地制宜的控制措施。具體設(shè)想為：土地開發(fā)強(qiáng)度低于15%的地區(qū)[2]，定為適宜開發(fā)地區(qū)，在用地空間和建設(shè)用地指標(biāo)上給予適度傾斜，并允許其耕地跨地區(qū)占補(bǔ)平衡，以避免因缺乏耕地后備資源而在造地中采取以次充好、以假亂真甚至陡坡墾荒等現(xiàn)象的出現(xiàn)。土地開發(fā)強(qiáng)度為15%-30%的地區(qū)，為限制開發(fā)地區(qū)，只有重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目才能使用新增建設(shè)用地，建設(shè)用地指標(biāo)需要特批，耕地必須在本區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。土地開發(fā)強(qiáng)度超過30%的地區(qū)，為禁止開發(fā)地區(qū)，不僅要求耕地總量動態(tài)平衡，而且要求建設(shè)用地總量動態(tài)平衡，所有建設(shè)用地必須通過存量調(diào)整來獲取。
（二）土地制度創(chuàng)新
1、完善土地征用和出讓制度
完善征地程序，規(guī)范政府的征地行為；區(qū)別公益性、經(jīng)營性用地，探索落實(shí)十八屆三中全會提出的縮小征地范圍的要求；按照同地同價原則確定征地補(bǔ)償費(fèi)；實(shí)現(xiàn)土地稅收對土地出讓金的合理替代，即將一次性收取的土地出讓金按照分期、可持續(xù)的稅收方式收取，以消除土地違法得以產(chǎn)生的財政需求沖動。
2、完善宅基地轉(zhuǎn)換機(jī)制
推進(jìn)宅基地異地置換，建立健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的宅基地轉(zhuǎn)換機(jī)制。一是通過宅基地“三權(quán)分置”落實(shí)宅基地的用益物權(quán)。參照農(nóng)村集體所有的農(nóng)戶承包地“三權(quán)分置”辦法，明確宅基地也實(shí)行“三權(quán)分置”，即堅持集體擁有所有權(quán)，農(nóng)戶擁有長久的使用權(quán)，并從使用權(quán)中分置出宅基地經(jīng)營權(quán)。按照明確宅基地的集體所有權(quán)，賦予農(nóng)民長久的宅基地使用權(quán)和放活宅基地經(jīng)營權(quán)的原則，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，構(gòu)建起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)的新型宅基地制度。同時賦予建在宅基地上的農(nóng)民住宅擁有財產(chǎn)權(quán)。二是終結(jié)宅基地?zé)o償分配制度。把農(nóng)民宅基地“三權(quán)分置”改革與終結(jié)宅基地?zé)o償分配的制度結(jié)合起來一起推進(jìn)，同步終結(jié)無償分配和無償使用宅基地的制度。在搞好宅基地和農(nóng)民住房清理登記、妥然解決好“一戶多宅”“建新不拆舊”等眾多遺留問題，明確現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員都擁有“一戶一宅”宅基地，并明確可以代際繼承的基礎(chǔ)上，讓這一在特殊年代建立起來的宅基地制度無償分配的制度得到終止和了結(jié)。三是積極推廣盤活宅基地的成功經(jīng)驗(yàn)。鑒于農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)民住房制度的重要性、復(fù)雜性和敏感性，在改革的步驟上，把整體改革方案的設(shè)計與實(shí)踐率先突破結(jié)合起來，先從因地制宜地推廣各地現(xiàn)有的盤活宅基地的成功經(jīng)驗(yàn)入手。
3、加快農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度改革
目前，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地沒有形成統(tǒng)一的交易市場，仍然實(shí)行二元化的土地供應(yīng)機(jī)制：城市建設(shè)用地的供應(yīng)由政府占據(jù)主導(dǎo)地位，由政府對農(nóng)村集體土地先行進(jìn)行征收，支付基本的征地補(bǔ)償，將農(nóng)村集體土地從集體所有的性質(zhì)轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地后，進(jìn)入土地一級供應(yīng)市場。集體土地不能直接入市，集體土地上的建筑物不能抵押，無法實(shí)現(xiàn)與國有土地同地同權(quán)同價。自十七屆三中全會提出集體建設(shè)用地入市改革以來，已有八年時間，但這項(xiàng)改革依然停留在個別地區(qū)的試點(diǎn)階段，導(dǎo)致集體建設(shè)用地制度嚴(yán)重滯后于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新趨勢。這一改革的滯后嚴(yán)重影響了農(nóng)民集體土地資源的優(yōu)化配置和增值，影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，影響了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加，也嚴(yán)重阻礙了城市和社會資本對美麗鄉(xiāng)村的投資和建設(shè)。為此，應(yīng)該以落實(shí)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為方向，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度改革。
4、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤制度
把城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤與農(nóng)村宅基地及房屋管理納入同一框架，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，逐步縮減農(nóng)村居民點(diǎn)用地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)必須通過建設(shè)用地市場實(shí)現(xiàn)，由市場定價；建設(shè)用地指標(biāo)交易所得用于原村莊用地的復(fù)墾整理、農(nóng)民的搬遷和補(bǔ)償?shù)?，切?shí)保障農(nóng)民權(quán)益。
作者簡介：錢文榮，教授、博導(dǎo)，男，1966年生，浙江桐鄉(xiāng)人。研究領(lǐng)域：土地經(jīng)濟(jì)及管理、農(nóng)村城市化與中小企業(yè)管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策等。社會任職：國務(wù)院學(xué)位委員會學(xué)科評議組成員（農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理），浙江大學(xué)求是特聘教授，中國農(nóng)村發(fā)展研究院副院長、 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長，國家教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才”、浙江省“新世紀(jì)151人才＂，浙江省農(nóng)經(jīng)學(xué)會副會長。
來源：錢文榮教授授權(quán)刊發(fā) 2017-04-02。本文原刊發(fā)于全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦《成果要報》（2013年68期），本公眾號刊發(fā)時做了部分內(nèi)容的更新。
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